Europa se blinda contra los refugiados

Hace ya un tiempo que los líderes europeos se han convertido en expertos en vericuetos legales. Sirva como ejemplo algunas disposiciones ultratécnicas contenidas en los tratados aprobados en lo peor de la crisis en la zona euro. A día de hoy, están a punto de alcanzarse proporciones inéditas en este sentido merced al acuerdo en ciernes con Turquía, pensando –según la terminología oficial– para “frenar el flujo” de refugiados que llegan a las islas griegas.

Este texto, muy controvertido, introduce el principio del “uno por uno”. O lo que es lo mismo, Ankara se compromete a aceptar a todos los migrantes irregulares que lleguen a las islas griegas (ya sean migrantes económicos o refugiados políticos, sirios o no), mientras que la UE da su conformidad a “reubicar” en su territorio, por cada refugiado sirio “devuelto” de Grecia a Turquía, un refugiado sirio que se encuentre en un campamento tuco (a través de los llamados “pasillos humanitarios”). A decir de los defensores del acuerdo, éste permitirá “acabar definitivamente con el modelo económico de los traficantes”, ya que hará inútil la travesía del Egeo.

No obstante, muchos negociadores presentes en Bruselas se muestran escépticos sobre el futuro de este texto, cuya redacción puede quedar lista este fin de semana en Bruselas, en el curso de una nueva reunión de los jefes de Estado y de Gobierno. “No voy a negar que la solución que proponemos es muy compleja, pero no veo otra manera de abordarlo que permita decir que la situación humanitaria es aceptable”, resumía el miércoles el neerlandés Frans Timmermans, número dos de la Comisión Europea, a preguntas de algunos periodistas que le trasladaban sus reticencias. “Todavía es complicado. Hay varios puntos que siguen sin estar claros, tanto en el plano jurídico como en el plano práctico”, reconocía el mismo día un importante diplomático.

1. ¿Fin de las “expulsiones colectivas?

Al término de la cumbre UE-Turquía celebrada el pasado 7 de marzo, ONG, el Gobierno español en funciones  e, incluso, Naciones Unidas ponían en duda la legalidad del texto. La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE precisa que “se prohíben las expulsiones colectivas” (artículo 19) y garantiza el derecho al asilo tal y como recoge la Convención de Ginebra (artículo 18). El lunes, los negociadores presentes en Bruselas encontraron la solución: insisten en que la solución será individual y personalizada. Se abordará caso a caso, prometen. “No estamos hablando de devoluciones masivas, sería ilegal y políticamente insostenible. Sólo se puede actuar de manera individual”, dice un diplomático que prefiere hablar de “readmisión de individuos”, en lugar de “expulsiones colectivas”.

Una vez en las islas griegas, los migrantes que lo deseen podrán presentar una demanda de asilo (de momento, en la gran mayoría de los casos, no lo hacen, a la espera de alcanzar otros países de Europa). Esta demanda se tramitará en ese mismo momento. En caso de ser desestimada, se podrá presentar un recurso y declarar ante un juez. Si el preacuerdo con Ankara entra finalmente en vigor, la mayoría de estas demandas serán consideradas “inadmisibles”. En resumen, a los migrantes se les dirá que se han equivocado de ventanilla y que tienen que volver a Turquía. “Admito que la diferencia entre la inadmisibilidad y el carácter infundado de una demanda es sutil, pero en derecho existe”, comenta un negociador.

En este punto, entre las numerosas cuestiones técnicas que quedan por dirimir, se encuentra la de saber si los recursos presentados en Grecia tendrán carácter suspensivo o no. Los refugiados sirios demandantes de asilo en Grecia, ¿podrán esperar, mientras se estudia su recurso (dado que estos plazos pueden ser muy largos, sobre todo si el recurso se presenta ante el Tribunal de Justicia de la UE...)? Muchos de los negociadores dejaban entrever el miércoles que este recurso no sería suspensivo, por lo que, de ser el caso, cabe la posibilidad de que los refugiados sean devueltos a Turquía aunque hubiesen presentado un recurso en Grecia.

2. ¿Es Turquía un tercer país seguro?

