Auditorías ciudadanas de la deuda: un proceso sin hoja de ruta a medio camino entre lo político y lo técnico

El Ayuntamiento de Madrid puso en marcha a finales de agosto un proceso de auditoría ciudadana de la deuda pública. En la Asamblea de la Comunidad de Madrid, todos los partidos de la oposición –PSOE, Podemos y Ciudadanos– unieron sus votos en julio para aprobar la creación de una comisión sobre "la auditoría del endeudamiento y la gestión pública". Y en plena campaña de las elecciones catalanas, el pasado domingo, Ciudadanos prometió auditar las cuentas de la Generalitat si alcanza el poder, con el objetivo de "tirar de la manta y limpiar" la institución.

Los mencionados son tres ejemplos de que, en los últimos tiempos, se han multiplicado las propuestas políticas que buscan revisar contratos públicos, préstamos de la administración con bancos y adjudicaciones millonarias, así como los efectos del creciente endeudamiento de la administraciones en la ciudadanía. El concejal de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid, Carlos Sánchez Mato, afirmó por ejemplo que la deuda de la capital es "técnicamente sostenible desde el punto de vista económico", pero que sólo se puede pagar a costa "del deterioro de los servicios públicos esenciales".

"Uno de cada tres euros se destina a los acreedores", subrayó Sánchez Mato. Frente a los 401 millones que Madrid acumuló hasta 2009, el concejal precisó que la ciudad cerró 2014 con una "descomunal" deuda que se acercó a los 1.500 millones de euros. Además, apuntó, el pago de intereses se ha triplicado sólo entre 2012 y 2014. Apenas unos días después de iniciarse la auditoría de las obligaciones contraídas con los acreedores, Sánchez Mato afirmó que más del 80% de la deuda del Consistorio madrileño tiene "suficientes elementos" para ser declarada "ilegítima".

Pero, ¿cómo se realiza una auditoría de la deuda pública? ¿Qué se analiza en el proceso y qué criterios se emplean? ¿Cuáles son las diferencias entre deuda ilegítima y deuda odiosa? ¿Puede declararse un impago? ¿Y a qué hace referencia el término de "auditoría ciudadana"? Los expertos consultados por infoLibre afirman que cada caso es diferente: no existe ningún "manual de auditorías" ni un procedimiento reglado a nivel internacional que se pueda aplicar de forma uniforme, pero sí algunas claves y líneas de actuación coincidentes.

¿Qué SE AUDITA?

El primer paso para una auditoría de la deuda pública es acotar qué documentos se van a examinar, tanto en lo referente al ámbito temporal como en la profundidad del análisis. Sol Sánchez, coordinadora de ATTAC España, señala que "normalmente" se empieza "por atrás" en el tiempo y "se va tirando del hilo": "Primero se empieza por estudiar los contratos que han generado los gastos, y después se revisan las condiciones en las que esos gastos se han convertido en endeudamiento". "También depende mucho de qué nivel de la administración se trate", agrega.

Yago Álvarez, miembro de la Plataforma Auditoría Ciudadana de la Deuda (PACD) en Madrid, coincide con esa idea: "Depende de si hablamos de auditar la deuda de un municipio, la deuda provincial, la de una comunidad autónoma o la de un Estado", apunta. Álvarez advierte de que "hay que medir las fuerzas de hasta dónde se puede llegar" porque en caso contrario los procesos pueden convertirse en inabarcables. Respalda igualmente la idea de partir de las sospechas de irregularidades: "A veces se sabe que hay obras con sobrecostes –menciona–. Ese puede ser un buen pnuto de partida para empezar a investigar". 

Por su parte, Bibiana Medialdea, doctora en Economía Internacional y Desarrollo por la Universidad Complutense (UCM) y una de las personas que suenan para formar parte del comité de expertos que participará en la auditoría promovida por el Gobierno de Manuela Carmena, explica que "tanto el objeto de análisis como el enfoque son una cuestión muy amplia y difusa". "Cada sujeto que se proponga una auditoría tiene que definir en primer lugar esas dos cuestiones –ahonda–, porque no hay ninguna definición estricta".

