El TC, el Código Penal y el artículo 155 de la Constitución, armas del Estado para responder a Mas

El Gobierno de Mariano Rajoy no ha concretado cuál, pero habrá respuesta al desafío soberanista en Cataluñadesafío soberanista. No permitirá un "ataque frontal a la ley" y "a las normas de convivencia", respondió este martes el presidente ante una eventual declaración de independencia. El Ejecutivo, señaló, "está preparado para cualquier problema que algunos puedan generar en el futuro". 

Era la primera réplica del presidente después de la presentación en Barcelona de la lista unitaria independentista, Junts pel Sí, que encabeza el exeurodiputado de ICV Raül Romeva y que incluye en sus puestos cuatro y cinco a Artur Mas y al líder de ERC, Oriol Junqueras. "Vamos a por todas, esto va en serio" y "no habrá marcha atrás", prometió el número uno. O sea, que el Estado no podrá parar a la marea independentista, por mucho que se empeñe. 

Sin embargo, el Gobierno central sí tiene más instrumentos a su favor. Infinitamente más. Incluso en el supuesto de que se produjera la desobediencia de Mas, de su Govern y del Parlament. Herramientas, como recuerdan los expertos consultados por infoLibre, que van desde el recurso al Tribunal Constitucional (TC), como echar mano, por primera vez en democracia, del artículo 155 de la Carta Magna –el que prevé hasta la suspensión de la autonomía–, o hasta perseguir penalmente a aquellos que desobedezcan al Estado. Y, en ultimísimo extremo, podría hacer uso de la fuerza. 

Los socialistas, por su parte, defienden una reforma constitucional, aunque han venido respaldando la respuesta del Estado. Este martes, el secretario general, Pedro Sánchez, desde Barcelona, aseguró que no permitirá "ningún desafío a la legalidad". Advirtió del riesgo de "fractura social" si vencen los independentistas el 27-S y recalcó que el PSOE seguirá enfocando el conflicto no desde la "confrontación" y la "tensión", sino desde el "diálogo y el consenso". También tendió la mano al nacionalismo catalán "moderado" para la gobernabilidad de España.

01. La convocatoria electoral

Para que las elecciones catalanas se celebren el 27 de septiembre, deberá disolver el Parlament el próximo 3 de agosto. Al día siguiente, el decreto se publicará y entrará en vigor. Comenzará el tiempo de descuento. 54 días. Este martes, la presidenta del PP catalán, Alicia Sánchez-Camacho, anunció que su partido "está estudiando" la posibilidad de presentar una moción de censura contra Mas, lo que provocaría el retraso de los comicios, ya que el president no podría convocarlos estando en marcha esta iniciativa. Pero sería una maniobra de distracción, ya que el Reglamento de la Cámara exige que la avalen dos grupos parlamentarios o bien una quinta parte de los 135 diputados. Los conservadores disponen de 19 escaños, y precisarían, por tanto, la firma de 27 parlamentarios. Pero de inmediato el PSC, Ciudadanos y Unió rechazaron la posibilidad de prestar sus votos al PP. 

Los constitucionalistas contactados por este diario creen muy improbable que el Gobierno recurra el decreto de convocatoria. Aunque para CDC, ERC y las entidades soberanistas se trate de unos comicios con carácter "plebiscitario", ese adjetivo no figurará en el texto legal. Formalmente, se tratará de unas elecciones como cualesquiera otras. Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona (UB), subraya que aunque el Ejecutivo central actúe, una "impugnación suspensiva" de los comicios –el recurso del presidente del Gobierno lleva aparejada la paralización automática del texto impugnado– produciría "una distorsión grave del sistema democrático", incluso aunque el decreto los rotulase como "plebiscitarios". Arbós es uno de los integrantes del comité de expertos elegido por Pedro Sánchez para preparar la propuesta de reforma constitucional del PSOE. 

