¿Es anticonstitucional sancionar a los diputados que no acaten la disciplina?

La incertidumbre sobre el voto socialista en una nueva investidura de Mariano Rajoy marca la agenda política. Las dudas no sólo recaen sobre la postura oficial que adoptará el partido a través de su Comité Federal, que se reúne el fin de semana, sino también sobre la respuesta individual de los propios diputados en un contexto de división interna entre la abstención y el no a Rajoy. Hasta el momento, la diputada zaragozana Susana Sumelzo, la número dos por Madrid, Margarita Robles, y el PSC liderado por el recién elegido Miquel Iceta, ya han adelantado su negativa a un gobierno conservador, incluso en caso de que el Grupo Parlamentario Socialista llame a la abstención de sus filas.

No es la primera vez que un diputado decide pasar por alto la disciplina de su partido e ir en contra de la posición del grupo para expresar su voluntad individual. Ocurrió en el seno del PSOE, pero también del PP, y ambos resolvieron la situación mediante la imposición de multas a los discrepantes.

Las normas del PSOE establecen que incumplir la disciplina de voto puede redundar, incluso, en la expulsión del diputado del grupo parlamentario. Así lo marca el artículo seis de su Normativa Reguladora de Cargos Públicos, que señala que "en todos los casos, los miembros del Grupo Parlamentario Federal del PSOE están sujetos a la unidad de actuación y disciplina de voto" y plantea que, en caso de ruptura de esta disciplina, pueden ser denunciados ante el Comité Federal, el máximo órgano entre congresos del PSOE, con potestad para imponer una multa económica de hasta 600 euros.

En febrero del 2013, todos menos uno de los 14 diputados del PSC en el Congreso –la exministra de Defensa Carme Chacón no acudió al hemiciclo– votaron a favor de la convocatoria de un referéndum en Cataluña. La respuesta del PSOE tomó la forma de una sanción de 600 euros dirigida a los parlamentarios catalanes. Además, se aceptó la renuncia del diputado José Zaragoza como miembro de la dirección del grupo, un puesto para el que no se eligió a ningún sustituto del PSC. Otro ejemplo similar es el del exdiputado y ex secretario general de CCOO, Antonio Gutiérrez, quien se abstuvo en la aprobación en el Congreso de la reforma laboral promovida por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en 2010, una norma que salió adelante gracias a los 168 votos de los socialistas –todos menos el del antiguo líder sindical– y las abstenciones del PP. La discrepancia le costó a Gutiérrez 600 euros. 

En el año 2014, la ley orgánica de abdicación del entonces rey Juan Carlos fue aprobada con el apoyo de PSOE y PP, pero con la abstención del diputado socialista Odón Elorza y la ausencia de los parlamentarios Guillem García y Paloma Rodríguez. Aunque la dirección socialista decidió no sancionar a los tres diputados, que justificaron su decisión por sus ideales republicanos, Elorza sí fue castigado con casi 600 euros de multa cuando, en el año 2013, votó a favor de una moción que buscaba promover la adopción de reformas legales para limitar los aforamientos de los cargos públicos.

En cuanto al PP, los conservadores también cuentan con una disciplina de voto blindada mediante la imposición de sanciones que se aproximan a los 300 euros. Esta cuantía le fue aplicada en la primera legislatura de Zapatero a Celia Villalobos, quien votó a favor de la ley que regulaba el matrimonio homosexual. En el 2008, los diputados de Murcia Arsenio Pacheco y Alberto Garre también fueron sancionandos por oponerse a la tramitación del Estatuto de Castilla-La Mancha.

Prohibición del mandato imperativo

Al margen de las directrices de cada partido, el artículo 67.2 de la Constitución establece que "los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo", mientras que el 79.3 señala que "el voto de senadores y diputados es personal e indelegable". Al amparo de ambos apartados, cabe deducir que todo parlamentario tiene derecho a ejercer libremente su voluntad aun cuando ésta difiera de los intereses del partido. ¿Qué encaje constitucional tiene, entonces, la imposición de sanciones por este motivo?

Fernando Flores, profesor de Derecho Constitucional y miembro del Institut de Drets Humans de la Universitat de València, se muestra categórico en su respuesta: "Es ilegal porque la Constitución establece el mandato representativo, por tanto el parlamentario es dueño de su escaño y de su posición, no hay ninguna norma que le someta al mandato imperativo del partido". Con él coincide el catedrático de Derecho Constitucional Antonio Torres, quien interpreta que una sanción de tales características "tiene visos de anticonstitucionalidad".

