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¡Insostenible!

Que vivan los impuestos (al CO2)

Álvaro Gaertner Publicada 15/01/2018 a las 06:00 Actualizada 14/01/2018 a las 20:06    
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Central térmica de carbón en Teruel.

Central térmica de carbón en Teruel.

Europa Press
Corría el año 2011 y el gobierno conservador (y liberal-demócrata) de Cameron y Nick Clegg hizo una de las pocas cosas buenas que un gobierno torie ha llevado nunca a cabo: implantar un suelo al precio del CO2 en Reino Unido. Este suelo, que funciona en la práctica como un impuesto al CO2, hace que, en caso de que el precio del mercado europeo sea menor que el suelo, las empresas que emitan CO2 en Reino Unido tengan que pagar el monto restante a la Hacienda británica. Esta ley preveía que el precio del CO2 a partir de 2013 sería de 9 libras por tonelada y que se doblaría a partir de 2015, pasando a 18 libras. Curiosamente, ese mismo año el uso de carbón se redujo en Gran Bretaña un 50,1% al ser sustituido en la producción eléctrica por gas natural, haciendo que la caída acumulada desde el pico en 2012 fuera del 71%.

Esto ha hecho que las emisiones de CO2 en Gran Bretaña cayeran un 7% en 2016 con respecto a 2015, un 19% con respecto a 2013 y un 25% con respecto a 2010. Por otro lado, en los países europeos como España o Alemania que no tienen un precio semejante para el CO2 y cuyas empresas solo tienen que pagar el precio de los permisos de emisión que tengan que comprar de acuerdo al EU ETS (el mercado europeo de emisiones de CO2) las emisiones de CO2 y el uso de carbón para la generación eléctrica se mantienen relativamente constantes o incluso crecen.

A priori esto no debería ser así. La forma más básica de la teoría neoclásica sugeriría que un impuesto al CO2 y un sistema de cap and trade (limitación e intercambio según la traducción literal), consistente en la imposición de un límite al CO2 que es posible emitir en total, en el que después las empresas comercian con los permisos para realizar la reducción de emisiones de la forma más eficiente posible, son equivalentes, ya que si han sido calculadas con cuidado por el regulador, llevarán a un resultado eficiente que será el mismo en ambos casos. En el siguiente paso la propia teoría ya reconoce que los impactos de un impuesto y de un límite de emisiones son diferentes en las condiciones de incertidumbre realmente existentes, ya que el impuesto genera certidumbre en el precio del CO2 e incertidumbre en las emisiones finales y el límite genera certidumbre en las emisiones finales e incertidumbre en el precio de las mismas. Esta condición nos lleva a los primeros argumentos en favor de un impuesto al CO2.

Argumentos a favor del impuesto

En primer lugar, las empresas reaccionan al precio del CO2 a la hora de planear sus inversiones y un impuesto tiene la virtud de ofrecer una trayectoria previsible para el precio del CO2, de tal manera que las empresas tienen toda la información que necesitan y pueden calcular fácilmente qué actividades e inversiones les compensa llevar a cabo y cuáles no, mientras que la incertidumbre y la volatilidad de un sistema de limitación e intercambio no se lo permiten. Por ejemplo, en el caso de las eléctricas un impuesto les permite saber si mantener abiertas las centrales de carbón dentro de dos años seguirá siendo rentable mientras que un sistema de limitación e intercambio no les permite tener esa información. Por eso es más probable que realicen las inversiones necesarias para sustituir las centrales de carbón por renovables si hay un impuesto que si hay un sistema de limitación e intercambio.

