Constitución

Del derecho a Internet a la muerte digna: la Constitución del futuro más allá del "monotema" catalán

Mariano Rajoy y el presidente del TC, Juan José González Rivas, durante el acto celebrado en el Congreso.

Ángel Munárriz

La crisis política catalana tiende a expandirse y ocuparlo todo. Es un asunto que no se conforma con sus propios contornos. Es más que una crisis, abarca más allá de la política y por supuesto excede los límites de Cataluña. No hay debate de envergadura en España que no esté marcado a fuego por la crisis derivada del frustrado procés independentista. El bloqueo de la reforma de la financiación autonómica y local viene en parte motivado por el enconamiento del problema catalán, que también mantiene varado el gran desafío en el horizonte político español, la reforma constitucional, atascada por la falta de un consenso siquiera lejanamente parecido al de la Transición. El 39º aniversario de la Carta Magna se celebra este miércoles con los focos obstinadamente pendientes de lo que en la jerga política informal se conoce como "el monotema". Pero, ¿por qué ceñir el debate de la reforma constitucional a Cataluña y la reforma territorial?

Con sus 169 artículos, más las disposiciones adicionales, derogatorias y finales, la Constitución es más que un definidor de identidades y competencias. Mucho más que un delimitador de relaciones entre el Gobierno y las autonomías. Cataluña y la cuestión territorial han eclipsado otras posibles reformas constitucionales, apartadas del debate público. infoLibre ha hecho un repaso de los posibles cambios y actualizaciones de la Constitución opacados por la confrontación en torno a la omnipresente crisis catalana. La elevación del rango de protección de los llamados "derechos sociales" –a una vivienda digna, a un medio ambiente saludable, a la cultura, a la salud–, así como la incorporación de nuevas garantías y libertades en un entorno tecnológico abismalmente diferente al de 1978 emergen como posibles desafíos. Un ejemplo: la protección de datos, asunto de primera magnitud en la sociedad de la inteligencia artificial y el big data, no está específicamente recogida en nuestra Constitución. Tampoco, como es lógico, el derecho de acceso a Internet o el principio de neutralidad de la red.

La introducción y mayor protección de los derechos sociales no estaría exenta de tensiones. "Los primeros en nacer fueron los derechos liberales, como de propiedad. Otros que nacieron después gozan de un menor grado de protección. Hay una tensión entre el Estado liberal y el Estado social", señala Rafael Escudero, profesor titular de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid. Resolver esta tensión no sería fácil. Pero sí lo es detectar desequilibrios en la protección de los derechos. La Constitución no reconoce derechos y libertades homogéneamente. Se podría decir que establece derechos de primera y de segunda, aunque obviamente no están explicitados así en la letra de la Carta Magna. Los que tienen la máxima protección son los "fundamentales", recogidos en el Capítulo II del Título I.

Ahí están las libertades y derechos básicos, coincidentes grosso modo con los conquistados a raíz de la Revolución Francesa del siglo XVIII. Está el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad y la seguridad. Está la libertad ideológica y de culto, de expresión y artística. Y el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen. La posibilidad de circular libremente por España. La inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones, la libertad de cátedra. También están el derecho de reunión, de asociación, de sindicación, de huelga... En resumen, el cogollo de un Estado de derecho.

  El escalón del artículo 53

Para entender por qué estas garantías son las niñas mimadas de la Constitución hay que viajar hasta el artículo 53, uno de los más controvertidos de la Carta Magna, que establece que "los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II [...] vinculan a todos los poderes públicos". Es decir, si un español es discriminado por razón de nacimiento, raza, sexo, religión u opinión, el Estado –la ley– estará de su parte, y de ello deben encargarse todos los poderes públicos, según cincela la Constitución en el 53. El envés de la moneda llega a renglón seguido, cuando establece que "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III" sólo podrán defenderse "ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes". Aquí la protección es menor. ¿Qué consagra el Capítulo III? Por ejemplo, el acceso al servicio de salud y a la cultura, la promoción de la ciencia, el adecuado tratamiento de los "disminuidos [palabra hoy en desuso] físicos, sensoriales y psíquicos". Y también dos derechos: a "un medio ambiente adecuado" y a "una vivienda digna y adecuada".

