La mediación en los conflictos del agua

infoLibre publica la introducción de La iniciativa social de mediación de los conflictos del agua en Aragón, libro escrito por la directora de Conversaciones de Ecodes y columnista de infoLibre Cristina Monge y por el periodista ambiental José Juan Verón.

Editado por Prensas de la Universidad de Zaragoza y publicado el pasado 25 de marzo, con motivo del Día Mundial del Agua, la obra recorre la llamada Iniciativa Social de Mediación (ISM) que la Fundación Ecología y Desarrollo (Ecodes) impulsó para sentar en la misma mesa a regantes, ecologistas y pueblos de montaña y lograr acuerdos y consensos en cuanto a los recursos hídricos del Ebro. El Pirineo aragonés fue testigo a principios de siglo de batallas por el uso del agua que se acentuaron tras décadas de latencia y que, en algunos casos, siguen vigentes: y la labor de Ecodes logró consensos donde parecía imposible, siempre bajo la óptica de la sostenibilidad.

El trabajo de Monge y Verón supone, además, un aviso a navegantes: si no se media, si no se da pie al diálogo en vez de a la confrontación, los conflictos pueden ser cada vez peores: el cambio climático ya amenaza, y seguirá amenazando, los recursos naturales del país más sensible al calentamiento global. En esta introducción, se pone en valor la mediación como método de solución de problemas y conflictos ambientales.

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Los problemas y conflictos ambientales y sociales se caracterizan por su complejidad. De hecho, hay quien los denomina wicked problems (problemas retorcidos). Con esta definición se quiere señalar la naturaleza de los conflictos ambientales como fenómenos cuya existencia y definición están en función de diferentes visiones sobre un mismo hecho por parte de distintos y múltiples actores, lo que dificulta su caracterización de forma precisa. Además, la expresión advierte de la interconexión de estos conflictos y sus posibles soluciones con otros problemas, de forma que una manera aparentemente oportuna de resolverlos para unos sectores puede generar efectos secundarios para otros que será necesario incorporar al debate.

Esta caracterización implica que no hay soluciones definitivas ni correctas o incorrectas, dado que las mejores serán las que consigan persuadir de su bondad a la mayoría de los implicados. Esto supone, entre otras cosas, que no existen respuestas tipo que aplicar a un problema como si se tratara de una receta mágica, sino que habrá que plantear en cada caso la fórmula idónea, que dependerá de la percepción de los implicados, y que acarreará, a su vez, consecuencias tanto para estos como para otros actores.

Los conflictos ambientales se caracterizan también por su carácter público. En muchas ocasiones entran en juego bienes públicos —el agua, la calidad del aire...—, con las administraciones públicas como partes relevantes. Además, tienen un alto contenido social por su afección sobre el conjunto de la población, lo que hace que la toma de conciencia sobre los mismos sea un factor esencial en el propio surgimiento del conflicto.

Por otro lado, tanto la definición del conflicto como sus posibles soluciones tienen un alto componente técnico-científico, lo que implica que para garantizar la correcta gestión de los intereses en juego sea necesario alcanzar un mínimo conocimiento que permita el debate entre las partes. No hay que olvidar, además, que este conocimiento necesita de un elevado grado de interdisciplinariedad, de forma que los distintos saberes técnicos y científicos trabajen en la búsqueda de la solución idónea al conflicto desde todos sus ángulos.

 

La complejidad señalada es la que hace que la mediación sea una herramienta adecuada para la resolución de los problemas ambientales. «La mediación es un proceso por el que un tercero ayuda a dos o más partes, con su consentimiento, a prevenir, gestionar o resolver un conflicto ayudándolos a alcanzar acuerdos mutuamente aceptables. La mediación se basa en la premisa de que, en el entorno adecuado, las partes en conflicto pueden mejorar sus relaciones y avanzar hacia la cooperación». De esta forma definen y describen este proceso las Directrices de las Naciones Unidas para una mediación eficaz.

Como afirma el mismo documento, la mediación es una actividad especializada que requiere de un enfoque profesional en el que los mediadores deben infundir confianza en el proceso y mantener la convicción de que es posible una solución pacífica.

«Un buen mediador fomenta el intercambio mediante la escucha y el diálogo, instila un espíritu de colaboración mediante la solución de problemas, se encarga de que las partes en la negociación tengan conocimientos, información y capacidades suficientes para negociar con confianza, y amplía el proceso para incluir a los interesados pertinentes de diferentes segmentos de la sociedad», indican estas directrices.

Uno de los principales requisitos para que la mediación sea eficaz es que exista un entorno propicio. Simplemente con su existencia, el proceso de mediación tiene un efecto sobre el equilibrio de fuerzas, por lo que ejerce una fuerza positiva sobre el contexto, pero necesita también del apoyo de otros agentes, laterales al conflicto, que pueden incidir sobre su resolución.

Entre los elementos fundamentales de la mediación, las directrices de Naciones Unidas destacan la preparación, el consentimiento, la imparcialidad, el carácter inclusivo, la implicación nacional, los marcos normativos y la coherencia, coordinación y complementariedad con otros procesos. Además, los acuerdos deben tener la calidad suficiente.

La preparación es responsabilidad de los Estados o de las organizaciones mediadoras, que deberán destinar recursos a apoyar el proceso, seleccionar a un «mediador competente con la experiencia, las aptitudes, los conocimientos y la sensibilidad cultural necesarios para la situación de conflicto concreta», poner a disposición del mediador un equipo de refuerzo integrado por especialistas, analizar el conflicto y dotar de preparación, orientación y capacitación adecuadas a los mediadores y sus equipos.

