Presupuestos del Estado o cómo gastar en lo que realmente tiene sentido

Sus señorías están analizando actualmente los Presupuestos Generales del Estado (PGE) en el Congreso. La situación es parecida a un diálogo de sordos, unos dicen priorizar unas partidas y otros otras. Pero en realidad nadie sabe muy bien de qué están hablando. Es algo parecido a: ¿qué hacemos tú y yo hablando chino si ninguno de los dos sabemos chino? Nos explicamos...

Cada año se presenta el proyecto de los PGE pero nadie se ha preocupado antes de ver si en realidad las partidas del año anterior o de los años anteriores han tenido el impacto que se creía que iban a tener. Es decir, sus señorías desconocen totalmente qué efectos han tenido sus decisiones sencillamente porque no existen las herramientas para conocerlo. Nos gastamos no sé cuantos millones en defensa, o en sanidad, o educación, o infraestructuras, ¿pero sabemos cuánto empleo han generado? ¿Han mejorado el PIB? ¿Han mejorado el bienestar y la calidad de vida de la gente? Es decir, se desconoce cuál es el impacto real del gasto de este dinero de todos en la vida real de la gente. Esto es lo que debería de hacer la evaluación de políticas.

En efecto, no estamos hablando de corrupción, o de que alguien desvíe dinero hacia otros fines, o de que directamente no se gaste ese dinero en esos fines como ha pasado este año pasado con el dinero en I+D, que debería ser una de las palancas para ir hacia un modelo económico más sostenible, sino de analizar si el destino final del dinero de todos los contribuyentes ha tenido los efectos deseados.

Se trata de saber qué efectos se esperan de aplicar unas u otras políticas y así tomar unas u otras decisiones. Las ventajas de aplicar esta evaluación son de tres tipos: control de responsabilidades y rendición de cuentas (accountability), retroalimentación o mejora (improvement) y la ilustración para acciones futuras (enlightenment), facilitando el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje organizativo. Los impactos deseados se podrán medir en variables muy concretas, como aumento de contratos y sueldos, reducción de las listas de espera, ahorro, o número de viajeros, pero también indicadores menos evidentes e incluso más importantes como disminución de desigualdades, aumento de trabajadores pobres, mayor contaminación o aumento del bienestar social. Así, se podría decir, por ejemplo, si merece la pena la reforma laboral, la sanitaria, las ayudas a la dependencia, la reforma educativa o hacer líneas de alta velocidad a Galicia, etc…

Se trata de que este dinero que ha costado tanto recaudar y supone un fuerte esfuerzo para todos se gaste en lo que realmente tiene sentido. Por ejemplo, el proyecto del gas Castor, donde más de 1.350 millones parece que no se destinaron muy bien a no sé qué objetivo. Otro tanto sucede con las radiales de Madrid y las autopistas quebradas que iban a utilizar varios millones de coches y que unos años después quiebran; con unas pérdidas brutales que estamos asumiendo todos en no se qué pirueta contable. ¿Quién hizo las previsiones? O se diseñan aeropuertos (Castellón, Huesca, o el reciente de Murcia) donde no existe una demanda real, lo cual supone cientos de millones de euros enterrados. O se construyen o amplían puertos gigantes (Granadilla, Gijón, A Coruña, etc.) al lado de otros infrautilizados. O se potencia la construcción de viviendas llegando al absurdo escenario de varios millones de viviendas vacías (según el último censo del INE en 2011), mientras hay gente que vive en la calle. O más reciente, el AVE a Galicia. ¿Existe esa demanda? ¿Se puede comparar con los AVE en Castilla-La Mancha? ¿Va a ser rentable? ¿Cuántos viajeros lo utilizarán? ¿Se ha analizado si reduciendo la velocidad disminuiría el costo del proyecto o la probabilidad de un accidente? Otro ejemplo, se diseña una política energética que hace que suba la electricidad un 60% en una década y, a la vez, se permite que sigan elevadísimas las emisiones y permitan beneficios extraordinarios a las empresas mientras sigue la pobreza energética. A la vez disminuyen las renovables y se prohíben los tejados solares. Todo esto sin auditar de una forma independiente y con consecuencias que afectan de una forma importante a la gente y a la innovación y la competitividad de las empresas. Y en política municipal, el desafío es idéntico. Se lanza la Operación Chamartín habiendo cientos de miles de viviendas vacías en Madrid. ¿Cuánto va a costar a los contribuyentes? ¿Es necesario hacerlo ahora?