Estos derechos no vinculan "a todos los poderes públicos", como los del Capítulo II. Es decir, el derecho a la vivienda podría considerarse un derecho de segunda. Eso explica su subordinación al derecho de propiedad cuando ambos entran en conflicto, como ha quedado acreditado con las resoluciones del Tribunal Constitucional contra las leyes autonómicas que han pretendido defender el derecho a la vivienda mediante sanciones por viviendas vacías o expropiaciones de casas para evitar desahucios. Ninguna invocación al artículo 47 de la Constitución ha evitado los miles de desalojos ocurridos en España durante la crisis, en ocasiones sin que las personas desahuciadas tuvieran otra alternativa para vivir. Beatriz Perales, responsable de Campañas de Amnistía Internacional España, afirma que, para ser "un verdadero derecho", la vivienda debería "tener el mismo nivel de protección" que los del Capítulo II. "El cómo se consiga eso no nos corresponde a nosotros. La vivienda está reconocida como derecho humano, y la Constitución tiene la obligación de respetar los derechos humanos. Los poderes públicos deben encontrar la manera de garantizar estos derechos, por ejemplo con vivienda social", señala Perales. Es decir, con inversión pública.

  Derechos de segunda

Aunque con un envoltorio de derecho, la vivienda digna está en realidad encuadrada en la Constitución entre los "principios rectores de la política social y económica". Rafael Escudero, profesor titular de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid, afirma: "Conceptualmente la vivienda no es un derecho en la Constitución, porque no apareja una obligación correlativa [de facilitar este derecho]". En la práctica el acceso a una vivienda queda al albur del mercado, de la propiedad, que goza de mayor protección. La vivienda es un derecho, sí. Siempre que el ciudadano se lo pueda pagar. "No puedes ir a un juez y reclamarlo", resume Escudero. Los intentos legislativos de blindar el derecho a techo se han topado con la imposibilidad de su aplicación con el marco legal vigente. Ya hace diez años, con Manuel Chaves en la presidencia de Andalucía, la Junta prometió que la vivienda sería un derecho exigible por ley ante los tribunales. Papel mojado.

Elevar el rango de protección del derecho a la vivienda suena fácil y aceptable casi desde cualquier óptica política. Pero no lo sería. Rodrigo Tena, editor del blog Hay Derecho, que ha estudiado cómo podría articularse la incorporación a la categoría de "fundamentales" de los derechos sociales, asegura que los beneficios serían "discutibles si no se regula con claridad", evitando que "unos tribunales acaben diciendo una cosa y otros otra". "Un derecho a la vivienda con mayor rango debería conjugarse con la libertad de empresa, por ejemplo, para no generar inseguridad jurídica. Una vez que subiera el rango y entrase en la vida diaria del tráfico jurídico, inundaría las relaciones privadas. Tendría efectos positivos por un lado, pero provocaría perturbaciones", añade Tena.

  Cambio climático y desarrollo sostenible

El derecho al "medio ambiente adecuado" está en una posición parecida al de la vivienda. El artículo que lo consagra, el 45, también está en ese frágil Capítulo III. Fernando Prieto, director del Observatorio de Sostenibilidad, cree que en lo relativo al medio ambiente la Constitución está claramente desfasada. Y que no genera un marco estatal de protección, dejando los principios rectores de la política ecológica al albur de una legislación fragmentada y cambiante. Prieto aboga por "unificar figuras de protección en la Constitución", por ejemplo para la protección de los bosques, las costas, la biodiversidad, las especies... También defiende la consideración del agua como un "recurso estratégico". Y llama la atención sobre un hecho obvio: la Constitución no hace referencia al cambio climático, uno de los grandes desafíos del ser humano a escala planetaria, sencillamente porque tal amenaza se desconocía en 1978.