En cuanto al consentimiento, las directrices hacen hincapié en la necesidad de llegar a un entendimiento con las partes en conflicto acerca del papel del mediador y las «reglas de juego» e iniciar la mediación solo en el momento en que todas las partes hayan mostrado su conformidad. Pero no acaba aquí: es preciso continuar poniendo en marcha acciones en orden a seguir generando confianza con y entre las partes, y revisar periódicamente si existe un acuerdo suficiente para el proceso, estando preparado para la posible emergencia de dudas en el mismo.

Para mostrar su imparcialidad, los mediadores deberán asegurarse de que el proceso y la relación con las partes sea justa y equilibrada, y esforzarse por demostrarlo mediante una estrategia de comunicación eficaz. Esto implica no aceptar condiciones para lograr el apoyo de agentes externos que pudieran afectar a la imparcialidad, así como evitar la asociación con la imposición de medidas punitivas contra las partes por otros agentes y minimizar en la mayor medida posible las críticas públicas a las mismas.

Con la característica de la inclusividad, las directrices hacen referencia a la forma en que los intereses, opiniones o propuestas de las partes en conflicto y otros interesados se integran en el proceso. Para ello, puede ser de gran utilidad identificar posibles asociados que ayuden a crear capacidades entre la sociedad civil y otros interesados con miras a su implicación efectiva en el proceso, así como generar mecanismos para ampliar la participación, y para incluir y fomentar la implicación de las distintas perspectivas. Entre otras medidas, el documento de la ONU propone trabajar con los medios de comunicación social y estudiar sondeos de opinión para informar y facilitar la participación.

Las directrices hablan también de mantener la implicación nacional, en el sentido de garantizar la participación de la comunidad y de sus agentes claves, así como de hacer entender a los actores en conflicto el marco normativo de referencia y la necesidad de respetarlo.

Finalmente, las operaciones de mediación tienen que estar dotadas de «coherencia, coordinación y complementariedad». Así, los procesos deberán contar con un mediador principal, preferiblemente de una única entidad, con capacidad de organización y disponibilidad de recursos para llevar adelante la mediación.

Para lograr un acuerdo de calidad debe prestarse atención al proceso, al fondo y la institucionalización de los mecanismos que prevén la solución no violenta del conflicto y evitar su resurgimiento. El acuerdo deberá tener por objeto principal la resolución de las principales cuestiones que llevaron al conflicto, bien abordando las causas fundamentales en el propio acuerdo o estableciendo nuevos mecanismos o instituciones para trabajarlas más adelante mediante procesos democráticos.

En la misma línea, los acuerdos deberían ser lo más precisos posible a fin de limitar las cuestiones problemáticas que habría que negociar durante la fase de implementación, y tendrían que incorporar modalidades claras para la aplicación, el seguimiento y la solución de controversias, así como orientaciones sobre las prioridades, obligaciones de las respectivas partes y calendarios realistas.

Finalmente, los acuerdos deben prever mecanismos sólidos para la solución de controversias a distintos niveles, también al de los agentes locales e internacionales, en su caso, de modo que se puedan abordar los problemas a medida que vayan surgiendo, antes de que se intensifiquen.

Además de estas directrices y de los informes que periódicamente se van realizando, Naciones Unidas alberga en su seno el grupo de Amigos de la Mediación, creado el 24 de septiembre de 2010 a iniciativa de Alexander Stubb, ministro de Asuntos Exteriores finlandés, y de Ahmet Davutoglu, su homólogo turco. Sus propósitos son, según los «Términos de Referencia» publicados el 2 de noviembre de 2010, subrayar la importancia de la mediación en el sistema de Naciones Unidas, formar una red de mediadores y desarrollar centros regionales de alerta temprana.

Desde el punto de vista de los métodos de resolución de conflictos, la mediación se encuentra en el medio de la pirámide, en la que, en función del grado de consenso necesario, se ordenan de la siguiente manera:

 

Pirámide de resolución de conflictos.

Como se muestra en esta pirámide (figura 1), el primer paso en la gestión de conflictos debería ser su prevención y, por tanto, la puesta a disposición de estrategias para evitarlos. Una vez ya manifestado, un primer ángulo de abordaje puede ser la negociación entre los actores en conflicto, algo que solo es posible en algunos casos en que se dan las condiciones de contexto, voluntad, habilidades, capacidades, medios, etc.

Si entre los actores en conflicto no se encuentra el acuerdo, el siguiente paso sería acudir a un tercero. En este caso, nos encontraríamos con tres opciones: la mediación, el arbitraje y la judicialización. Esta última está prevista, reglamentada y definida en el sistema judicial de cada Estado. Los actores en conflicto conocen las normas de juego y el procedimiento, pero apenas tienen control sobre él.

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Las otras dos metodologías, sin embargo, tienen en común que son medidas extrajudiciales, en las que los actores controlan parte del proceso —la tramitación, la aceptación del mediador o del árbitro—, pero tienen una diferencia sustancial entre ambas: mientras en el arbitraje existe un tercero —el árbitro— encargado de tomar una decisión para resolver el conflicto, en la mediación la labor del o de los mediadores es favorecer el diálogo y la búsqueda de alternativas para que sean las partes en conflicto las que acuerden la solución. El mediador es un facilitador, y el acuerdo de las partes es imprescindible en esta fórmula.

Finalmente, en la cumbre de la pirámide se encuentra la imposición, que la práctica de resolución de conflictos intenta evitar, entendiendo que no es una forma sólida y duradera de solucionar los problemas.