Otro de los puntos arduos de las negociaciones. El 7 de marzo por la noche, Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión, aseguraba que podía alcanzarse el acuerdo sin contravenir el derecho comunitario. Se remitía para ello a los artículos 33 y 38 de la directiva sobre el procedimiento de asilo de 2013. Según dicho texto, un Estado de la UE (por ejemplo, Grecia) puede estimar que una demanda de protección internacional es “inadmisible” cuando “un país que no es un Estado miembro es considerado un tercer país seguro para el demandante”. Entre las condiciones, debe existir en este país (por ejemplo, Turquía) “la posibilidad de solicitar el reconocimiento del estatus de refugiado y, si dicho estatus se concede, beneficiarse de protección conforme a la Convención de Ginebra”.

El problema subyace en que Turquía ha ratificado la Convención de Ginebra, pero con una “limitación geográfica”. En resumen, sólo aplica el estatus de “refugiado” a los ciudadanos de los países miembros del Consejo de Europa. Los sirios, desde 2014, tiene derecho a un estatus de “protección temporal”, que no es el mismo (deben estar registrados con este estatus cuando pasan por un campamento turco). En cambio, no se prevé nada para los refugiados iraquíes o afganos. En este punto, los negociadores de Bruselas recuerdan que es a Grecia (y no a la UE) a quien corresponde decidir si considera a Turquía un “país tercero seguro” en el sentido del artículo 38. Por si fuese poco, añaden, no es necesario que Ankara ratifique la Convención de Ginebra sin “limitación geográfica”, sino que se limite a garantizar que las condiciones de acogida son “conforme” al derecho de Ginebra para otros refugiados en su territorio.

3. Una medida “temporal y excepcional” para un máximo de 72.000 sirios

De nuevo, el lunes, una pirueta lingüística que no deja de repetirse. No estamos hablando de un intercambio “uno por uno” durante años. El mecanismo de intercambio debe ser “temporal”, el tiempo necesario para disuadir a los traficantes. “Semanas, meses, no más”, dice un negociador. La precisión satisfizo a algunos dirigentes que, al término de la cumbre UE-Turquía de la semana pasada, habían mostrado su preocupación por el volumen de refugiados que habría que “reubicar” en Europa. Ya se estaban imaginando tener que acoger a millones de refugiados sirios en los próximos meses, si este nuevo sistema se ponía en marcha a pleno rendimiento...

En cambio, los negociadores bruselenses trabajan con cifras mucho más limitadas. Entre los trucos a los que han recurrido está el de echar mano de algunos de los compromisos alcanzados el año pasado por los Estados miembros en materia de acogida de refugiados. En julio de 2015, los Veintiocho aceptaron “reubicar” a 22.000 refugiados sirios presentes en campamentos de Líbano, Jordania y Turquía. Hasta la fecha, se han beneficiado de esta medida unas 4.000 personas, lo que supone que quedan 18.000 plazas vacantes.

Con el plan de “relocalización” de 160.000 migrantes, adoptado en otoño de 2015, se ha hecho más o menos lo mismo. Este sistema prevé redistribuir, en función de las cuotas en el seno de los Veintiocho, a refugiados ya presentes en la UE (en Grecia, Italia o Hungría). Sin embargo, Hungría nunca ha aceptado esta “relocalización” y habrá al menos 54.000 plazas al término del programa. De ahí que se hable de un total de eventuales 72.000 “reubicaciones”, desde Turquía, en las próximas semanas, con el fin de probar el funcionamiento del programa del “uno por uno”. En el entorno de Donald Tusk, el presidente polaco del Consejo Europeo, no hay lugar a dudas: estas cifras no se van a superar.

A modo de comparación, se estima que unos 43.000 refugiados permanecen bloqueados en Grecia, tras el “cierre” de la frontera con Macedonia (estos no se verán afectados por el nuevo plan, ya que no tiene carácter retroactivo). A diario desembarcan en las islas griegas entre 800 y 1.000 migrantes, sirios en su mayoría. De modo que los responsables europeos tienen intención de probar cómo funciona el sistema del “uno por uno” en las próximas semanas (una semana equivaldría, en teoría, a una reubicación de algo menos de 7.000 refugiados sirios). “Si en tres o cuatro semanas, el flujo de migrantes permanece estables, querrá decir que el sistema no es disuasorio, que es un fracaso y que habrá que hallar otra solución”, resume un diplomático europeo.

4. ¿Una decisión discriminatoria?