"Nosotros abogamos por ampliar el artículo 45, elevar su grado de protección e incorporar ahí el cambio climático", resume Prieto. Ecologistas en Acción también ha puesto sobre la mesa una propuesta de reforma que consagre la "sostenibilidad medioambiental" como un "objetivo colectivo central" y "eje vertebrador de la Constitución". Ecologistas reclama la incorporación de un principio que, de aceptarse, supondría incluso un cambio de paradigma socioeconómico. "Cuando existan incompatibilidades entre desarrollo económico y sostenibilidad ecológica ha de ponerse esta segunda por delante, ya que si no hay sostenibilidad ecológica finalmente no la habrá económica", sostiene su propuesta.

En las casi cuatro décadas transcurridas desde la aprobación de la Constitución ha prosperado un concepto que es a la vez social, político y económico: el desarrollo sostenible. La ONU se rige conforme a 17 objetivos de desarrollo sostenible, con la vista puesta en 2030. Ahí caben los objetivos del "fin de la pobreza", la "educación de calidad", el "consumo responsable", la "energía asequible y no contaminante". "Una Constitución que incorporase los objetivos de la ONU de desarrollo sostenible sería un referente brillante", señala Prieto. Pero ¿es verosímil una reforma en este sentido? No lo parece, teniendo en cuenta que incluso derechos recogidos en el Capítulo II de la Constitución, el teóricamente más blindado, sufren claros incumplimientos a pesar de que "vinculan a todos los poderes públicos". Por ejemplo, el artículo 35 consagra con todos los honores "el derecho al trabajo", que para millones de españoles es papel mojado. La reforma que plantean Amnistía Internacional, Greenpeace e Intermon Oxfam en su campaña Blinda tus derechos tiene el objetivo de paliar carencias como ésta.

  "No regresividad" y financiación suficiente

Dicha campaña defiende la incorporación del "derecho" a una "renta básica" que garantice "unos ingresos mínimos". ¿Es posible incorporar un derecho con una connotación política tan nítidamente izquierdista? El profesor de Filosofía del Derecho Rafael Escudero reflexiona al respecto: "Todos los derechos tienen un enfoque político y un coste. También el derecho a la vida tiene un coste. Proteger la vida requiere policías, tribunales, sanidad... Proteger un derecho siempre es caro. Hay una discusión muy interesante entre quienes defienden el trabajo garantizado y la renta básica de ciudadanía. Habría que pensarlo y hacerlo bien, pero no tendría mal encaje constitucional".

La campaña Blinda tus derechos no sólo propone elevar todos los derechos al máximo rango de protección –eliminando el escalón existente ahora–, sino que propone la introducción de dos principios que garanticen el ejercicio efectivo de todos los derechos: el de "no regresividad de los derechos" y el de la "financiación suficiente" para hacerlos valer. Con estos se trata de que una crisis económica no sea excusa para dejar de proteger derechos. La propuesta de Amnistía Internacional, Greenpeace e Intermon Oxfam supone además un recorrido exhaustivo por todas las modificaciones que podrían realizarse si la referencia de una hipotética reforma constitucional fuera la Declaración Universal de Derechos Humanos: obligación de respeto a los derechos humanos por parte de las empresas, por ejemplo en materias como la venta de armas; establecimiento expreso de la "universalidad" de los derechos humanos y de la abolición de la pena de muerte. La campaña propone ampliar derechos a los extranjeros y blindar las garantías contra su expulsión, universalizar el derecho a la salud, facilitar la iniciativa popular para las iniciativas legislativas...

  El bloqueo catalán

A los derechos sociales y políticos que conforman el núcleo duro de las garantías constitucionales en la mayoría de las democracias liberales de raíz burguesa se los conoce como derechos de primera generación. Los derechos sociales serían los de segunda generación. Más difusa es la categoría de tercera generación, donde entra toda una serie de derechos vinculados a la expansión del Estado del Bienestar, como el derecho al desarrollo, a la cultura, al medio ambiente o a una muerte digna. El debate sobre su consideración constitucional daría sin duda trabajo a los diputados si se sentaran a debatir. Hasta ahora no lo han hecho. Las discrepancias de partida son tan profundas que ni siquiera se ha creado aún un espacio de negociación.

