La propuesta de Ciudadanos de revocar escaños despierta dudas sobre su constitucionalidad

El pasado miércoles la exalcaldesa de Valencia Rita Barberá dio un paso atrás con matices: renunció a su afiliación al Partido Popular, pero no a su acta como senadora, un cargo que ocupa tras haber sido designada por las Corts Valencianes. Un día antes, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo había decidido investigarla por el presunto blanqueo cometido por el PP en el Ayuntamiento de Valencia y abrir una causa para indagar su papel en la trama por la que ya está imputado casi todo su equipo de cuando era regidora.

La decisión de mantener su acta de senadora –renunciar a ella "podría entenderse como una asunción de responsabilidad", dijo en el comunicado que difundió el PP y en el que Barberá renunciaba a su afiliación– ha abierto el debate sobre si hay amparo legal posible para despojar a un senador de su escaño. Lo cierto es que, en la actualidad, ninguna normativa contempla la opción de revocar escaños a senadores autonómicos.

El pasado abril el grupo Podemos-Podem en las Corts Valencianes presentó una proposición de ley para reformar la Ley de Designación de Senadores Territoriales que incluía como causa de destitución la pérdida de confianza en la persona designada como senadora. Para ello se abriría un procedimiento impulsado por, al menos, la décima parte de los miembros de la Cámara, al que seguiría una comparecencia del senador cuestionado, un debate y una votación final, donde se requeriría mayoría absoluta para acordar su cese.

Ciudadanos se unió este jueves al debate registrando en el Congreso de los Diputados una proposición de ley de Lucha contra la Corrupción en la que se recoge un cambio en la norma electoral para que sean apartados de sus cargos todos los responsables públicos en ejercicio –incluidos diputados y senadores, diputados de parlamentos autonómicos, europarlamentarios y concejales de ayuntamientos– que hayan sido encausados judicialmente en procesos relacionados con la corrupción. 

01. La propuesta de Ciudadanos para revocar escaños 

En concreto, la proposición de ley de Ciudadanos establece una reforma del artículo 6.2 de la ley electoral para que sean "inelegibles" (es decir, que no puedan formar parte de listas electorales y concurrir a las elecciones) los "encausados judicialmente (...) desde que sea firme la resolución que acuerde la apertura de juicio oral o el procesamiento" por su implicación en procesos relacionados con la corrupción. Con la ley actual, sólo son inelegibles los presos o los condenados a la pena de inhabilitación. 

Por otro lado, en la exposición de motivos se detalla que, como en virtud del artículo 6.4 de la citada ley electoral, "las causas de inelegibilidad lo son también de incompatibilidad", la prevención citada anteriormente "sería igualmente de aplicación a todos los cargos electos en ejercicio". En consecuencia, todos ellos "automáticamente perderían su condición por incompatibilidad sobrevenida" cuando fuesen encausados judicialmente desde que se les abriera juicio oral. 

En este mismo preámbulo de la proposición de ley, se recoge que "la exigencia de responsabilidad" a los representantes públicos "no puede limitarse a la tipificada en el Código Penal". "La singularidad de la actividad pública requiere, además, una exigencia de responsabilidad política y ejemplaridad pública", detalla la propuesta legislativa. 

02. La opinión de los expertos sobre la proposición 

Pero, ¿tiene esta propuesta encaje constitucional? Los expertos consultados por infoLibre ponen en valor el hecho de que diferentes formaciones políticas –Ciudadanos entre ellas– estén poniendo propuestas legislativas encima de la mesa para enfrentar un asunto que, sin duda, está en el debate público. Eso no quiere decir que no vean objeciones a esta proposición o a otras que se han presentado, como la citada de Podemos-Podem en la Comunitat Valenciana. 

En el caso de la reforma legislativa que propone el partido naranja, los constitucionalistas ponen reparos al término de "incompatibilidad sobrevenida" que Ciudadanos utiliza para justificar que representantes públicos electos sean destituidos al estar procesados en casos de corrupción.

