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¡Insostenible!

Corrupción, evaluación de políticas públicas y sostenibilidad

Fernando Prieto | Ignacio Marinas Publicada 17/09/2017 a las 06:00 Actualizada 16/09/2017 a las 20:45    
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Estos meses se ha hablado mucho de corrupción. Tema en el que hemos alcanzado cuotas inadmisibles para salir a la calle con un mínimo de dignidad y ya es una de las máximas preocupaciones de los españoles. Aparte de todos los que han robado o incluso han legislado para su propio lucro personal, está claro que esta corrupción sistémica también tiene una repercusión en el PIB, en la productividad y la competitividad del país, en la realización de determinadas obras públicas ineficaces y, al afectar a la financiación de un partido, ha podido modificar los resultados electorales. Es evidente, como dice Transparency International, que España necesita erradicar la corrupción sistémica de manera urgente.

Otro problema, quizás más grave que la corrupción porque es una de sus causas, es la falta de coherencia entre diversas acciones de gobierno y de procesos reglados de rendición de cuentas, es decir de falta de evaluación de las políticas públicas. Es muy malo, por el impacto que tiene en los presupuestos el hacer políticas absurdas (aunque no robe nadie), como el almacén de gas Castor; las radiales de Madrid con unas pérdidas que tenemos que asumir todos; la variante de Pajares con sus irreversibles impactos ambientales y su enorme costo económico (que ya no se sabe cuánto dinero ha costado y el que nos va a costar paliar los efectos ambientales); o el metro ligero de Navalcarnero; o el aeropuerto de Castellón; o el de Huesca; o el de Ciudad Real; o el puerto de Granadilla en Tenerife; o la ampliación del puerto del Musel en Gijón y el de A Coruña al lado de otros puertos infrautilizados; o las sociedades de integración del AVE en 14 ciudades; o la privatización de hospitales; o tantas otras obras y concesiones que se denuncian constantemente. Todas estas obras además tuvieron presupuestos ampliados, sobrecostes y concesiones públicas a particulares que nos costaron miles y miles de millones y aún nos siguen costando gastos financieros enormes por el endeudamiento de las empresas públicas responsables. Todas estas obras se emprendieron sin justificación razonable y ante los fracasos y quiebras nadie ha tenido que rendir cuentas.

Políticas discutibles y sin evaluar

Pero el tema va más allá. No se trata solo de obras faraónicas sin ningún sentido, sin rentabilidad económica o social adecuada a los gastos y con fuertes impactos ambientales. Se trata de políticas y acciones públicas discutibles que no han sido suficientemente evaluados. Por ejemplo, la red de AVE en España: ¿Alguien piensa que España puede permitirse tener la red de AVE más extensa del mundo después de China, por encima de Alemania, Francia, Estados Unidos, etc? ¿Eso es sostenible? ¿Tenemos dinero para garantizar la seguridad a esas velocidades? ¿Es segura? ¿Alguien se recuerda dónde se produjo el mayor accidente de ferrocarril de Europa en el pasado reciente? ¿Alguien piensa que tiene sentido un AVE a Galicia, a Cantabria o para unir todas las capitales de Castilla-La Mancha? ¿Va a ser rentable? ¿Cuántos viajeros lo utilizarán? ¿Se ha analizado si reduciendo la velocidad disminuiría el costo del proyecto o la probabilidad de un accidente? ¿Cuánto dinero se podría ahorrar pasando de alta velocidad a velocidad alta? ¿Quién ha hecho esas cuentas? ¿Dónde están publicadas?

Afortunadamente, algunas de estas macro-obras sin sentido se pararon a tiempo y no se han continuado como el trasvase del Ebro, obra que proponía llevar el agua desde el delta del Ebro a Almería, ignorando el precio del metro cúbico trasvasado, y otros trasvases todavía más delirantes, o la variante para evitar la congestión del tráfico de Málaga que se proyectó sobre el mar.

Respecto al rescate bancario, leemos que se va recuperar uno de cada cuatro euros invertidos de todos. En concreto el Banco de España calcula que solo se recuperarán 14.275 de los 54.353 millones del rescate público.

Respecto a la política energética, ¿por qué tenemos que pagar la electricidad más cara de Europa? ¿Por qué nuestras eléctricas doblan en beneficios a sus homólogas europeas? ¿Por qué no se pueden poner placas solares en nuestros tejados mientras se puede hacer en los países de nuestro entorno?