02. Declaración para iniciar el camino hacia la independencia

Según el acuerdo alcanzado por los integrantes de la candidatura Junts pel Sí, si los catalanes escogen el 27-S "una mayoría de diputados a favor de la independencia", se iniciará "un proceso hacia la creación de un Estado independiente". El nuevo Parlament aprobará "una declaración solemne en la cual se proclamará que, en virtud del mandato recibido por la ciudadanía, se inicia el proceso de independencia". En esta declaración, "se pondrá en conocimiento de las autoridades del Estado español, de las europeas y de la comunidad internacional el inicio del proceso". 

Justo después de esta declaración, comenzará "el proceso para elaborar y aprobar la Constitución del nuevo Estado en la primera de sus dos fases: la de participación ciudadana", gestionada por la sociedad civil y no regulada aún jurídicamente. El Govern, entretanto, se centrará en la puesta en funcionamiento de las estructuras del nuevo Estado. 

El Estado sí podría actuar en cuanto se aprobase la declaración de arranque del proceso de independencia. Tanto Arbós como Javier Tajadura, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco (UPV), recuerdan que el TC puede pronunciarse sobre una simple resolución política del Parlament, aun sin efectos jurídicos. Ya lo hizo, de hecho, en marzo de 2014, y por unanimidad, cuando falló sobre la declaración de soberanía aprobada por la Cámara en enero de 2013. Entonces, consideró ilegal que Cataluña se definiese como "sujeto político y jurídico soberano". Las siguientes sentencias del Alto Tribunal, en relación con la consulta del 9-N –tanto el referéndum convocado por decreto como el proceso participativo–, consolidaron la doctrina. La soberanía nacional no es divisible y la Generalitat no puede arrogarse competencias que no son suyas, ha venido a expresar reiteradamente. 

En el momento en que el Gobierno central recurra, la declaración de arranque del proceso quedará suspendida, de forma que todos los actos posteriores quedarían fuera de la ley, advierte Tajadura. 

03. La proclamación formal y el aviso de Junts pel Sí

La hoja de ruta de Junts pel Sí señala que, culminada la primera fase, se procederá a la "proclamación de la independencia, que supondrá la desconexión respecto del ordenamiento jurídico español vigente". Inmediatamente después de la proclamación, el Parlament aprobaría la Ley de Transitoriedad Jurídica. A partir de este marco jurídico transitorio, se regulará la fase parlamentaria y referendaria del proceso constituyente. Posteriormente, se iniciaría la última fase del proceso de elaboración de la Carta Magna catalana con la convocatoria de unas elecciones parlamentarias constituyentes "en un periodo máximo de 18 meses desde la celebración" de los comicios "plebiscitarios del 27 de septiembre". El proceso de creación del nuevo Estado independiente, según el documento, concluirá con la "aprobación de la Constitución" vía referéndum. 

Pero el texto acordado incluye un aviso fundamental: "En el caso de que el Estado español, mediante decisiones políticas y/o jurídicas, bloquease el autogobierno de Cataluña, el Govern y el Parlament procederán a la proclamación de la independencia y a la aprobación de la Ley de Transitoriedad Jurídica". En plata: CDC, ERC y las entidades soberanistas integrantes de Junts pel Sí se comprometen a seguir con el proceso incluso en el caso de que el Estado lo impida, haciendo uso de todos los instrumentos a su favor. 

Oriol Junqueras, Muriel Casals, Raül Romeva, Carme Forcadell y Artur Mas, este 20 de julio en la presentación de Junts pel Sí, en Barcelona | EFE

Al hablar de "desconexión" estaríamos hablando, por tanto, de "insumisión jurídica", advierte Arbós. O sea, de "secesión unilateral", no de una negociación entre partes. Claro que esa desconexión, según indica este constitucionalista, no sería tan sencilla, ya que Cataluña no sólo tiene por encima el marco normativo español, sino también el europeo, de forma que si se desengancha del primero, quedará automáticamente desenchufada del segundo. De la UE. "No se puede hacer un bypassbypass", señala, como pretende el soberanismo. Pone un ejemplo: Quebec, teóricamente, podría desconectar de Canadá, porque no tiene una superestructura jurídica por encima, pero en España sí hay un ordenamiento superior. 