El constitucionalista gallego Roberto Blanco Valdés, sin embargo, incorpora al debate matices que condicionan las posibles conclusiones. "Prácticamente todas las constituciones europeas prohíben el mandato imperativo de una u otra forma, pero en todos los países es compatible con el mandato del partido", expone. En este sentido, el catedrático asegura que "todos los sistemas parlamentarios cuentan con un régimen basado en la disciplina de los partidos", porque "si los partidos no son capaces de imponer su disciplina, ese sistema no funciona".

Por esta misma línea discurre el análisis del catedrático en Derecho Constitucional y exministro de Justicia (2009-2011) Francisco Caamaño. "Es verdad que la Constitución lo establece así", subraya, "pero en el artículo seis se dice que los partidos políticos son un instrumento fundamental, y hay que conjugar la prohibición del imperativo con las necesidades de los propios partidos".

Amparo constitucional frente apacto entre partes

La Constitución desvincula a los diputados de cualquier tipo de obligación que oriente el sentido de su voto, lo que a priori les otorga total libertad. Sin embargo, los miembros de cada formación acatan, sobre el papel, las normas que determinan el funcionamiento interno del grupo y por tanto asumen las consecuencias de ir contra sus directrices. Surge, en este punto, otra cuestión. ¿Qué tiene más peso: el pacto entre los miembros de un partido o un derecho constitucional?

A juicio de Fernando Flores, "si la Constitución establece la naturaleza del mandato del diputado como representativo, aquellas normas que sancionen su ejercicio tienen que ser nulas". El problema, lamenta, es que "muchos diputados no conocen sus propios reglamentos" debido a la escasa transparencia de los mismos. Pese a la opacidad denunciada por Flores, Antonio Torres reconoce que "se trata de un compromiso que adquiere el parlamentario de actuar conforme a las directrices del partido", pero "está más obligado a votar conforme a su conciencia", agrega. De este modo, analiza, "pueden no tener mayor inconveniente, pero si alguno se niega está amparado por la Constitución y no debería tener consecuencias jurídicas negativas".

En el otro lado de la balanza, Blanco Valdés entiende que "el establecimiento de multas no viola la prohibición del mandato imperativo, porque esas multas son un acuerdo entre el partido y el diputado". Según el constitucionalista, impera por tanto el convenio que conscientemente ha asumido el parlamentario con su partido. "Como consecuencia de un pacto entre partes, asumen una serie de obligaciones y limitaciones", sostiene.

Caamaño, por su parte, matiza que este tipo de sanciones "no son impuestas como consecuencia del ejercicio de su cargo, sino porque ha roto la disciplina del partido".  En base a esta idea, el exministro se pregunta si la sanción impide al representante ejercer su cargo representativo, cuestión que él mismo resuelve: "No, porque al final el representante ha hecho lo que consideró oportuno". Estima que la multa económica "tiene un carácter disuasorio, no imperativo" y que es "más una advertencia simbólica porque su conducta no va acorde con lo que el partido esperaba de él". Como tal, interpreta, "no acarrea consecuencias claramente desproporcionadas o carentes de fundamento" para el damnificado.

Trascendencia jurídica

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Pese a sus discrepancias, los expertos consultados coinciden en la importancia de diferenciar entre la dimensión política y la jurídica. "No puede ser que un diputado haga uso de su libertad de voto como si fuera independiente, porque en realidad no lo es", interpreta Flores, quien admite que "desde el punto de vista político la sanción es comprensible, pero desde una perspectiva jurídica es inconstitucional".

Por su parte, Torres observa que la actuación reprobatoria de las formaciones políticas "equivale a que el partido entiende que actuar conforme a la Constitución es negativo", y por tanto "no tiene defensa desde el punto de vista jurídico". El problema, continúa, radica en que normalmente los afectados suelen acatar la sanción, aunque "si recurriesen podrían ganar el pleito, porque el castigo está basado en un motivo jurídico equivocado".

La posición de Blanco Valdés, en este sentido, no difiere de las expuestas por sus compañeros: "¿Qué ocurre si recurre? No pasa nada, porque de ese acuerdo no se deriva ninguna obligación exigible, no tendría que pagar la multa". El catedrático Francisco Caamaño, no obstante, evita respuestas concluyentes. En caso de recurso "cada uno tendría que argumentar su defensa, y dependería de las circunstancias y del tipo de sanción", opina. De este modo, "si esa sanción impide el libre ejercicio del cargo de diputado o es privado de alguna de sus facultades", entiende que podría trascender. Por el contrario, sus argumentos adquieren un cariz más cauto en caso de una sanción económica, que, considera, no sobrepasa los límites de la Constitución y en última instancia no impide al parlamentario ejercer libremente su cargo.