Por otra parte y mientras no se han evaluado estas carísimas políticas, hasta tres millones de españoles están en riesgo de pobreza severa (sobreviven con menos de 307 euros al mes); la pobreza infantil afecta a un 26,7% de la población menor de 16 años (según Cáritas); estamos en los 3,4 millones de parados, según el ministerio de Empleo y Seguridad Social; la tasa de paro de los jóvenes menores de 25 años en España alcanza el 40% según la EPA; se incrementan las desigualdades, etc. Es decir, algo no se ha diseñado bien y sus consecuencias —que se deberían haber previsto con una buena evaluación— no se han calculado ni, por supuesto, explicado a la sociedad.

El Estado ha avanzado mucho en cómo recaudar el dinero a base de los impuestos, pero curiosamente muy poco en cuanto a la eficiencia en cómo gastarlo. Cada gobierno hace sus presupuestos anules y anuncia cómo se va a gastar más del 40% del PIB nacional, decide cuánto dinero hay que gastar en infraestructuras y cuanto en educación o en investigación y desarrollo o en sanidad. La forma de hacer los presupuestos actualmente no es consecuencia de un debate sobre las prioridades y en función de los logros alcanzados y de los beneficios esperados para la sociedad, sino del cálculo político de cómo alcanzar el apoyo parlamentario. Son métodos propios del siglo XIX, cuando la contabilidad nacional era inabordable, pero en el siglo XXI hay herramientas que permiten medir con buena aproximación los costes y los beneficios de las acciones de gobierno, y la UE aporta ayudas para realizarlos.

En España, esta tarea estaba institucionalizada en un organismo dependiente del Ministerio de Hacienda, la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas. En los últimos años, no se ha realizado ninguna evaluación y no hay nuevos encargos. Hace unas semanas ha desaparecido. Este era el único organismo público que hacía estas actuaciones de evaluación en la administración española, agencia de la que probablemente muy pocos de ustedes hayan oído hablar porque ha procurado no salir en los medios, ni siquiera hacer evaluaciones ni por supuesto influir en las decisiones. Y a pesar de todos sus problemas, y de la práctica inexistencia real en la última legislatura, como se ha manifestado en este mismo blog, era la única experiencia real de evaluación de políticas de la administración española. Existen varios organismos sectoriales, pero que dependen jerárquicamente de sus ministros respectivos (es decir que no son independientes): Educación (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, e Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo), Sanidad (Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud), Empleo y Cooperación Internacional al Desarrollo (Subdirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo). Pero el control parlamentario y el seguimiento de los resultados de estas evaluaciones de parte parece que son materia reservada por la escasa presencia en los medios de comunicación.

El programa electoral del PP en 2011 decía: “Potenciaremos la evaluación de las políticas públicas como instrumento para lograr una administración más moderna y eficaz, capaz de adaptarse a los nuevos retos en un proceso de mejora continua”. Años después, no hay ni remota presencia de este compromiso electoral y ha sido, precisamente, este partido el que ha hecho desaparecer esta iniciativa.

Soledad Gallego Díaz escribía en El País: “En España no se evalúan las políticas públicas, y esto es muy peligroso” y “para los ciudadanos esto debería ser un asunto primordial”. En efecto, no estamos hablando de corrupción, o de que alguien desvíe dinero hacia otros fines impropios, sino de analizar si el destino final del dinero de todos los contribuyentes ha tenido los efectos deseados. Se trata de saber qué efectos se esperan al aplicar unas u otras políticas y así tomar unas u otras decisiones.

Política basada en evidencias

Las ventajas de aplicar esta evaluación son de tres tipos: control de responsabilidades y rendición de cuentas; retroalimentación o mejora; y la ilustración o aprendizaje para enderezar la senda del desarrollo en las acciones futuras, facilitando el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizativo.

Los impactos deseados se podrán medir en variables muy concretas, como el aumento de contratos y sueldos, la reducción de las listas de espera, el ahorro o el número de viajeros, pero también indicadores menos evidentes como la disminución de desigualdades o el aumento del bienestar social. Así, se podría decir, por ejemplo, si merece la pena la reforma laboral, la sanitaria, las ayudas a la dependencia, la reforma educativa o hacer determinadas infraestructuras con criterios más eficaces que los de los intereses políticos del partido del gobierno y del ministro de turno en la búsqueda de su puerta giratoria cuando acabe el mandato. Esta evaluación se puede y debe hacer antes, durante y después de la aplicación de la política. Se trata de prever cuáles pueden ser los impactos finales en las políticas todavía no realizadas, pero también los impactos de las políticas ya ejecutadas para no volver a caer en los mismos errores. Además, debe ser independiente. No la puede realizar el mismo Ministerio que promueve las obras o las actuaciones. No se puede ser consultor y auditor a la vez. Sabemos lo que pasó en Enron y en otras situaciones diarias donde el juez es parte. Se trata de separar los papeles y hacer informes rigurosos y basados en la mejor ciencia disponible, buscando evidencias indiscutibles, a poder ser. En muchas ocasiones a través de escenarios comparados (¿qué pasó en ese otro territorio con situaciones parecidas?), o con estudios coste-beneficio, encuestas, etc.