Otra dificultad jurídica que encierra el sistema en ciernes radica en que equivale a hacer una selección entre refugiados sirios, iraquíes y afganos. Mientras que Turquía se compromete a aceptar a todos los migrantes “irregulares”, el sistema de reubicaciones hacia la UE sólo está pensado para los sirios. ¿No estaríamos ante una forma de discriminación difícil de justificar, entre varias categorías de refugiados políticos? Un importante diplomático apunta: “Es una cuestión que se ha planteado. Se produciría una discriminación si las reubicaciones en Europa fueran obligatorias conforme al derecho internacional, pero no es así. Se trata de una medida complementaria. De modo que no existe discriminación”.

5. El dispositivo, ¿tiene posibilidades de ver la luz?

Del “plan de relocalización” del pasado otoño debían beneficiarse 160.000 refugiados. El 15 de marzo de 2016, apenas un millar de personas habían sido “relocalizadas”. Este primer balance dice mucho sobre la extremada lentitud de la aplicación de estos mecanismos completamente inéditos a escala europea. Otro ejemplo, los Veintiocho prometieron, en noviembre pasado, una ayuda de 3.000 millones de euros a los turcos, destinados a los campamentos de refugiados en la frontera siria. Hasta mediados de marzo de 2016 no comenzaron a desbloquearse la primera partida económica. De modo que muchos se preguntan, más allá de los obstáculos jurídicos que conlleva, si el sistema del “uno por uno”, particularmente complejo, tiene posibilidades de ver la luz a corto plazo, con resultados visibles “en las semanas próximas”, tal y como esperan sus defensores...

A ojos de los negociadores, todo va a depender del modo en que Grecia y Turquía adopten los términos del acuerdo. Los dos Ejecutivos tienen que adaptar leyes o normativas con carácter de urgencia. Atenas, en concreto, tendrá que aprobar una reforma de su procedimiento de recursos para los demandantes de asilo. Además, se hacen necesarios medios humanos y materiales en unas islas griegas completamente desbordadas. Son necesarios nuevos edificios donde los demandantes de asilo esperarán su turno, son necesarios jueces que estudien los recursos etc. “El primer ministro griego hará hincapié en este coste [en la cumbre] y nos parece normal que Europa dé muestras de solidaridad, porque todo esto ocurre en la frontera exterior de Europa”, dice el Gobierno francés.

6. ¿Tiene Chipre la última palabra?

Supone uno de los encantos de la Europa de los Veintiocho, que se rige por las reglas del consenso: Chipre, país de 1,1 millones de habitantes, puede impedir él solo el acuerdo. Donald Tusk, al frente del Consejo, lo sabe perfectamente por lo que este mismo martes viajó a Nicosia y después a Ankara para allanar el terreno. El Gobierno chipriota se muestra en contra de una de las compensaciones exigidas por Ankara en el acuerdo sobre los refugiados: la reapertura de las negociaciones para la futura adhesión –lejana– de Turquía (que no reconoce la República Chipriota) a la UE.

Chipre no se manifestó en la cumbre de noviembre. Esta vez, no va a resultar tan sencillo. Desde 2008, varios puntos de las negociaciones (los relativos al mercado interior) permanecen congelados por iniciativa de la UE, en apoyo a Nicosia, porque Turquía no respeta “el protocolo de Ankara”. Este acuerdo preveía la apertura de los puertos y aeropuertos de Turquía a los aviones y barcos chipriotas, pero no se ha materializado. Ankara no parece dispuesto a avanzar en este punto extremadamente sensible plazo. Una fórmula lo suficientemente ambigua en las conclusiones de la cumbre, ¿bastará para apaciguar las tensiones a un lado y a otro?

La otra compensación exigida por Ankara no es necesariamente de consenso, versa sobre la aceleración de la liberalización de los visados para los turcos que quieren acceder al espacio Schengen. En noviembre de 2015, la fecha tope establecida fue octubre de 2016. En la cumbre de marzo, se estableció como fecha finales de junio de 2016, pero los 72 puntos que Turquía debe respetar no han cambiado y Ankara no los cumple. En un informe de seguimiento de la Comisión, se recoge que Ankara no cumple, a día de hoy, más que... diez criterios de los 72 exigidos. La fecha límite de junio de 2016 parece poco realista.

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Traducción: Mariola Moreno

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