Los referendos en los que los europeos dijeron 'no'

Faltan apenas veinte días para el referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea. La consulta, que se celebrará el próximo día 23, decidirá si los británicos siguen en las instituciones comunitarias o se pone en marcha el Brexit. ¿Pero, alguna vez un país ha dicho no al proceso de integración europeano ? ¿Cuántas votaciones se han celebrado hasta la fecha y qué resultados se han cosechado cuando la ciudadanía ha sido llamada a las urnas?

Un estudio de la investigadora Laura Tilindyte publicado el pasado mayo por el servicio de estudios del Parlamento Europeo [ver en PDF] revela que el referéndum sobre el Brexit, en realidad, no es tan excepcional como se podría pensar. Desde 1972 se han celebrado 54 votaciones vinculadas a aspectos de la política comunitaria: 6 en los años setenta, 3 en los ochenta, 14 en los noventa, 24 entre 2000 y 2010 y 7 más desde entonces. 

En esas 54 consultas la participación media fue del 64,5%, el sí se impuso en 39 ocasiones y el no ganó en 15no . Curiosamente en ese segundo grupo figuran las tres últimas celebradas hasta la fecha –el referéndum sobre el rescate en Grecia (2015), la consulta en Dinamarca sobre un aumento de la colaboración en materia de seguridad (2015) y la votación en Holanda sobre la asociación de la UE con Ucrania (abril de 2016)–.

Por países Irlanda es el que más referendos ha celebrado: nueve. Le siguen Suiza –ocho–, Dinamarca –siete–, Francia –tres– y Noruega, Suecia y Liechtenstein –con dos en cada caso–. Después figuran los países que ha celebrado un único referéndum –como España, que validó en una consulta la Constitución Europea en febrero de 2005– y otros como Alemania, sin una sola votación al menos desde 1972.

Un 'no' a entrar en Europa

De las 15 consultas que se han saldado con un no, cuatro tienen que ver con la pertenencia a las instituciones europeas. Noruega fue el primer país que rechazó entrar en la Comunidad Económica Europea –ocurrió en 1972, con una participación del 79% y un 53,5% de noes– y volvió a quedarse fuera de la Unión Europea en 1994 –con una participación del 89% y un 52,2% de votos en contra–.

Suiza también ha decidido en dos ocasiones quedar al margen de instituciones comunitarias: rechazó entrar en el Espacio Económico Europeo en 1992 –con un 50,3% de votos en contra y un 49,7% a favor– y dijo no a la UE en 2001 por abrumadora mayoría –el sí sólo logró el 23,2% de los votos–sí . Los suizos también rechazaron en 1997 una iniciativa popular que buscaba dificultar las negociaciones del Gobierno para incorporarse a la UE.

Una diferencia notable –al menos sobre el papel– entre los referendos noruegos y suizos es que los celebrados en el primero de esos países no eran vinculantes, mientras que los segundos sí que lo eran. Sin embargo Berta Barbet, doctora en Ciencias Políticas por la Universidad de Leicester y editora de Politikon, señala que esa característica es más bien "un formalismo", puesto que incluso las consultas que no son legalmente vinculantes tienen un "importante impacto": "Un Gobierno que contradijera una resultado claro lo tendría muy complicado para ser reelegido", explica. Las autoridades noruegas, por ejemplo, respetaron el veredicto de las urnas y, a día de hoy, Noruega no forma parte de la UE.

Rechazo a los tratados y el euro

Los europeos de otros dos países han votado igualmente en contra de tratados de la Unión. El primero de esos casos es el de Dinamarca que, a diferencia de lo que pronosticaron los sondeos, rechazó en 1992 el Tratado de Maastricht por apenas 44.000 votos de diferencia. El texto debía ser ratificado por todos los Estados de la UE, de modo de que la votación se repitió en 1993 y, entonces sí, los daneses lo aprobaron: con una participación del 86,5%, el sí logró un apoyo del 56,7%.

El segundo caso es el de Irlanda, único país que ha sometido a consulta todos los tratados desde 1972 y que rechazó los de Niza (2001) y Lisboa (2008) en primera instancia. Al igual que en el caso de Dinamarca, las votaciones se repitieron posteriormente y el resultado cambió: los irlandeses aprobaron finalmente en 2002 en Tratado de Niza con un 62,9% de apoyo y una participación del 49%, y validaron también el de Lisboa en 2009 con un 67,1% de papeleteas a favor y una asistencia a las urnas del 59%.

Para Barbet, el principal factor que explica esos vuelcos de opinión en un periodo tan breve es la ausencia de proyectos alternativos por parte de los partidarios del nono. "En el proceso de construcción europeo había gran consenso sobre el camino a seguir y pocas voces que se opusieran a él. No hemos visto un debate serio sobre otras alternativas, de modo que cuando se ha impuesto el no, no había una alternativa seria", explica.

"El único debate hasta ahora ha sido el sí o el no a la Unión Europeasíno –destaca–, de modo que los partidarios del sí siempre tenían que seguir la línea pactada y los que pedían el no en los referendos no eran capaces de opciones para una Europa distinta". En este sentido, Barbet considera que el uso de los referendos en la UE ha sido, "como mínimo, deficiente".

Además de los tratados, el proyecto de Constitución Europea también se sometió al voto popular en 2005 en cuatro países: España –aunque el referéndum tenía únicamente carácter consultivo–, Luxemburgo, Francia y Países Bajos. El resultado fue dispar: los españoles y luxemburgueses le dieron su visto bueno con un porcentaje de síes del 76,7% y el 56,5%, respectivamente. Los franceses (54,7%) y holandeses (61,5%), en cambio, votaron en contra y llevaron el texto a la vía muerta.