Por otra parte, y mientras no se han evaluado estas carísimas políticas, no sabemos muy bien qué tenemos que hacer para reducir la desigualdad, reducir el paro, la pobreza infantil, el empleo de los jóvenes menores de 25 años. Es decir, algo no se ha diseñado bien y sus consecuencias —que se deberían haber previsto con una buena evaluación— no se han calculado ni, por supuesto, explicado a la sociedad y eso que el PP en su programa electoral decía: “Potenciaremos la evaluación de las políticas públicas como instrumento para lograr una administración más moderna y eficaz, capaz de adaptarse a los nuevos retos en un proceso de mejora continua“. Actualmente ni remota presencia de este compromiso electoral.

En casi todos los países desarrollados existen estos contrapoderes independientes con el objeto de realizar estos análisis y asesorar a los políticos y legisladores para aumentar la calidad de la democracia. Organismos interministeriales del tipo comités o instituciones autónomas, adscritos al Parlamento o al Ejecutivo, que realizan evaluaciones sobre todo tipo de políticas, o bien coordinan las evaluaciones realizadas por los diversos ministerios, o bien proveen de buenas prácticas y metodología evaluadora, algunos de ellos activos actualmente o en el pasado reciente adscritos al Ejecutivo en Canadá (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) o Francia (la ley de Modernisation de l’Action Publique de 2012 prevé que "todas las políticas públicas, a lo largo de los cinco años, se evaluarán"), en Suecia (Staskontoret, Agencia para la Gestión Pública) o adscritos al Parlamento, en Estados Unidos (General Accounting Office, GAO), Suiza (Commission Externe d’Evaluation des Politiques Publiques y el Contrôle Parlementaire de l’Administration) u órganos especiales dedicados a la evaluación de políticas sociales, con estructuras orgánicas independientes de los ministerios gestores de las políticas que evalúan y con diferentes tipos de dependencia. Con sede en el Ejecutivo, existen en el Reino Unido (Government Chief Social Researcher’s Office) o antes en Nueva Zelanda (Social Policy Evaluation and Research Committee, SPEaR). El modelo mejor, quizás, es el que depende directamente del Parlamento y se presentan los informes al conjunto de la sociedad.

En España, esta tarea estaba institucionalizada en un organismo dependiente del Ministerio de Hacienda, la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas, agencia de la que probablemente muy pocos de ustedes hayan oído hablar, y que desapareció sin pena ni gloria sobre todo porque los últimos años de su existencia no realizó ninguna evaluación. Es decir, aquí no se hace evaluación de políticas públicas de una forma independiente. En el anterior periodo de gobierno se evaluaban entre tres o cuatro políticas al año, cifra totalmente insuficiente y además en la mayoría de los casos se hizo caso omiso de sus recomendaciones, lo que hubiera ahorrado muchos millones de euros. Ved, por ejemplo, la evaluación de la política de energías renovables o la de costas. Sí que existen varios organismos sectoriales, pero que dependen jerárquicamente de sus ministros respectivos, (es decir que no son independientes): educación (Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación e Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo), sanidad (Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud) y cooperación internacional al desarrollo (Subdirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo).

Indudablemente se ha avanzado mucho en transparencia en los últimos años en España, sabemos cuánto cobra quién y cuándo, incluso los banqueros, directores de empresas o políticos, sin embargo se ha avanzado muy poco en esta evaluación de políticas y la rendición de cuentas asociada a la misma que nos llevaría a poder exigir a estos políticos y gestores públicos una planificación realista y un gasto más eficiente e inteligente de los recursos públicos.