¿Cómo se puede defender el Estado? Para empezar, cabría la asfixia económica, sigue el catedrático de la UB, porque Madrid podría decidir no apretar el botón y no transferir a Cataluña los pagos en pensiones o prestaciones por desempleo, dado que hay una única caja de la Seguridad Social. Por no hablar de la deuda. Javier Pérez Royo, profesor emérito de la Universidad de Sevilla (US), alerta no obstante de que es mejor que el Gobierno no juegue con fuego, porque la "inestabilidad política acabaría afectando a España", aumentando su prima de riesgo y la desconfianza de los mercados. 

Implicados también los funcionarios

Si las autoridades catalanas siguen adelante, los expertos coinciden en que el siguiente mecanismo que tendría que activar el Estado es el artículo 155 de la Constitución, que la doctrina llama "coerción estatal" –el "arma atómica", dice Tajadura– y que jamás se ha utilizado ni desarrollado legalmente. Ese precepto dice lo siguiente: 

"Si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado [mayoría que el PP tiene de sobra ahora mismo], podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general"aprobación por mayoría absoluta del Senadomedidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones .

Dado que nunca se ha aprobado una ley que desplegase este artículo, no está tasada una gradación en las medidas, ni unos plazos, ni cómo se revierte la situación anómala. Tajadura indica que la aplicación más leve sería sustraer a Cataluña competencias concretas. Por ejemplo, quitarle a la Generalitat el poder sobre seguridad y orden público o sobre hacienda, educación o sanidad. De esa forma, los Mossos o los funcionarios pasarían a depender del Gobierno central. Si desobedeciesen las órdenes de Madrid, en consecuencia, se expondrían a "sanciones gravísimas" por parte del Estado, alerta este analista. Por eso el Govern organizó el 9-N con voluntarios, consciente de que podía comprometerles si tiraba de ellos, y eso que no se había activado el 155. 

En su grado máximo, la aplicación del artículo podría conducir a la suspensión de la autonomía. El Gobierno podría relevar a Mas, dirigir Cataluña desde Madrid. El problema, dice Pérez Royo, es "cómo rebobina después el Estado". "¿Qué haces cuando restablezcas la normalidad? ¿Sigues con el Estatuto vigente? ¿Convocas elecciones? Es una locura", añade. 

Estados de excepción y de sitio

En caso de que las autoridades y los funcionarios catalanes no acatasen los requerimientos del Estado, se podrían exponer a ser perseguidos, con el Código Penal en la mano, por desobediencia, delitos que se instruirían en los juzgados ordinarios o en el Tribunal Superior de Justicia (para los aforados). Tajadura cree que no sería complicado para el Gobierno probar ese supuesto reproche penal, dado que antes de activar esa vía, e incluso el 155, tendría que haber requerido al president que depusiera su actitud. Cosa que no ocurrió, por ejemplo, con el 9-N, cuando ni siquiera el TC lanzó advertencia alguna en caso de que no se aceptase su resolución.

Hipótesis más extremas serían que se acusase a las autoridades o funcionarios de rebelión (artículo 472 del Código Penal), si hay un alzamiento "violento y público" contra el Estado, o de sedición (art. 544), para quienes desobezcan la aplicación de la ley de forma "pública y tumultuaria".

El Gobierno, en estos supuestos, podría recurrir al artículo 116 de la Constitución, que regula los estados de alarma, de excepción y de sitio. El primero fue declarado con la huelga de controladores. Los otros dos jamás se han empleado en democracia, y facultarían al Ejecutivo, con la autorización del Congreso, al uso de la fuerza. El Estado podría garantizar el orden llamando al Ejército.

Todas estas hipótesis resultan, para los expertos, "inimaginables", por su gravedad, ya que implicarían el uso de la violencia, algo que no se planteado en Cataluña ni tampoco en Madrid. Pero, formalmente, esos instrumentos existen en la Constitución, al alcance del Ejecutivo.  