Criterios e instituciones independientes

Los criterios para evaluar las políticas son tradicionalmente eficacia, eficiencia, pertinencia, etc, para poder obtener evidencias. Aunque no se trata de una ciencia exacta, sí que existen técnicas y expertos de distintas áreas (educación, sanidad, infraestructuras, medio ambiente, etc.) para identificar los impactos de cada política. Esta información se debe presentar a los políticos y a la opinión pública de forma transparente y eficaz para que se tomen las mejores decisiones para el bien común. Se deberían explicar los resultados de estas evaluaciones a los ciudadanos para que conozcan el destino de sus impuestos.

En casi todos los países desarrollados existen estos contrapoderes con el objeto de aumentar la calidad de la democracia. Se trata de organismos interministeriales, como comités o instituciones autónomas, adscritos al Parlamento o al Ejecutivo, que realizan evaluaciones sobre todo tipo de políticas, o bien coordinan las evaluaciones realizadas por los diversos ministerios, o bien proveen de buenas prácticas y metodología evaluadora. Actualmente, o en el pasado reciente, algunos de estos activos han sido adscritos al Ejecutivo: en Canadá (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canadá), en Francia (la ley de Modernisation de l’Action Publique de 2012 prevé que “todas las políticas públicas, a lo largo de los cinco años, se evaluarán”) o en Suecia (Staskontoret, Agencia para la Gestión Pública). En otros casos lo han sido al Parlamento: en Estados Unidos (General Accounting Office, GAO) o en Suiza (Commission Externe d'Evaluation des Politiques Publiques y el ContrôleParlementaire de l’Administration). Otros órganos especiales se dedican a la evaluación de políticas sociales, con estructuras orgánicas independientes de los ministerios gestores de las políticas que evalúan y con diferentes tipos de dependencia. Con sede en el Ejecutivo, existen en el Reino Unido (GovernmentChief Social Researcher's Office) o, antes, en Nueva Zelanda (Social PolicyEvaluation and ResearchCommittee, SPEaR). En algunos casos dependen directamente del Parlamento y se presentan los informes al conjunto de la sociedad.

Indudablemente se ha avanzado en transparencia en los últimos años en España. Sabemos cuánto cobra quién y cuándo, incluso los banqueros, directores de empresas o políticos. Sin embargo, se ha avanzado muy poco en esta evaluación de políticas y en la rendición de cuentas asociada a la misma, que nos llevaría no solo a poder exigir a estos políticos y gestores públicos una planificación realista y un gasto más eficiente e inteligente de los recursos públicos, sino a “iluminar” situaciones para no volver a cometer errores del pasado y a que la sociedad tenga una opinión fundada de cuáles son las alternativas y las mejores oportunidades para el desarrollo y las mejoras posibles de la calidad de vida.

Puede que no estemos ante una época de cambios, sino ante un cambio de época, pero seguro que si queremos creer lo de la democracia real y en quienes nos representan, la evaluación de políticas deberá ser una de las herramientas que deben exigir los ciudadanos. El diseño y la ejecución de las políticas deberá buscar, sí o sí, el aumento de la calidad de vida, el bienestar y la felicidad de los ciudadanos y la rendición de cuentas servirá para comprobar cómo se han conseguido esos objetivos. Cuanto antes se empiecen a evaluar políticas públicas en España, antes se observarán ahorros y serán más baratas y menos complejas las soluciones que se deban implementar por no haberlo hecho. Además, como señala Stiglitz, refiriéndose a algunos indicadores utilizados, “nuestras mediciones son importantes no sólo porque nos dicen cómo lo estamos haciendo, sino porque sirven como guías para la formulación de las reformas”. Las evidencias están ahí para obligar a una acción eficaz. Creemos que los individuos y la sociedad tomarán las mejores decisiones si tienen mejor información y actúan en consecuencia.
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Fernando Prieto es director del Observatorio de la Sostenibilidad y doctor en Ecología
e Ignacio Marinas es ingeniero colaborador del Observatorio de Sostenibilidad.
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8 Comentarios
  • AnaConda AnaConda 18/09/17 14:24

    El artículo muy bueno y concreto.Y me alegra que al menos haya un espacio como este (¡ojalá fuese un clamor!) en el que no se silencie la desaparición de la Agencia y el derecho de la ciudadanía a reclamar su función.
    Para vianero respecto al Observatorio de la Sostenibilidad:Quizás pueda aclararte alguna duda consultar su web Observatorio de la Sostenibilidad - X UN FUTURO + SOSTENIBLE. Y anotar el hecho de que corrió la misma suerte (por deseo de Arias Cañete, ejem)que la Agencia de Evaluación de...de la que tratamos.