El desacuerdo es especialmente agudo en cuanto se toca el modelo de Estado. No ha empezado ni el debate en el Congreso sobre la reforma del modelo territorial, que debería ser el germen de un futuro diálogo multilateral sobre la modificación de la Constitución, y la crisis catalana ya enfrenta casi a todos contra todos. Los nacionalistas no se muestran interesados en la reforma, que consideran pantalla pasada. El llamado "bloque constitucionalista", formado por PP, PSOE y C's, defiende una reforma que no esté sólo destinada a acomodar a Cataluña. Incluso en este supuesto "bloque" hay diferencias cruciales. Por ejemplo, la "plurinacionalidad" que defiende Pedro Sánchez (PSOE) choca de plano con los planteamientos del PP y Ciudadanos. Para completar el mapa de disparidades, Podemos defiende en solitario una propuesta de referéndum pactado.

Así que se produce una paradoja: el descosido catalán se presenta, por su naturaleza de problema acuciante, como catalizador de la reforma constitucional, al mismo tiempo que se sitúa como un obstáculo para la misma. Introducir otros temas en la agenda reformista, cuando el problema principal mantiene a los partidos enfrentados, resulta casi imposible. Pero son ya muchas voces las que alertan de que, al margen de la cuestión territorial, el texto constitucional tiene acuciantes asignaturas pendientes.

  Derechos "de última generación"

Entre los desafíos en el horizonte está la cobertura de los llamados "derechos de cuarta generación" (o "de última generación"). Es decir, aquellos vinculados al desarrollo exponencial de las nuevas tecnologías, que han supuesto significativas modificaciones de las relaciones laborales, sociales y económicas, en España y el resto del mundo. En 1978 no es que no hubiera Internet, es que no habían llegado los ordenadores personales. Hay una sola alusión a la informática en la Constitución, en el artículo 18. Y ciertamente el tiempo la ha revelado bastante atinada. Dice así: "La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos".

Este artículo considera a la informática como una amenaza para los derechos. A lo largo de estas décadas la revolución digital ha demostrado ser mucho más que eso. El debate de los derechos de cuarta generación se sitúa hoy en la posibilidad o no de garantizar el derecho al acceso a Internet sin discriminación, a la neutralidad de la red, a la formación en nuevas tecnologías, a la seguridad digital, al habeas data... Cuestiones como el derecho al olvido son susceptibles de regulación constitucional. Existe la posibilidad de garantizar el acceso a Internet como servicio básico o como derecho.

"Cuando decimos que la reforma constitucional ya toca, no es sólo por Cataluña y el tema territorial, sino porque la sociedad ha cambiado muchísimo. La realidad tecnológica hay que atenderla. Hoy existe una posibilidad de libre acceso a la información de las administraciones públicas, con bases de datos abiertas. Podemos tener una sociedad abierta desde el punto de vista informativo, con mucha más participación. El cambio tecnológico puede facilitar una sociedad más igualitaria. Debemos ser ambiciosos y pensar no sólo en resolver problemas de hoy, sino a 25 años vista, reflexionando a fondo sobre el cambio tecnológico", explica Rodrigo Tena, editor del blog Hay Derecho.

  Protección de datos y neutralidad de la red

Lorenzo Cotino, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Valencia y coordinador de la Red Derecho TICs, cree que el primer gran reto constitucional en el campo tecnológico es la protección de datos. "Hoy en día el consenso se termina alcanzando en los tribunales y con leyes, sentándose jurisprudencia. Pero siempre es mejor establecer lo importante negro sobre blanco", afirma Cotino, que añade que son necesarios "jueces actualizados". ¿Lo están? "Las cosas están cambiando poco a poco. Hay un cambio generacional", concede.

Cotino no cree que haya que obsesionarse con una consagración constitucional de todos los derechos vinculados a las nuevas tecnologías, pero sí que es preferible que exista el menor margen de interpretación posible. El catedrático defiende la garantía expresa del "acceso a Internet" y del "acceso a la información pública" con obligación de transparencia de las administraciones, todo lo cual podría vincularse al artículo 20 (libertad de información). Cotino también se inclina por consagrar el principio de "neutralidad en la red", es decir, la posibilidad de su uso sin restricciones ni discriminaciones.