A tientas

A falta de un guión preestablecido para estos procedimientos, resulta interesante ver cómo el Ayuntamiento de Madrid y la Asamblea de la Comunidad optan por modelos diferentes. En el caso del consistorio, explica a infoLibre el concejal Sánchez Mato, inicialmente se acordó en el Pleno municipal una auditoría municipal circunscrita al ámbito temporal de los últimos ocho años, aunque la intención del equipo de Ahora Madrid es "ir más allá". "Vamos a ofrecer revisar más, porque es perfectamente posible ampliar ese plazo de dos legislaturas", sostiene.

Sin embargo, el propio Sánchez Mato admite la necesidad de "definir temporalmente el ámbito de actuación", porque en caso contrario "podría darse la imposibilidad técnica de abordar la auditoría en un plazo temporal razonable". "Se van a revisar contratos, adjudicaciones, licitaciones, préstamos... todos los compromisos contraídos por el Ayuntamiento que implican una carga de cara al futuro, y hay que analizarlos en una doble perspectiva: la de la legalidad y la de la legitimidad", concluye el concejal.

Mientras tanto, en la Cámara regional serán dos comisiones parlamentarias las encargadas del proceso: una comisión de estudio del endeudamiento que ya ha echado a andar –presidida por Podemos– y una segunda de investigación de asuntos de corrupción –liderada por Ciudadanos–, que aún no ha iniciado sus tareas. Ignacio Aguado, portavoz de Ciudadanos en la Asamblea, explica que ambas funcionarán en paralelo, aunque con algunas diferencias.

"En el caso de la comisión de estudio –ilustra Aguado– se va a analizar cómo se ha endeudado la Comunidad de Madrid, con el objetivo de detectar prácticas irregulares o ineficientes que expliquen por qué la deuda ha credido a doble dígito cada año hasta alcanzar los 25.000 millones de euros. Queremos investigar cuestiones relacionadas con el Canal de Isabel II, el Sermas –el servicio madrileño de salud–, la Ciudad de la Justicia... Una vez detectadas prácticas cuestionables, en la comisión de investigación se puede llamar a declarar a los responsables, y es obligatorio que acudan".

Por su parte, la diputada de Podemos Lorena Ruiz-Huerta, señala que el objetivo final es "devolver a la Asamblea su potestad para controlar al Gobierno y devolver las instituciones a los ciudadanos", y que para ellos se revisarán los proyectos del Gobierno de la Comunidad que han derivado en casos de "despilfarro". Ruiz-Huerta pone el ejemplo de la Ciudad de la Justicia: "Queremos saber quién decidió que ese proyecto era necesario y bajo qué criterios" porque "parece evidente" que hay "gastos superfluos" y que "no se ha fiscalizado adecuadamente la ejecución del proyecto"

¿CÓMO SE AUDITA?

Una vez establecido el ámbito de actuación, el segundo paso en toda auditoría es determinar qué criterios se van a emplear para calificar cada una de las deudas contraídas por la Administración. En este punto el gran escollo es, nuevamente, la ausencia de precedentes y de una normativa internacional sobre la materia, por lo que el abanico de opciones es amplio: desde encargar la revisión a los propios funcionarios, dejarla en manos de los grupos políticos, pedir la asistencia de expertos académicos o incluso contratar los servicios de auditoras del sector privado.

"Uno de las posibilidades –señala Álvarez, de la PACD– es comparar los presupuestos presentados con lo ejecutados, así como identificar los sobrecostes en las grandes obras públicas". También se pueden revisar, añade, las condiciones de los préstamos que ha contratado la Administración –"por ejemplo, ¿eran los tipos de interés acordes con los del mercado en todos los casos?", se pregunta el experto– y las condiciones de los concursos públicos de privatizaciones y externalizaciones. En ese caso, señala, habría que estudiar posibles relaciones oscuras entre las adjudicatarias y el partido de gobierno.

Ese primer enfoque está más orientado a detectar irregularidades e ilegalidades, según los expertos consultados por este diario. La segunda posibilidad, apunta Medialdea, es el análisis del coste de oportunidad de las decisiones que implican un endeudamiento. Es decir: las recortes que se han aplicado o las partidas de gasto a las que se ha renunciado a cambio de satisfacer precisamente los pagos de la deuda. "Se trata de determinar qué impacto ha tenido sobre la ciudadanía y qué efectos nocivos ha podido implicar, por ejemplo en cuestiones de género o de daño al medioambiente", agrega.