Miguel Ángel Presno, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, señala que es "incorrecto" utilizar un término, el de la incompatibilidad, porque, desde el punto de vista de terminológico, está contemplado con la idea de establecer garantías para que durante el ejercicio del cargo público no se vea afectada la imparcialidad e independencia de estos representantes. "Es un término pensado para un tipo de situaciones en las que la persona afectada por la incompatibilidad es la que decide –por ejemplo, un policía no puede ser concejal o diputado y tiene que elegir entre ambas– y por tanto no es un agente externo –como se deduce de esta propuesta– el que lo hace", señala. 

Por su parte, Fernando Flores, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València, también reitera que el concepto de "incompatibilidad sobrevenida" no existe en el ordenamiento jurídico actual en relación a los cargos públicos encausados. "Puede ser un término político, pero no jurídico", asevera. Asimismo, señala que tanto la Constitución como la doctrina del Tribunal Constitucional han dejado claro que, de entrada, existe el derecho del representado a permanecer en el cargo. 

Fuentes de Ciudadanos consultadas por este periódico aseguran, sin embargo, que su proposición es "constitucionalmente viable" porque ya existen casos de incompatibilidad sobrevenida en la ley electoral. Francisco Bastida, catedrático en Derecho Constitucional por la Universidad de Oviedo señala, no obstante, que la  ley electoral establece la incompatibilidad sobrevenida, pero cuando ha recaído sentencia condenatoria, aunque no sea firme. 

De ahí que Bastida califique de "inconstitucional" la propuesta del partido naranja. "Afecta al derecho a la presunción de inocencia. Sería un despropósito que un juez instructor sin mediar juicio decidiese sobre no continuidad de un cargo público. Además esa ley no podría tener efecto retroactivo", añade, así que en ningún caso afectaría a Rita Barberá. 

Por otro lado, Presno también ve "muy discutible" el hecho que esta medida pueda tener una consecuencia tan "gravosa" e "incompatible con el estatuto del cargo representantivo" como una expulsión del cargo que "no tiene vuelta atrás", cuando la situación procesal es todavía la del procesamiento, es decir, no hay una sentencia firme. Flores también cuestiona este mismo aspecto.

03. La doctrina del Tribunal Constitucional 

El asunto de a quién pertenece el escaño ya fue abordado por el Tribunal Constitucional en dos sentencias de febrero de 1983. Primero fue en un caso planteado por Miguel Ángel Bellido, que era alcalde del municipio de Andújar (Jaén) hasta que el pleno del ayuntamiento lo cesó como alcalde y como concejal tras ser expulsado del PSOE. El TC recordó en su sentencia [la puedes consultar aquí] que el artículo 23.2 de la Constitución establece el derecho de los ciudadanos "a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos", que comprende también "el derecho a permanecer" en esos cargos, "porque de otro modo el derecho fundamental quedaría vacío de contenido".

En segundo lugar, el TC indicó que el artículo 23.1 del texto constitucional consagra el derecho de los ciudadanos "a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal". El TC dejó claro que "los representantes dan efectividad al derecho de los ciudadanos a participar" y que la permanencia de los representantes "depende de la voluntad de los electores que la expresan a través de elecciones periódicas y no de la voluntad del partido político".

"En definitiva, y sin perjuicio de las incompatibilidades que pueda regular la Ley, el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud del sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido", indicó el TC.

El alto tribunal concluyó que el cese como concejal de Miguel Ángel Bellido era inconstitucional, y lo anuló. Sin embargo, no hizo lo mismo respecto al cese como alcalde. A los concejales los eligen los ciudadanos (es una elección de primer grado), mientras que el alcalde es elegido por los concejales (una elección de segundo grado). El TC entendió que el cese como alcalde no era contrario a un derecho fundamental susceptible de amparo, que era lo planteado en el pleito, y no se pronunció sobre la posible ilegalidad de la destitución por otras causas.