  Inteligencia artificial y "transparencia algorítmica"

La robótica y la inteligencia artificial son un terreno de posibilidades casi infinitas. "En Estados Unidos hay decisiones administrativas y judiciales que ya se adoptan en base a algoritmos", señala Cotino. También ocurre, y ocurrirá más, que las decisiones sobre la concesión de una beca o u subvención, o incluso sobre la contratación de personal en las empresas, se adopten automáticamente a partir de información recabada por medios informáticos.

¿Llegará el día en que un algoritmo determine si un acusado va a prisión? No es una pregunta descabellada. "Aquí la clave jurídica es que las personas deben tener el derecho a saber sobre qué criterios deciden las máquinas", agrega Cotino. Es lo que se llama "transparencia algorítmica". Un principio que podría tener cabida constitucional. Más aún –alerta Cotino– porque "los big data masivos pueden provocar a su vez errores y discriminaciones masivos". La sociedad es discriminatoria y las máquinas aprenden de la sociedad, lo cual genera una "espiral", alerta Cotino.

  El dictamen de 2006

Es una incógnita si sobre estos asuntos sería posible alcanzar un consenso suficiente. Hasta la fecha, al no haber tenido lugar un inicio de negociación, es difícil delimitar los aspectos en los que se presenta más fácil el acuerdo. A tenor de las manifestaciones y programas de los cuatro principales partidos de ámbito estatal, hay opciones de consenso en torno a reformas institucionales –sobre todo la conversión del Senado en cámara territorial–, a una clarificación de las competencias del Gobierno central y las autonomías y al blindaje de los llamados "derechos sociales", si bien en este punto hay poco detalle sobre cómo se articularía el incremento de la protección... El artículo que señala que "el hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad jurídica" podría actualizarse, dada la evolución del concepto de matrimonio en España.

Los aspectos nucleares de la reforma limitada recogida en el dictamen del Consejo de Estado en 2006 que encargó José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) también gozan de amplia aceptación, desde la igualdad hombre-mujer en la Corona a la participación del pueblo español en la construcción europea, pasando por la inclusión de los nombres de las autonomías y la reforma del Senado para convertirlo en cámara territorial. Más complicado se presenta el acuerdo para reformar las bases del sistema electoral, la justicia, la lucha contra la corrupción, la limitación de mandatos presidenciales, la posible supresión o reforma de instituciones cuestionadas como las diputaciones provinciales... Sin duda, las mayores discrepancias se producen cuando se pone sobre la mesa Cataluña y el tema territorial. Banderas, símbolos, identidades, reconocimientos, "derechos históricos": ahí se ha hecho hasta ahora imposible incluso empezar a hablar.

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  De la aconfesionalidad al laicismo

¿Y las relaciones Iglesia-Estado? ¿No se prestan a una actualización en la Constitución? En 1978 España acababa de salir de una dictadura nacionalcatólica, en la que la Iglesia se había arrogado el papel de guía moral de la sociedad y del propio Estado. El artículo 16 de la Constitución española nombra a la Iglesia católica. Así: "Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y las demás confesiones". Una de cal y otra de arena. Antonio Gómez, presidente de Europa Laica, cree que tanto el artículo 16 como el 27 (educación) son reformables para "garantizar plenamente la libertad de conciencia y un sistema educativo público y laico". "Y es fundamental derogar los acuerdos con la Santa Sede, que son la última barrera a la que se aferra la Iglesia para que no se mueva nada", añade. El artículo 16, con la redacción propuesta por Europa Laica, tendría enunciados como éstos: "El Estado es laico. Ninguna convicción particular, creencia, ideología o confesión religiosa tendrá carácter estatal.[...] Ninguna organización o asociación ideológica o religiosa podrá ser financiada por el Estado ni ninguna administración pública".

Este sábado 9 de diciembre se celebra el Día Internacional del Laicismo y la Libertad de Conciencia. Europa Laica pretende aprovechar la fecha para divulgar su propuesta de reforma constitucional. No es más que una posibilidad entre muchas. Todas siguen bloqueadas por el escollo que para cualquier negociación supone la polarización en torno al "monotema". El año que viene la Constitución cumplirá 40 años. Está por ver si aún estamos a vueltas con esa reforma siempre pendiente. 

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