¿Pero la Dependencia no era un derecho?

Pepe Reig Cruañes

A Dolors Carrasquilla, vecina del Puerto de Sagunto (Valencia) no le tienen que contar lo que ha ocurrido con la Ley de Dependencia. Ella se encadenó ante la Generalitat Valenciana, el gobierno autonómico que más ha “racaneado” en el desarrollo de la Ley, para reclamar que le devolvieran la calificación de ‘Gran Invalidez’ que le habían rebajado al trasladarse a esa Comunidad. Un cambio arbitrario e injustificado, puesto que Dolors lejos de mejorar de lo suyo aún pasó decenas de veces por el quirófano. El cambio le supuso perder 300 euros de los mil que percibía en concepto de ayuda de Gran Invalidez. Ni el encadenamiento, ni la huelga de hambre que hizo después, con gran apoyo ciudadano, hicieron mella en la administración autonómica de Fabra y Cotino. Hasta que en mayo de 2015 el Juzgado de lo Social nº 14 de Valencia le dio la razón frente al INSS.

El episodio de Dolors tiene todos los ingredientes para conectar lo micro, es decir, la vida de la gente de a pie, con la perspectiva macro en la que flotan quienes deciden las políticas públicas: recortes, desigualdad entre comunidades, sordera administrativa y judicialización. Pero no nos engañemos, sería un buen ejemplo del lamentable efecto de la crisis, si no fuera el síntoma de algo peor: una verdadera deconstrucción planificada del derecho a la dependencia. Quien desmonta un derecho como éste no está atacando el déficit público o cuadrando las cuentas, está devolviendo una concreta desigualdad, que se había hecho pública y visible, al ámbito familiar y opaco del que los conservadores preferirían no sacarla. Los últimos años nos han enseñado que hay muy pocas conquistas irreversibles.

Un derecho poco blindado

Pero si la eficacia redistributiva e integradora de la Ley de Promoción de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (Ley 39/2006 de 14 de diciembre, LAPAD) ha podido ser tan fácilmente deconstruida por el primer gobierno conservador tras su puesta en vigor, debe ser porque tampoco estaba debidamente blindada, aunque tuviera la mejor intención.

La Ley define la dependencia como el “estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria”. El primer gran avance atribuible a aquella ley fue el reconocimiento de underecho subjetivo” que deriva de los artículos 49 y 50 de la Constitución Española. Allí se establece, con terminología que hoy parece antigua, la obligación de que los poderes públicos faciliten la integración de los “disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos” para que estén en condiciones de disfrutar “de los derechos que este título otorga a todos los ciudadanos”. No se trata, por tanto, de un servicio público más, sino del derecho a la autonomía personal, que debe ser provisto por el Estado cuando algún obstáculo lo dificulta. En 2008 se estimaba que éste era el caso de unos 2 millones de personas, un 4’3% de la población de España.

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Con ese propósito, la Ley aprobada a iniciativa del gobierno de Rodríguez Zapatero creaba un Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), que en seguida fue considerado como el “cuarto pilar del Estado del Bienestar”. (Foto: Aprobación de la Ley 39/2006)

Dependencia y Bienestar

Aunque nuestro país llegaba tarde a esto, como a tantas cosas, se intentó alcanzar la cabecera del pelotón. En vez de adoptar el modelo continental (Alemania, Austria, Bélgica…), que atiende las situaciones de necesidad como riesgos cubiertos por el sistema de la Seguridad Social y depende de las cotizaciones acumuladas, aquí se entendió la dependencia como una situación especial que precisa un sistema propio, como ocurre en Reino Unido, Finlandia, Suecia y Países Bajos, que debe financiarse con cargo al presupuesto. El SAAD había de ser ese sistema.

Los Estados del Bienestar nacieron para prevenir colectivamente las situaciones de riesgo que la vida presenta a las personas (paro, enfermedad, accidente…) y corregir el desigual impacto que tienen por culpa de las diferencias sociales. La variada experiencia europea llevó luego a ampliar la cobertura hacia nuevas “situaciones de necesidad”, no vinculadas al trabajo profesional. Primero la vejez, que requirió sistemas públicos de pensiones, luego la salud y la educación públicas y universales, segundo y tercer pilar del Estado de Bienestar. El nuevo reto es la Dependencia, que en plena transformación de los roles femeninos y los modos de familia, ya no tiene más remedio que ser un asunto público.

El enfoque “asegurador”, preferido por los conservadores, no es adecuado para una necesidad tan universal y con tal variedad de formas particulares. El cálculo de probabilidades, propio del negocio asegurador, no sirve de mucho cuando todos somos población de riesgo. Se imponen, pues, planteamientos de solidaridad que se traducen en sistemas de prestación universalista.