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  • river river 18/09/17 00:47

    Articulo muy completo, me quedo con una expresion que define la idea central. "No se puede ser consultor y auditor al mismo tiempo"

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  • Birth 2 Birth 2 17/09/17 12:15

    Magnífico trabajo. Muy apreciado. El control debería de reenforzarse igualmente en las organizaciones de caracter internacional. Que esconden mucho. Tomo buena nota.

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  • Ambón Ambón 17/09/17 11:24

    Me parece un excelente artículo, no sabía de la existencia de esa Agencia que ha desaparecido y esa propia desaparición dice mucho del gobierno que lo que consiente, nos dice que no quiere ser evaluado, pero al parecer los anteriores gobiernos tampoco se han evaluado en demasía, es como si hubieran dejado morir a la Agencia por falta de uso, si no se usa mejor cerrarla. Ha pasado lo mismo con muchas lineas ferroviarias antiguas, que en vez de conservarlas y mantenerlas se han dejado morir y cuando nadie usa el tren, se justifican y lo cierran o proyectan un AVE, solo dos casos, en Granada, con uno de los monumentos mas visitados de España, hace dos años que no llegan trenes, por las obras de construcción del AVE, Granada no tiene tren, está peor que hace 100 años. Desde Soria hace 50 años se podía viajar sin trasbordo a Burgos, a Madrid, a Catalatayud, a Navarra, ahora mantienen una especie de ridiculo autobus sobre vías que va, no se con que frecuencia, a Madird.

    Pero todo esto no es casualidad, ¿Cuanto dinero nos cuesta a todos que el transporte de mercancías se haga por carretera en vez de ferrocarril?, autovías para llenarlas de camiones, consumo de gasoil, todo eso frente a un tren tan largo como la locomotora o las locomotoras puedan arrastrar y que viaja sin interrumpir el tranporte de personas, me dirán que se pierden los puestos de trabajo de los camioneros, pero digo yo que toda la mercancía del tren también ha de ser entregada en la dirección final, es decir, eliminamos los camiones de las rutas interurbanas y dejamos el transporte para distribución urbana. En cierta ocasión me dijeron que esa circunstancia de la ausencia de tren para mercancías y la mala red ferroviaria convencional, era consecuencia de los lobbies de los fabricantes de camiones y autobuses y de las empresas de trasnporte por carretera tanto de mercancías como viajeros. Como ciudadano me gustaría saberlo y lo que es mas importante poder impedir esas decisiones que favorecen a unos poco en detrimento de la mayoría social

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  • canor canor 17/09/17 11:24

    Esas evaluaciones se hacen en democracias consolidadas, en la dictadura votada que padecemos son sueños de verano, por desgracia. Aquì, por desgracia lo que predomina es el robo y pillaje amparado precisamente en no hacer evaluaciones de ningùn tipo.

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  • Plin Plin 17/09/17 10:39

    No entiendo que no se esté haciendo ya una evaluación pre estrategia-plan-programa (al menos) por organismos independientes. Esto nos hubiese evitado los megaproyectos inútiles, despilfarradores y a mayor gloria del politiquillo de turno, de los que usted habla. También es importante conocer de antemano los objetivos que se pretenden y si éstos se han conseguido y si no lo han hecho, conocer el porqué. Esto nos ayudaría mucho en la toma de decisiones y en el conocomieno y mejora para abordar futuros proyectos y si, también para poder fiscalizar los ciudadanos las políticas públicas y a sus responasbles; lo que no es moco de pavo dados los tiempos que corren.

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  • Ayla Ayla 17/09/17 09:26

    En la España actual, imposible, a los políticos no les interesa porque se les controla y hay muchos ciudadanos que piensan, qué pereza!, Y así nos va

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  • vianero vianero 17/09/17 09:22

    Su Observatorio de reciente creación me recuerda a esas empresas auditoras como la que permitió la entrada de Grecia en la UE. Independientes en el papel y de parte en la realidad. De parte de WallStreet. Aunque sólo lo presiento desde mi ignorancia. ¿Publican uds. sus resultados anuales? ¿Quiénes son sus patronos? A preguntas tontas, oídos sordos.

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