04. LA LEY DE SEGURIDAD NACIONAL Y EL GOBIERNO EN FUNCIONES

El Gobierno central dispondrá dentro de muy poco de otra herramienta. Se aprobará este miércoles en la Comisión Constitucional de la Cámara baja, y de ahí pasará al Senado. Se trata de la Ley de Seguridad Nacional, apoyada por PP y PSOE, que servirá, según la Moncloa, para cubrir el vacío que se da ante situaciones en las que no se considera preciso decretar el estado de alarma, de excepción o de sitio y que pasarán a denominarse "situaciones de interés para la seguridad nacional", las que se producen cuando es necesario el uso de más medios y coordinación a los habituales. Los nacionalistas entienden que lo ambiguo de la redacción permitiría al Ejecutivo frenar decisiones adoptadas por los parlamentos autonómicos. El ministro de Justicia, Rafael Catalá, ya ha subrayado, sin embargo, que el Gabinete de Rajoy no se plantea usar esta nueva norma para detener los planes secesionistas de Mas. 

Arbós sí que recela de esta ley por los términos "vaporosos" con los que ha sido concebida, mientras que Tajadura considera que el resto de herramientas ya son suficientes para el Estado, tanto los poderes ordinarios –el 155– como los extraordinarios –el 116 de la Constitución–. Pérez Royo cree que acudir a los estados de excepción o de sitio no añadirían nada, ya que el 155 de la Carta Magna permite un grado de actuación máximo, como lo es la suspensión de la autonomía. 

En caso de victoria de los independentistas, los primeros pasos se producirían con un Rajoy a punto de convocar las generales. España entrará enseguida en campaña. Celebrados los comicios, como máximo el 20 de diciembre, el Ejecutivo entrará en funciones, hasta la constitución de un nuevo Gabinete. Los tres constitucionalistas consultados coinciden, sin dudarlo, en que el hecho de que haya interinamente un Gobierno en funciones no cambia las cosas. Podría acudir al TC o a los tribunales, o convocar la Diputación Permanente del Senado para poner en marcha el artículo 155. La razón es que el Ejecutivo debe responder "para preservar la Constitución", y también porque entre sus funciones ordinarias se encuentra el "asegurar el cumplimiento de las leyes", de modo que si hay una "ruptura unilateral" es "obligación" del Gabinete saliente reaccionar, insiste Arbós. 

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Aplauso o rechazo internacional

Otra dificultad añadida para Cataluña sería el reconocimiento internacional. Previsiblemente, no lo obtendría, advierte Tajadura, ya que rompería por su cuenta, sin negociación con Madrid. "Entre los compromisos de los socios europeos está garantizar la integridad territorial de un Estado miembro", argumenta. Para Pérez Royo, sin embargo, el problema es compartido, ya que el Gobierno central tampoco tendría fácil explicar en el exterior que suspende la autonomía de Cataluña, por ejemplo, o que tiene que recurrir a medidas extremas. "Todo por no haber negociado", lamenta. 

En definitiva, en esta partida el Gobierno tendría todas las de ganar para frenar los planes del soberanismo. Con la Constitución y la ley en la mano. El bloque del sí, mientras, cuenta con una herramienta poderosa, la cohesión circunstancial. Al menos de cara al 27-S, aunque CDC, ERC y la CUP hayan venido discrepando sobre la estrategia. El problema, según el profesor de Sevilla, es que frente a ese discurso "no hay nada". El no no está unido. De modo que sí, al Ejecutivo central le confiere el ordenamiento jurídico una variedad de instrumentos. Pero, bloqueada la negociación, deplora Pérez Royo, "sólo le queda el palo". Y ese es un recurso "muy malo, porque con él rompes la cabeza del otro, pero también te la rompes tú". "La política –remacha– no es sólo tribunales y Ejército. Es diálogo". Lo que no ha habido en estos tres años de tiras y aflojas constantes entre Cataluña y España.