El meollo de la cuestión es siempre la desigualdad, por eso las llamadas “revoluciones de la ciudadanía”, que han puesto el foco en la corrección de desigualdades, han acabado convirtiendo en “derecho subjetivo” no sólo la prevención de aquellos riesgos, sino la corrección de estas “situaciones de necesidad”. Lejos del postulado antropológico neoliberal, la autonomía individual pasa por el reconocimiento de la mutua dependencia de los individuos, para remover, precisamente, los obstáculos que se oponen a aquella autonomía personal. Se trata, en suma, de no dejar el asunto al albur de la fortuna, ya sea ésta cuestión de suerte o de riqueza. Es decir, se configura un nuevo derecho social.

La Ley de Zapatero

La Ley de 2006 creaba ese derecho y distinguía tres grados de dependencia que admitían en su interior diversos niveles y que en junio de 2015 se distribuían, según el XV Dictamen del Observatorio Estatal para la Dependencia, del siguiente modo:

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Se previó un calendario de implantación que empezaba por organizar con urgencia el dispositivo de atención al grado III, para seguir luego con el II y que, tras varios aplazamientos, acaba de incorporar el pasado verano al nivel I, el menos severo.

El pecado original de la Ley de Dependencia ha sido incorporar un dispositivo de financiación pensado en tiempos de bonanza y sometido desde el principio al boicot de algunas comunidades gobernadas por la derecha. La financiación ha estado muy lejos de lo previsto en la Memoria Económica de la Ley. Los primeros años se presupuestó por encima incluso de la previsión, pero después de 2012, la caída es espectacular.

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La financiación compartida entre el Estado y las autonomías, en cuanto la crisis y la deuda llevó a recortar prestaciones, condujo a los gobiernos autonómicos al dilema de asumir lo que dejaba de pagar el Estado o reducir también su aportación. Esto último ha sido lo más frecuente. La tercera pata de la financiación debía ser asumida por los usuarios en función de su nivel de renta (copago). Esto significa que la Ley garantiza la universalidad del derecho, pero no su gratuidad.

Tal como fue aprobada a iniciativa del gobierno Zapatero en 2006, la Ley creaba un sistema fuertemente territorializado, propio del Estado Autonómico. El Estado asume la financiación del “nivel mínimo” establecido en los Presupuestos de acuerdo con el número de beneficiarios y su grado y nivel. Aporta también otro “nivel acordado” con las CCAA. Éstas, por su parte, asumen la gestión de las prestaciones y otra parte de la financiación equivalente a la de la Administración Central y, adicionalmente, puede mejorar el nivel de prestaciones con cargo a su propio presupuesto.

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Esta fuerte territorialidad ha acabado siendo una de las debilidades del sistema, porque el diferente compromiso de las autonomías o, incluso, el desinterés puro y duro en algunas de las gobernadas por el PP, junto a la acumulación de decisiones técnicas diferenciadas entre ellas, se ha traducido en fuertes desigualdades en el reconocimiento del derecho. El Observatorio Estatal para la Dependencia coloca a tres comunidades en el pódium de su Escala de Valoración (Castilla y León, País Vasco y Andalucía) por encima del notable en aplicación de la Ley. Mientras suspende a seis (Baleares, Aragón, Canarias, Murcia, Madrid, Ceuta y Melilla) y arroja al furgón de cola a la peor de todas, la Comunidad Valenciana con un 1,25.

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La Ley preveía la creación de una potente red pública de asistencia que, en parte, no ha tenido lugar porque la mayoría de los recursos fueron a parar a cuidadores familiares (51% de los hogares con dependientes). En parte por tradición y cultura familiar y, en parte, por ahorro, ya que la administración prefiere abonar los 500€ del cuidador antes que los 2000€ que vendría a costar una plaza pública residencial. A esto habría que añadir, el apoyo activo de algunas administraciones a las redes de centros privados, como ocurría con las de la familia Cotino en Valencia.

El torpedo del RDL 20/2012, de 13 de julio.

Si la primera rebaja del último gobierno Zapatero (RDL 20/2011) afectó a usuarios reconocidos con Grado I, al posponer su entrada en el sistema, la que emprendió el Gobierno Rajoy fue un auténtico torpedo en la línea de flotación de la dependencia: desde entonces el sistema atiende a un número casi constante de usuarios (750.000 aprox.) pero con recursos decrecientes.

El Gobierno ha presumido de la reducción de listas de espera, pero lo cierto es que sólo se reducían al ritmo de las bajas por defunción. El Observatorio calcula que “de cada 100 incorporaciones al sistema, 98 se corresponden con bajas y solo 2 suponen nuevas atenciones”. En realidad, según datos del SAAD, hay 1.163 perceptores menos de prestaciones o servicios que en 2012. El sistema pierde beneficiarios cada día. He aquí el misterio de la increíble lista menguante: a principios de 2015 el SAAD atendía a sólo el 53% del 1.373.248 personas que el estudio previo a la Ley estimaba para ese año.

A ello hay que sumar los más de 100.000 que murieron desde 2012 sin llegar a percibir las ayudas que tenían reconocidas, lo que se conoce como el “limbo de la dependencia”. El gobierno no asume estas cifras en su aparato de propaganda, pero tampoco aporta las suyas.