Entre lo político y lo técnico

Sánchez Mato, concejal del equipo de Carmena, explica que para la auditar la deuda municipal se va a emplear un procedimiento "muy similar al de la intervención del Ayuntamiento". Para ello, se asignarán funcionarios que ya trabajan en el consistorio a una subdirección general de auditoría y se les dará acceso a información de todos los departamentos. "Va a haber unas pocas personas haciendo un trabajo muy intensivo y todos los servicios del Ayuntameitno estarán a disposición de esa unidad de auditoría", explica.

"Tiene parte de revisión contable y jurídica –añade–, y contaremos, además de con personal técnico, con expertos que establecerán los criterios académicos que se utilizarán". En esa línea, el responsable municipal de Economía agrega que "en momentos concretos" puede pedirse la ayuda de "académicos de reconocido prestigio en materias concretas", como movilidad o medio ambiente, y que cabe igualmente la posibilidad de invitar al proceso de auditoría a plataformas y movimientos ciudadanos que hayan trabajado especialmente en esos ámbitos. 

Mientras tanto, en la Comunidad de Madrid, Ruiz-Huerta explica que primero los diputados solicitarán y leerán todos los documentos públicos disponibles sobre los proyectos a auditar y que después llamarán tanto a expertos académicos como a los responsables de tomar las decisiones que se sometan a análisis. Fuentes del grupo socialista agregan que la comisión de endeudamiento revisará, entre otros aspectos, la contratación con empresas de las tramas Púnica o Gürtel. Y el portavoz de Ciudadanos, Ignacio Aguado, recuerda que todos los indicios de posibles irregularidades se llevarán a los tribunales.

¿QUÉ ES LA DEUDA ILEGÍTIMA?

Hasta un 80 por ciento. Ese es el porcentaje de deuda que Carlos Sánchez Mato considera que podría ser declarada ilegítima en el Ayuntamiento de Madrid. ¿Por qué? Entre otras cuestiones porque ese endeudamiento "no respondió a las necesidad generales", sino más bien "a intereses de grandes corporaciones y de entidades bancarias". En la misma línea, porque muchas obras han acumulado importantes sobrecostes. El paradigma es la M-30: en 2004 se estimó un coste de 1.700 millones y, según el concejal, acabará costando 10.400 millones a los madrileños.

Pero una vez más, no hay un criterio uniforme a la hora de calificar una deuda de ilegítima. Es más: hay quien incluso niega la existencia de esa categoría. Aguado cree que "declarar ilegítima una deuda contraída en democracia no tiene ningún sentido". "Cualquiera que sepa un poco de Economía sabe que toda deuda es legítima –recalca–. Lo que sí cabe es el diálogo con las entidades bancarias y financieras para renegociar los préstamos o modificar el calendario de pagos".

El experto de la PACD Yago Álvarez, por su parte, reconoce que no es sencillo establecer cuál es deuda ilegítima, pero cree que hay al menos tres supuestos en los que se puede calificar el endeudamiento como tal: cuando los compromisos de pago se adquieren "a espaldas de la ciudadanía", cuando "se ha favorecido a minorías empresariales o financieras en contra de los intereses de la mayoría –en ese punto concuerda con la tesis de Sánchez Mato– y cuando el Estado "aplica recortes sociales para pagar una deuda, porque ante todo están las personas".

"El concepto de deuda ilegítima no está normalizado a nivel internacional", comenta Sánchez, coordinadora de ATTAC. La experta recuerda que el único concepto similar que sí está reconocido en el derecho internacional es el de "deuda odiosa", es decir, "aquella que se contrae contra los intereses de un pueblo y por la presión extranjera". "En cambio –añade–, los criterios de ilegitimidad se tienen que establecer en cada auditoría. Pueden ser ilegítimas, entre otras, las deudas contraídas en contra de la Constitución, las deudas que atentan contra los derechos básicos o las que imponen el pago de intereses abusivos".

¿Y SI DEJAMOS DE PAGAR?

Al hablar de auditoría ciudadana de la deuda, uno de los conceptos que acuden a la mente de muchas personas es el del impago, la quita o la reestructuración. Pero Bibiana Medialdea apunta que no siempre es así, y que las auditorías tienen un valor en sí mismas, más allá de que se empleen o no para incumplir con los acreedores: "La auditoría no te va a decir si pagar o no, o a qué acreedores impagar. La realización de la auditoría y una reestructuración con impagos son decisiones independientes. No es una cuestión automática".