En segundo lugar, un impuesto también permite a los propios gobiernos tener estimaciones mucho más precisas de los ingresos que van a conseguir, y esa certidumbre puede permitir al gobierno planificar sus propias acciones con las que conseguir lo que en economía se llama un doble dividendo con los ingresos derivados de este impuesto.  Ejemplos de este doble dividendo podrían ser programas de inversión pública que reduzcan aún más las emisiones de CO2 o reducciones de los impuestos más regresivos, como el IVA, que además de aumentar la progresividad del impuesto al CO2 pueden servir para aumentar el apoyo a la instauración del impuesto. Un ejemplo de cómo la neutralidad en los ingresos puede hacer electoralmente más atractiva la propuesta se puede encontrar en la Columbia Británica (Canadá), donde pese a los augurios de que el partido liberal perdería las elecciones a causa de este impuesto, este partido ha ganado las dos últimas elecciones.

En tercer lugar, en un ambiente político tan diverso como la UE, un sistema de limitación e intercambio puede hacer que las acciones de gobiernos comprometidos medioambientalmente en Gran Bretaña, Alemania o Dinamarca se vean contrarrestadas por las acciones de gobiernos de negacionistas en Polonia o España, ya que las acciones de los primeros harán que bajen los precios de las emisiones de CO2 en el mercado europeo y los segundos aprovecharán esa bajada de los precios para emitir más, de tal manera que las emisiones totales seguirán siendo iguales al límite propuesto inicialmente. Por otro lado, si existe un impuesto al CO2, las acciones de los gobiernos comprometidos no afectan a los incentivos que tienen las empresas de los países negacionistas para reducir sus emisiones, haciendo posibles mayores reducciones en las emisiones de CO2.

Habrá quién argumente frente a esto que, dado que nuestro objetivo es limitar las emisiones de GEI (gases de efecto invernadero) para limitar su concentración en la atmósfera, lo lógico es utilizar un sistema de limitación e intercambio con unos límites fijados por científicos de tal manera que el calentamiento global se limite a 1,5ºC, porque con este sistema estaríamos seguros de conseguir nuestros objetivos y nos daría igual si los conseguimos por las acciones llevadas a cabo en Dinamarca o en Polonia. Pero esto nos lleva a la siguiente razón por la cual un impuesto es mejor que un sistema de limitación e intercambio: por la forma en la que se implementa. Por un lado, un impuesto es relativamente fácil de implementar, el gobierno y el parlamento aprueban una ley que indica cuál será el importe del impuesto en los siguientes años y, a partir del momento en el que entra en vigor, todas las empresas que emitan CO2 por encima de un mínimo tendrán que pagar por lo que emitan.

Puede que un lobby con mucho poder consiga exenciones, pero esta es la única manera en la que los poderosos pueden corromper el sistema y como una exención es un mecanismo muy fácil de detectar para actores externos eso reduce las posibilidades de que se lleve a cabo. Por ejemplo, el suelo al precio británico solo afecta al sector eléctrico, y el impuesto al CO2 de la Columbia Británica (Canadá) no afecta al sector eléctrico, que de todas maneras es prácticamente 100% renovable, pero pese a eso han conseguido importantes reducciones de las emisiones de CO2. Por otro lado, un sistema de limitación e intercambio es mucho más complicado de implementar en la práctica. En teoría, el límite de emisiones lo fijarían expertos para asegurar el cumplimiento de los objetivos medioambientales y todos los permisos de emisión de CO2 se otorgarían en una subasta competitiva marginalista en la que todos los actores tendrían que pagar el precio de la última unidad de CO2 asignada y después podrían comerciar con ellos libremente.

