Juristas sostienen que el Gobierno no puede vetar la subida de las pensiones que propone la oposición

Los expertos en Derecho Constitucional consultados por infoLibre rechazan que el Gobierno pueda oponerse a la tramitación de la proposición de ley impulsada por la oposición en el Congreso para incrementar la cuantía de las pensiones un 1,2% en 2017. El Ejecutivo se escuda en el artículo 134.6 de la Constitución, que le permite paralizar las iniciativas que conlleven un aumento de los créditos presupuestarios o una caída de los ingresos. Pero los constitucionalistas subrayan que ese poder de veto sólo se puede aplicar a las medidas que alteran unos Presupuestos Generales del Estado ya aprobados o que se estén aplicando. Como la reforma que propone la oposición entraría en vigor el 1 de enero del año próximo y las cuentas para ese ejercicio ni siquiera se han tramitado aún en las Cortes, prosiguen las fuentes consultadas, el Gobierno de Rajoy no tiene capacidad de frenarla.

El texto objeto de polémica [ver en PDF] es la proposición de ley de PSOE, Unidos Podemos, ERC, el Pdecat –la antigua Convergència– y PNV, que establece una subida de todas las pensiones del 1,2% a partir del 1 de enero de 2017 y que, además, busca garantizar el poder adquisitivo de los pensionistas. Para ello, en su artículo segundo, la proposición de ley señala que si la inflación acumulada en 2017 es superior al 1,2%, las pensiones se revalorizarán de forma adicional en el porcentaje correspondiente a la diferencia entre el 1,2% y el crecimiento real del IPC, de modo que los pensionistas no vean reducido su poder de compra. Con este último apartado, se deja sin efecto para 2017 el mecanismo de revalorización aprobado por el Gobierno del PP en 2013. En virtud de esa fórmula, las pensiones han subido un 0,25% al año desde entonces, unos dos euros en el caso de la pensión media.

Contra la propuesta de la oposición, el Gobierno registró a última hora de este lunes un escrito [ver en PDF] que reclama paralizar la tramitación de esa iniciativa. El texto va acompañado de un informe del Ministerio de Hacienda donde se argumenta que "el coste de la medida superaría los 1.150 millones de euros que, según la proposición de ley, tendrían que ser financiados por el Estados, sin que se proponga una fuente de financiación" y que "en virtud de los establecido en el artículo 134.6 de la Constitución", el Ministerio "no presta la conformidad para su tramitación". Ante este conflicto, la Mesa del Congreso –donde el PP tiene tres miembros, y el PSOE, UP y Ciudadanos dos cada uno– decidió este martes aplazar su decisión sobre si esta reforma de las pensiones se tramita o no y estudiará próximamente un informe que le han remitido los letrados de la Cámara baja.

Por lo pronto, PSOE y Unidos Podemos criticaron el veto del Ejecutivo. El portavoz y presidente del grupo socialista en el Congreso, Antonio Hernando, aseguró que el Gobierno hace un "uso improcedente de su capacidad de veto" porque la proposición de ley que pide parar no afecta al presupuesto en curso, sino al futuro. El portavoz de Podemos, Íñigo Errejón, consideró por su parte que Rajoy "no empieza bien" intentando frenar iniciativas de la oposición, y expresó su temor de que este mecanismo constitucional se convierta "una excusa" para repetir "una y otra vez" el veto. En ese sentido, agregó que dada su minoría parlamentaria el Gobierno del PP sólo tiene dos opciones: negociar con la oposición o, por el contrario, "atrincherarse y provocar un grave conflicto entre poderes".

El Gobierno no puede vetar

Miguel Ángel Martínez Lago, catedrático y director del departamento de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid, explica a preguntas de este diario que "el Gobierno no puede vetar una iniciativa legislativa de la oposición si los efectos presupuestarios de la misma se refieren a ejercicios futuros y no causa ninguna variación del presupuesto vigente", como sucede en este caso. "Toda la doctrina al respecto indica que el Gobierno sólo puede vetar iniciativas que afecten a los presupuestos que están en vigor, es decir, leyes que afecten a unas cuentas que ya estén aprobadas", coincide Fernando Álvarez-Ossorio, doctor en Derecho Constitucional y profesor de la Universidad de Sevilla. José Antonio Montilla, catedrático en Derecho Constitucional de la Universidad de Granada también comparte que la posibilidad de veto rige "para el ejercicio presupuestario en vigor, no para los sucesivos".