Medialdea señala además lo complicado de determinar las condiciones de un hipotético impago: "Incluso si concluyes que el 70% de la deuda es ilegítima, ¿a qué acreedores impagas? ¿Cómo aplicas la quita? En la mayoría de ocasiones las entidades públicas se endeudan con créditos no finalistas –esto es, que no van destinados a un gasto concreto– por lo que si decidiéramos, por ejemplo, que la deuda de la M-30 es ilegítima y que no la pagamos, no sabríamos encontrar a quién no tenemos que pagar", dice.

"Es muy pronto para hablar de impagos de la deuda", apunta Ruiz-Huerta (Podemos). La diputada autonómica considera que, en todo caso, lo más importante no es decidir un hipotético impago, sino "saber cómo hemos llegado hasta aquí" y "devolver a la ciudadanía su derecho a saber cómo se ha gastado su dinero". Mientras tanto, Ciudadanos rechaza la opción del impago de la deuda y la considera una alternativa "irresponsables". "La deuda hay que pagarla. Deuda ilegítima son dos palabras malditas", señaló este jueves la concejal del Ayuntamiento de Madrid Begoña Villacís.

Negociar y aprender de los errores

En el extremo contrario, Sol Sánchez apuesta por restar importancia a las quitas de deuda, entre otros factores porque "en el sector privado son muy habituales los impagos en forma de concursos de acreedores, y no es el fin del mundo". "Ver si te han cobrado de más por algo –agrega– es perfectamente legítimo, y siempre hay maneras de negociar con los acreedores y gestionar estos temas". "Las deudas en el sector privado dan muchos menos problemas. No entiendo por qué en lo público no se puede negociar", concluye.

Sea como sea, Álvarez añade que es importante "no ofuscarse con el impago, porque impagar es siempre complicado", y apuesta por resaltar el "ejercicio de empoderamiento ciudadano" que suponen los procesos de auditoría. "Quizá tenga que acabar pagando, pero al menos tengo la información necesaria para comprender lo que ha pasado. No se puede entender el pagar como una derrota", dice.

El concejal Sánchez-Mato añade otro matiz interesante: las auditorías también pueden servir, en su opinión, para detectar errores y conductas a evitar: "Si determinadas decisiones son legales pero no oportunas, se puede crear una nueva normativa para regularlas. Se trata de ver qué errores ha cometido el equipo de Gobierno anterior para que el actual no los repita". El concejal no se pronuncia por ahora sobre hipotéticos impagos, y dice que el proyecto, "más que a la revisión contable", está destinado a "poner las bases para un gobierno abierto".

¿Qué es una auditoría ciudadana?

Si hay un elemento en el que todos los expertos consultados por infoLibre coinciden, es la importancia del papel de la ciudadanía en el proceso de auditar la deuda. La consulta a los ciudadanos es, de hecho, la piedra angular a la que varios de ellos fían la mayor parte del proceso. Sol Sánchez, por ejemplo, cree que es "precisamente la ciudadanía la que tiene que determinar las premisas del proceso y quien tiene que elaborar los parámetros de legitimidad e ilegitimidad".

Yago Álvarez, en esa misma línea, considera que la ciudadanía es quien tiene que "marcar las líneas de lo que es legítimo o ilegítimo" de cara al proceso abierto en Madrid y que, en último término, un impago debería decidirse en un referéndum. "Eso sería lo ideal", subraya. Finalmente, el concejal del Ayuntamietno de Madrid, Carlos Sánchez-Mato, explica que hay una "necesidad imperiosa de que la auditoría vaya más allá de una investigación técnica y de que haya participación ciudadana".

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"No se trata –dice el responsable de Economía del Gobierno de Manuela Carmena– de convertir a cada ciudadano en auditor. Un ciudadano seguramente no puede tener criterio contable y jurídico de un contrato complejo pero desde el punto de vista político, la gente tiene capacidad para decir si algo es adecuado o no". El concejal aseguró que se pondrá a disposición de la ciudadanía toda la información de la auditoría y que después se le pedirá que se pronuncie en votaciones, previsiblemente a través de una plataforma en internet.

¿Dónde se ha hecho hasta ahora?

Las fuentes consultadas señalan que no hay precedentes claros en materia de auditorías ciudadanas de deuda. Tres son los procesos que mencionan varios de ellos –Ecuador, Brasil y Grecia–, cada uno con sus propias características distintivas.