El papel de los lobbys

En la práctica, el límite lo fijan políticos y reguladores sometidos a la presión constante de lobbys que intentan que el límite sea lo más laxo posible. Los mismos lobbys presionan (y consiguen) que una parte muy importante de los permisos se asignen de manera gratuita a las empresas a través de un proceso administrativo en el que, de nuevo, los distintos grupos de presión intentan conseguir la mayor cantidad posible de permisos para sus respectivas empresas. Además, para añadirle complejidad al sistema, también se permite que la participación en proyectos de reducción de emisiones alrededor del mundo cuente para la cantidad de emisiones que una empresa puede hacer, de tal manera que los lobbys pueden volver a agujerear el sistema presionando para que los criterios para convalidar la participación en proyectos con créditos de emisión sean lo más laxos posibles. Todos estos agujeros están presentes en el mercado europeo de emisiones de CO2, en el que durante mucho tiempo ha habido un exceso de permisos disponibles en el mercado que hacía que el precio fuese muy bajo, en el que todavía una buena parte de los permisos se conceden de manera gratuita a las empresas en función de escenarios business as usual, calculados por los reguladores de distintos Estados y en el que las empresas pueden comprar créditos a ciertos proyectos de reducción de emisiones realizados en el resto del mundo.

Por último, un impuesto al CO2 tiene la ventaja de que puede ser aplicado fácilmente a sectores no regulados como por ejemplo el transporte o el gas para consumo residencial, ya que es relativamente sencillo calcular cuánto CO2 se emitirá durante la combustión de un litro (o un metro cúbico) de un determinado combustible y transformar el impuesto a la emisión de CO2 en un impuesto al consumo de combustibles. Esto haría que en estos sectores también se incrementasen los incentivos para pasarse a opciones más sostenibles como el transporte público, la bicicleta o la solar térmica para calentar el agua, aunque dada la impopularidad de las subidas de impuestos en estos ámbitos puede que otros mecanismos más complejos pero más graduales para subir los impuestos  como el que describo en este artículo puedan ser más difíciles de notar y por lo tanto menos impopulares.

Una vez vistas todas las ventajas de un impuesto sobre el CO2 sobre un sistema de limitación e intercambio queda por ver qué puede hacer un partido progresista y ecologista en España para ayudar a la extensión de este sistema, y en este sentido hay dos posibilidades. La primera es, en caso de llegar al gobierno, implantar un suelo al precio del CO2 similar al que han implementado Gran Bretaña o Francia. Este suelo podría empezar siendo de 10 euros por tonelada y se podría incrementar 5 euros por tonelada anualmente hasta llegar a los 30 euros del suelo de precio francés, y a partir de ahí podría incrementarse como mínimo con la inflación. Con todas estas medidas nos podríamos asegurar de que el impuesto contribuyese a una reducción continua de las emisiones.

Un suelo de estas características ayudaría, como se ha visto en el caso del Reino Unido, a hacer que las centrales de carbón tuviesen que cerrar sin tener que pagar ningún tipo de compensación a las empresas, tal y como pensaba hacer una hipotética coalición entre la CDU, el FDP y los Verdes en Alemania. Además, los ingresos, que podrían llegar a ser de hasta 3705 millones si el suelo fuese de 30 euros por tonelada, podrían utilizarse para reducir el IVA a la electricidad (bajarlo al 10% costaría 3300 millones), haciendo así que la actuación fuese progresiva en su conjunto y haciendo que el impuesto fuese mucho más popular.

La segunda posibilidad sería llevar la sustitución del EU ETS por un impuesto al CO2 en el programa de las elecciones europeas de 2019 y presionar para que así suceda, aunque dado el funcionamiento de la política europea este probablemente sea un objetivo prácticamente imposible de lograr, por lo que una alternativa sería presionar para que se cierren los agujeros del sistema actual y lograr que la reducción de permisos sea mayor cada año y que todos se otorguen a través de subastas.

Por último, es importante no perder de vista que un impuesto al CO2 es una gran herramienta, una de esas herramientas que pese a tener fundamentos teóricos sólidos en las corrientes más ortodoxas de la economía puede ser útil para los heterodoxos que vemos la economía desde otros puntos de vista, pero no es suficiente para conseguir llevar a cabo la tarea que tenemos por delante, la de lograr una economía que se mantenga dentro de los límites ecológicos de nuestro planeta a la vez que cubre mejor las necesidades absolutas de la población. Para llevar a cabo esa tarea tendremos que seguir pensando, y probablemente no será tan fácil como con los impuestos al CO2.


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