La contra-reforma de 2012 empieza por retrasar el calendario de aplicación de la Ley, posponiendo hasta 2015 la incorporación del Grado I y complica burocráticamente a los usuarios, el acceso a las prestaciones. Lo siguiente es más grave aún, ya que disloca el sistema de financiación, al reducir la aportación del Estado a las CCAA por cada dependiente en un 13%. Unos 2.000 millones en cuatro años es lo que ha perdido el Sistema de Dependencia. Rebaja la aportación del Estado en el tramo llamado “nivel mínimo” y suprime el tramo de “nivel acordado” con las autonomías. Aunque luego aumentaran los “recursos adicionales”, lo cierto es que al no ser finalistas, no hay garantía de que las autonomías los destinen a dependencia.

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Observatorio del sector de atención a la dependencia en España. Informe Junio de 2014

El otro golpe bajo de la reforma de 2012, fue la suspensión de uno de los avances más destacados de la Ley de Zapatero. El pago de una cantidad calculada a partir de la base mínima de cotización (748,20€ en 2012) y las correspondientes cuotas a la Seguridad Social (al 28,30%) a aquellos cuidadores no profesionales que se ocupaban de un familiar dependiente. Se les reconocía, además, la experiencia profesional de cara a su empleabilidad futura. El número de cuidadores bajo esta modalidad llegó a ser de 180.000, pero la reforma de Rajoy, que rebaja el pago en un 15%, suprime la cotización a la Seguridad Social a cargo del Estado y elimina la retroactividad, expulsó a muchos del sistema, reduciéndolos de facto a 87.000.

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El copago del usuario, que la Ley ya contemplaba, se ha disparado desde el Decreto Ley y se aplica a partir de rentas de 532€, lo que ha inducido numerosos abandonos de prestaciones por pura imposibilidad de satisfacerlo.

Pero los ataques a este llamado cuarto pilar del Estado del Bienestar no se acaban en el RDL de marras. La Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, al declarar como “competencia impropia” de los ayuntamientos muchas de las prestaciones sociales que ofrecían, entre ellas las que tenían que ver con Dependencia, disuelve aún más la red pública de atención. Afortunadamente la resistencia de 3500 ayuntamientos y de algunas autonomías, junto al recurso de inconstitucionalidad de la Junta de Andalucía, ha llevado a un bloqueo efectivo de esa Ley y de la amenaza que conlleva. En noviembre 2015 el Gobierno rectificó y anuló la retirada de aquellas competencias a los ayuntamientos.

La profecía autocumplida

Este debe ser uno de los pocos asuntos en que Mariano Rajoy ha cumplido sus expectativas al pie de la letra. En plena campaña electoral de 2011, la que le llevó a la Moncloa con mayoría absoluta, declaró que la Ley de Dependencia no era viable y que no nos la podíamos permitir.

El retroceso en la implantación del SAAD no es atribuible en exclusiva a los estragos de la crisis. Hay también un proceso que podríamos llamar de “deconstrucción” de un derecho. Lo primero explicaría el retraso en la incorporación de los 345.041 usuarios del nivel I de dependencia. Lo segundo explicaría la desinversión de 2000 millones. Esa desinversión frustró la incorporación de 90.000 nuevos atendidos, la creación de 70.000 empleos y el retorno de la casi totalidad de lo invertido.

Inviable o no, lo que las Asociaciones están denunciando es la voladura contralada del sistema de Dependencia. Desinversión, recortes, copago, abandono de los cuidadores familiares, retroceso de las competencias municipales, etc. ¿Se está tratando de volver inviable el SAAD? ¿Se está deslegitimando el sistema público para inducirnos a un repliegue a lo privado? Si no es así, no debería parecerlo, pero lo cierto es que, al igual que pasó con la sanidad, la educación y hasta con el servicio público de RTV, eso es precisamente lo que parece.

El primer efecto del ataque combinado que ha llevado a cabo esta administración es la vuelta a lainvisibilidad”. Las asociaciones de defensa de la dependencia señalan que, tras los leves avances en integración y “normalización” cívica de este tipo de personas que se habían empezado a dar a medida que se implantaba la Ley, se está volviendo al punto de partida: de pronto las personas con diversidad funcional dejan de percibir prestaciones y ayuda personal, dejan de “integrarse” en la vida civil, de acudir a los talleres ocupacionales y son retiradas de la circulación o “aparcadas” en centros o instituciones. Este efecto de “retirada” es visible en la calle.

Incluso la implantación del copago en el catálogo ortoprotésico, clave para la vida de tantos discapacitados, puede volverlo inaccesible para muchos de ellos. Asistiremos, quizá ya esté ocurriendo, a la reaparición de aquellas campañas caritativas de recogida de fondos para sillas de ruedas. Como si no fuera obligación del sistema público. Caridad en vez de derecho. Profecía autocumplida.

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