Así las cosas, la mayoría de juristas consultados por este diario consideran que hasta que las Cortes Generales no aprueben los presupuestos para 2017 o se prorroguen los de 2016 para el próximo ejercicio, el Gobierno no puede vetar iniciativas que entren en vigor el 1 de enero. Los presupuestos aún no han comenzado a tramitarse, e incluso si hubieran iniciado su andadura parlamentaria, insiste Martínez Lago, el Ejecutivo no podría frenar la proposición de ley de la oposición: "El artículo 134.6 junto al apartado 5, con el que estaba unido en el proceso constituyente, plantea como punto de partida que se hayan aprobado los presupuestos". Sólo a partir de entonces se aplica la necesidad de que los grupos de la oposición cuenten con la conformidad del Gobierno. "En suma –zanja–: hasta que no estén aprobados los presupuestos o se incurra en la prórroga a partir del 1 de enero, cabe formular iniciativas sin que puedan ser vetadas por el Gobierno".

Sobre este particular introduce algunos matices Isabel Giménez, doctora en Derecho y profesora de la Universidad Autónoma de Madrid, y autora del libro Las competencias presupuestarias del Parlamento, así como de numerosos artículos sobre esta materia. "La cuestión hasta ahora no se había planteado directamente como está ocurriendo ahora, sino que el debate era sobre si esa capacidad de veto resultaba aplicable cuando los presupuestos habían comenzado a tramitarse", explica la jurista. Giménez sostiene que "sería inconstitucional" extender la exigencia de consentimiento gubernamental a las enmiendas presentadas al proyecto de presupuestos o a iniciativas de la oposición que afecten a ejercicios futuros, pero admite que hay "defensores de la tesis contraria" para quienes la exigencia de conformidad del Ejecutivo sí sería exigible. "A mi modo de ver, el artículo 134.6 sólo protege la anualidad presupuestaria y sólo opera frente a presupuestos ya aprobados, pero el tema no es pacífico en la doctrina", comenta.

Gregorio Cámara, también catedrático de Derecho Constitucional y además diputado del PSOE, coincide con el resto de expertos, y además razona que, de lo contrario, si el Gobierno pudiera oponerse también a tramitar iniciativas que afectaran a las cuentas de años futuros, "la capacidad legislativa del parlamento quedaría totalmente condicionada". "Si eso sucediera el Ejecutivo podría paralizar totalmente la actividad legislativa. Sería un escenario absurdo en el que se desequilibraría por completo el principio de separación de poderes", razona el diputado socialista. Para Cámara "hasta ahora" no se habían planteado muchos casos de este tipo porque el sistema "bipartidista imperfecto" español contaba con "mayorías más claras". "Ahora, en cambio, la oposición tiene posibilidades de ir logrando triunfos y de aprovechar la mayor capacidad legislativa del Congreso, y el Gobierno se ve en la necesidad de ir impugnando esas medidas", concluye.

El TC se perfila como árbitro

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Lo cierto es que no es la primera ocasión en la que el Gobierno del PP tira de este mecanismo para oponerse a reformas impulsadas por la oposición desde que se quedara en minoría parlamentaria. Hace dos semanas, el Ejecutivo presentó un escrito para vetar la tramitación de una proposición de ley del PSOE que deja en suspenso el calendario de aplicación de la Lomce. En esa ocasión, sin embargo, la Mesa de la Cámara baja levantó ese veto y decidió someter a votación su toma en consideración, que salió adelante. Tres días después, el Consejo de Ministros solicitó a la Mesa que reconsidere esa decisión y amenazó con acudir al Tribunal Constitucional si no lo hacía. En total, el Gobierno ha recurrido en más de una decena de ocasiones al artículo 134.6 de la Constitución para frenar otras tantas medidas que, según el PP, implicarían una desviación presupuestaria de más de 5.000 millones de euros.

Los juristas preguntados por este diario creen que el Constitucional se perfila como el posible árbitro de este conflicto. Tanto Cámara como Álvarez-Ossorio ven "probable" que el Gobierno plantee un conflicto de atribuciones en el tribunal para que éste dirima si la Mesa puede hacer caso omiso de sus vetos y si el propio Ejecutivo puede paralizar cuantas iniciativas de la oposición quiera. Montilla, por su parte, cree incluso "deseable" que el TC "marque unas ciertas reglas del juego" para que se disipe toda duda sobre este asunto. Tanto Giménez como Martínez Lago, por último, apuntan que el Ejecutivo tiene dos opciones: plantear ahora un conflicto de atribuciones o bien esperar a que concluya la tramitación de las medidas en el Congreso y, después, formular un recurso de inconstitucionalidad en su contra.

En cualquier caso, si este enfrentamiento entre Gobierno y Congreso llega al tribunal de garantías, será el segundo asunto de este tipo que los jueces del Constitucional tengan que dirimir pese a que, como recuerda Giménez, "este tipo de recursos apenas se ha utilizado un par de veces hasta ahora". Lo cierto es que en el Constitución está también pendiente el recurso que en junio interpuso la Cámara baja –compuesta entonces por los diputados que salieron de las urnas en diciembre de 2015– contra el Gobierno por negarse a ser controlado alegando estar en funciones.