El segundo caso que llegó al TC fue el de cinco concejales del PCE en el Ayuntamiento de Madrid (entre ellos Cristina Almeida), que fueron cesados como ediles tras su expulsión del partido. En su resolución [la puedes consultar aquí], el tribunal indicó que los representantes no pueden ser privados de su función "por una decisión que no emana de los propios electores" y concluyó que los partidos políticos no pueden determinar el cese de un concejal. No obstante, admitió que "podrá discutirse […] la justicia de aquellas normas jurídicas que establezcan, como consecuencia necesaria de ciertos supuestos de hecho, el cese del representante en las funciones que el pueblo le ha conferido". Por todo ello, anuló el cese como ediles de Cristina Almeida y sus cuatro compañeros.

Además, el TC estableció que "en el caso de los cargos y funciones públicos de carácter representativo, una regulación legal que sea contraria a la naturaleza de la representación violará también por ello el derecho del representante a permanecer en el cargo".

04. Entonces, ¿hay vías para revocar el escaño? 

Llegados a este punto, lo que sí parece claro es que, aunque actualmente no hay amparo legal posible para despojar a un senador de su escaño por un caso como el de Rita Barberá, sí se pueden explorar nuevas vías legislativas. De hecho, en la citada sentencia sobre los cinco concejales madrileños del PCE, los magistrados del TC no cerraron la puerta a futuras revocaciones de nombramientos, siempre que se hagan mediante una ley. "Podrá discutirse (...) la justicia de aquellas normas jurídicas que establezcan, como consecuencia necesaria de ciertos supuestos de hecho, el cese del representante en las funciones que el pueblo le ha conferido", puede leerse en ese fallo. 

En este sentido, Fernando Flores señala que la Constitución española no contempla la revocación de cargos electos y recuerda que la doctrina del TC incluye la idea de que "la destitución de un cargo representativo que ha sido votado no puede depender de una voluntad que no sea la de quien le votó". A su juicio, este es el elemento clave que posibilitaría, en su caso, destituir a un cargo que ha sido elegido por un parlamento autonómico.

Esa es precisamente la vía señalada por Podemos-Podem en las Corts Valencianes y que Flores considera "más defendible" que la fórmula de Ciudadanos, en la que se rompería ese principio de que la destitución de un senador sólo puede venir por parte de quien lo ha elegido. En este punto hay que tener en cuenta que el procedimiento de elección de senadores difiere del de diputados. Mientras éstos son directamente designados por la ciudadanía, en el caso de los senadores existen dos posibilidades: o bien que sean escogidos por los electores a través de las papeletas, o que sean los Parlamentos autonómicos quienes los elijan para ocupar su escaño. Este último es el caso de Barberá. 

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Miguel Presno, por su parte, considera que sería más apropiado explorar qué vías posibles hay para establecer mecanismos de "suspensión temporal" del cargo de personas que desempeñan la función representativa, si bien él no hace la distinción entre el método de elección de estos representantes como sí expone Flores. A su juicio, la ventaja de esta suspensión temporal es que, en el caso de salir absuelto, el cargo destituido podría volver a su puesto. Admite, no obstante, que este reintegro podría llegar a ser imposible en algunas ocasiones como consecuencia de los dilatados tiempos de la justicia española. 

En cualquier caso, Presno recuerda que si el Tribunal Supremo solicita el suplicatorio para procesar a Barberá, una vez firme la decisión judicial que acuerde su encausamiento, la Cámara, de acuerdo con el artículo 22.6 de su Reglamento, podrá acordar por mayoría absoluta de sus miembros, y según la naturaleza de los hechos imputados, la suspensión temporal en la condición de senadora, incluida la privación de la asignación económica. Hay que tener en cuenta, no obstante, que esta previsión no es posible por el momento en el caso de Barberá porque el Alto Tribunal no ha iniciado los trámites para pedir el suplicatorio a las Cortes y proceder contra ella.

Ambos juristas coinciden en que es positivo que se haya iniciado el debate y recuerdan que las prevenciones que el Tribunal Constitucional estableció en las sentencias citadas en este reportaje responden a un tiempo muy diferente al actual –hace 33 años–, en el que estaba en pleno auge el fenómeno del transfuguismo político.