Política basada en evidencias

Para cerrar el ciclo de las políticas públicas, esta evaluación se puede y debe hacer antes, durante y después de la aplicación de la política. Se trata de prever cuáles pueden ser los impactos finales en las políticas todavía no realizadas, pero también los impactos de la políticas ya ejecutadas para no volver a caer en los mismos errores. Y debe ser independiente. No la puede realizar el mismo ministerio que promueve las obras o las actuaciones. No se puede ser consultor y auditor a la vez y tener el mismo jefe. Se trata de separar los papeles y hacer informes rigurosos y basados en la mejor ciencia disponible, buscando evidencias indiscutibles a poder ser. En muchas ocasiones a través de escenarios comparados (¿qué pasó en ese otro territorio con situaciones parecidas?) o con estudios coste–beneficio, encuestas, etc. Los criterios para evaluar las políticas son tradicionalmente eficacia, eficiencia, pertinencia, etc. para poder obtener evidencias. Y aunque no se trata de una ciencia exacta, sí que existen técnicas y expertos de distintas áreas, educación, sanidad, infraestructuras, medio ambiente, etc. para identificar los impactos de cada política. Esta información se debe presentar a los políticos para que tomen las mejores decisiones para el bien común. Pero sobre todo se deberán explicar los resultados de estas evaluaciones a los ciudadanos, para que sepan el resultado de las políticas realizadas con sus impuestos y que puedan, no solo tomar decisiones de voto en el próximo ciclo electoral, sino exigir responsabilidades a los políticos actuales y pasados.

Objetivos de Desarrollo Sostenible

A finales de 2015 se adoptaron 17 grandes Objetivos por Naciones Unidas en el marco de la Agenda 2030, cuantificados en más de 140 indicadores que pueden servir para definir el desarrollo sostenible y trascender los ya obsoletos indicadores basados solo en el PIB y el crecimiento económico. Los objetivos incluyen cuatro grandes facetas: ambiental o planeta, personas o aspectos sociales, economía y finamente gobernanza. El seguimiento de estos objetivos podría ser una oportunidad de hacer un seguimiento de lo que va bien o no en el país y seria una oportunidad de ir alineando los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos en un proceso gradual para tender hacia un futuro más sostenible.

Seguro, que si queremos creer lo de la democracia real y en quienes nos representan, la evaluación de políticas deberá ser una de las herramientas que deben exigir los ciudadanos. El diseño y la ejecución de las políticas deberá buscar, sí o sí, el aumento de la calidad de vida, el bienestar y la felicidad de los ciudadanos y la rendición de cuentas servirá para comprobar cómo se han conseguido esos objetivos. Cuanto antes se empiecen a evaluar políticas públicas en España, antes se observarán ahorros, y serán más baratas y menos complejas las soluciones que se deban implementar por no haberlo hecho. Además como señala Stiglitz, refiriéndose a algunos indicadores utilizados, “nuestras mediciones son importantes no sólo porque nos dicen cómo lo estamos haciendo, sino porque sirven como guías para la formulación de políticas”.

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Las evidencias están ahí para obligar a una acción eficaz. Los individuos y la sociedad tomarán las mejores decisiones si tienen buena información y actúan en consecuencia. Como señala Elena Costas en El País, la actual composición del Parlamento en cuatro grandes grupos podría ayudar a que se tomaran las decisiones de una forma más lógica si estuvieran bien asesorados con informes independientes y basados en evidencias y en la ciencia. Si esto no se hace, seguiremos discutiendo basados en conjeturas y desinformados y pagando autovías sin coches, aeropuertos sin aviones, AVE sin viajeros, etc. mientras no tenemos un sistema sostenible de pensiones, o una política seria de I+D o una política seria de cambio climático o de uso del agua. ______________

Fernando Prieto trabaja en el Observatorio de Sostenibilidad y estuvo tres años evaluando políticas en la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas AEVAL (hoy desaparecida).

Ignacio Marinas es ingeniero y miembro del Observatorio de Sostenibilidad.