El otro gran proyecto europeo, la moneda única, también fue rechazado por los votantes de varios países: Dinamarca en 2000 y Suiza en 2003 optaron por no adoptar el euro. En ambos casos la participación estuvo muy por encima de la media de las votaciones celebradas –88% en el primer caso y 83% en el segundo–, y el no ganó por 6 puntos en la consulta danesa –53,1% frente a 46,9%– y por casi 14 en la suiza –55,9% contra 42%–.

Las tres últimas consultas

El no es, finalmente, la respuesta que se ha impuesto en las tres últimas votaciones celebradas hasta la fecha sobre la política europea. Aunque el rechazo de los ciudadanos no siempre ha tenido los efectos previstos. Es el caso de Grecia, cuyo Gobierno sometió a referéndum el plan de rescate propuesto por la troika y que, pese ser rechazado en las urnas, se acabó aplicando con escasas modificaciones.

Esa consulta convocada por el primer ministro Alexis Tsipras, en concreto, se celebró el domingo 5 de julio de 2015. La participación fue del 59% y el no se impuso de forma clarano : sólo un 38,7% de los griegos votó a favor del plan de rescate y un 61,3% se opuso al programa de ayudas de la troika, que incluía nuevas medidas de austeridad. Menos de una semana después, sin embargo, el Ejecutivo heleno remitió a las autoridades europeas una propuesta similar a la rechazada para recibir el tercer rescate, que se terminó aprobando a mediados de agosto.

También en 2015 los daneses votaron no en un referéndum sobre la conocida como cláusula opt-out. En la práctica, esa particularidad de la que también disfruta Reino Unido permite a Dinamarca quedarse al margen en determinadas decisiones sobre Interior, Seguridad y políticas de asilo, y no aplicar las decisiones que toman los veintiocho. La pregunta del referéndum era si mantener esa posibilidad o ceder competencias y asumir siempre el criterio europeo. Con un 72% de participación, el no ganó por algo más de seis puntos: 53,1% contra 46,9%.

La última hasta la fecha es la consulta celebrada en abril de este mismo año en Holanda sobre el acuerdo de asociación entre la Unión Europea y Ucrania, que entró parcialmente en vigor el 1 de enero de 2016 y que regula una zona de libre comercio. El referéndum se celebró después de que el Parlamento holandés diera el visto bueno a ese pacto y por la presión de tres grupos euroescépticos, que reunieron 446.000 firmas para pedirlo –la legislación local requiere 300.000–. La participación fue baja (32%), pero el resultado fue muy claro: 38,2% de síes y un 61,1% de noes. Los partidarios del voto en contra sostuvieron en la campaña que el acuerdo era el paso previo a la integración de la Ucrania en las instituciones comunitarias.

Dudas sobre los referendos

El informe publicado por el Parlamento Europeo también llama la atención sobre algunos aspectos del funcionamiento de los referendos. Frente a los argumentos de que estas votaciones permiten superar el "déficit democrático" de la construcción de la Unión Europea, el documento cuestiona si los electores realmente responden con su voto a la pregunta que se les plantea y si disponen de la información necesaria en el momento de votar, entre otras cuestiones.

En el primero de los casos, el texto señala que hay investigaciones que muestran que los ciudadanos "votan con frecuencia en función de factores de segundo orden" que "no están relacionados" con la pregunta del referéndum, como "el grado de satisfacción con el Gobierno nacional". En ese sentido, vincula el no a la Constitución Europea en Francia y Países Bajos a un voto de castigo a los ejecutivos locales más que como un verdadero rechazo al proyecto que se sometía a consideración de los ciudadanos.

Sobre la segunda de las cuestiones, la autora sostiene que en las votaciones sobre la Constitución Europea y sobre los diversos tratados que fueron rechazados por varios países la falta de conocimiento ciudadano sobre el fondo de la cuestión pudo impulsar el voto en contra y que en ocasiones fue "explotada exitosamente" por los partidarios del no. En cualquier caso, también recuerda que otras investigaciones apuntan a que no es necesario estar "completamente informado" para votar "de acuerdo con las preferencias" personales sobre la UE, y que basta con disponer de un grado de información "suficiente" y no necesariamente "total".

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Barbet opina que el fenómeno de la falta de información "no se da sólo en los referendos, sino que los electores casi nunca votan con toda la información que deberían en ninguna elección". "En unas elecciones generales, por ejemplo, pueden basarse en la experiencia del pasado para tomar una decisión, pero en los referendos eso es más complicado, por lo que la influencia de los partidos es muy fuerte: los votantes de un determinado partido tienen a votar lo que ese partido pida", explica.

Ese efecto de las organizaciones políticas, explica, es especialmente intenso cuando los temas son técnicos o complejos, y se diluye cuando se someten a consulta cuestiones de gran relevancia o que generan más pasiones entre los ciudadanos. "Para entendernos: el aborto sería un tema fácil, y la macroeconomía sería un tema complicado", ejemplifica.

¿Y en qué punto se sitúan los temas europeos? "No está del todo claro: por lo general son temas técnicos, pero también generan muchas pasiones, y cada vez más", dice la experta, para quien "no está del todo claro" si los partidos mantienen toda su capacidad de influencia en un contexto marcado por la aparición de "elementos externos como los movimientos antiglobalización", que pueden influir sobre los votantes y empujarlos a votar no en las consultas sobre la integración europea.