Los obstáculos que deberá superar el Gobierno de Pedro Sánchez para desbloquear la legislatura

La primera legislatura con cuatro grandes partidos en el Congreso –sin contar la legislatura fallida tras el 20D– está siendo la del bloqueo. La dificultad de hilvanar mayorías estables, unida a los vetos del Gobierno del PP a muchas iniciativas de la oposición, han provocado que entre 2016 y 2018 se hayan aprobado un número inusitadamente bajo de leyes, y parece difícil que la llegada del socialista Pedro Sánchez a la Moncloa vaya a revertir la situación. Obviamente, el nuevo Ejecutivo no va a vetar –como hizo sistemáticamente el de Mariano Rajoy– las proposiciones de ley de la izquierda, pero Sánchez tendrá difícil sacar propuestas adelante con la mayoría con la que cuentan PP y Ciudadanos en la Mesa del Congreso y con la mayoría absoluta conservadora del Senado, a lo que se suman las ideologías contrapuestas de formaciones como Unidos Podemos y el PNV, que lo auparon al Gobierno.

En los seis meses que han transcurrido de 2018, el Congreso únicamente ha conseguido aprobar dos leyes: una de "medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía" y una modificación de la norma "sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España". El parón legislativo ya se produjo el año pasado, cuando la Cámara baja solo fue capaz de sacar adelante 13 leyes, de las que además tres fueron transposiciones de directivas europeas que la UE obliga a los Estados a incluir en su ordenamiento jurídico. Mientras tanto, el Gobierno batía el récord histórico vetando 45 proposiciones de ley de la oposición –lo que le valió incluso el reproche del Tribunal Constitucional–, además de bloquear por otros métodos –y con el apoyo de Ciudadanos– reformas como las de la ley mordaza, la suspensión de la Lomce o la subida del salario mínimo.

Sin embargo, la inerme legislatura ha dado un vuelco con el triunfo de la moción de censura el PSOE y la sustitución de Rajoy por Sánchez. Los socialistas han sido muy críticos con algunas de las políticas llevadas a cabo por el PP, y de hecho muchas de las proposiciones de ley bloqueadas de una u otra manera en el Congreso son suyas. Pero el cambio de Gobierno no garantiza en absoluto que la producción legislativa se vaya a desatascar: Sánchez no cuenta con una mayoría clara en la Cámara baja y mucho menos en el Senado, y además PP y Ciudadanos siguen manteniendo –si se alían– la capacidad de paralizar, en la práctica, las iniciativas que no les gusten.

Durante los dos primeros años de legislatura, al PP no le ha sido fácil encontrar socios para sacar adelante sus propuestas, y buen ejemplo de ello es la incertidumbre en la que estuvieron sumidos los Presupuestos Generales del Estado de 2018, que fueron aprobados por el Congreso con el apoyo de Ciudadanos y el PNV tras meses de negociación. Pero la situación no será muy diferente en el caso de Sánchez: el Gobierno únicamente cuenta con el apoyo garantizado de los 84 diputados del PSOE en la cámara tras su negativa a firmar un pacto de estabilidad con Unidos Podemos. Y eso le obligará a negociar cada norma que quiera impulsar con los grupos.

La izquierda carece de mayoría absoluta

No es la primera vez que un Ejecutivo no tiene mayoría absoluta en el Congreso: ya le ocurrió a José Luis Rodríguez Zapatero en 2004 y 2008. El problema es que, a diferencia de entonces, Sánchez no cuenta con una suma coherente a nivel ideológico que le permita llegar a los 176 diputados –la mitad más uno de la Cámara baja– incluso contando con otros grupos. Y es que el nuevo presidente del Gobierno ganó hace unos días la moción de censura apoyándose en grupos de centroizquierda e izquierda –PSOE, Nueva Canarias, Unidos Podemos, Compromís, ERC y EH Bildu–, pero también de derechas –PDeCAT y PNV–.

La suma de los seis partidos de izquierdas del Congreso alcanza los 167 escaños, por los 169 que suman PP (junto a UPN y Foro) y Ciudadanos. Por tanto, los 14 diputados que suman PDeCAT (ocho actas), PNV (cinco sillones) y Coalición Canaria (una parlamentaria) se antojan claves para sacar adelante leyes. El problema es que no está claro que, en cuestiones económicas o sociales –el nuevo Gobierno podría levantar los vetos sobre iniciativas relativas a la subida de las pensiones, la ampliación de los permisos de paternidad para equipararlos a los de maternidad o el incremento de la prestación por hijo a cargo–, esos partidos puedan ponerse de acuerdo como sí hicieron para sacar de la Moncloa a Rajoy.

Buen ejemplo de ello es la Ley de Seguridad Ciudadana –más conocida como ley mordaza–, aprobada en 2015 y que el PSOE se comprometió en su programa electoral a derogar. Desde septiembre de 2017, en el Congreso se están tramitando dos iniciativas diferentes para acabar con la norma: una del PSOE, que busca volver a la ley anterior, y otra del PNV, que modifica la actual ley sin retrotraerse a la conocida como ley Corcuera. El plazo de enmiendas de ambas acabó en febrero, pero la tramitación no ha acabado de desbloquearse porque la Comisión de Interior del Congreso no tiene claro cómo tramitar dos proposiciones de ley que han coincidido en el tiempo, pero que no son iguales.

Y es que parece haber una mayoría del Congreso que coincide en la necesidad de modificar la ley mordaza, pero esa mayoría tiene diferentes criterios sobre qué debe cambiarse en la norma, por lo que sus propuestas no coinciden. A estas dificultades y diferencias de criterio se suma el hecho de que la ley mordaza es una Ley Orgánica, por lo que su reforma necesitaría de 176 apoyos para salir adelante, a diferencia de las leyes ordinarias, que pueden ser aprobadas por mayoría simple del Congreso.

La mayoría de la derecha en la Mesa

Pero la falta de una mayoría sólida para promover cambios legislativos no es el único problema con el que se las va a tener que ver Sánchez, ya que, aunque a partir de ahora él ocupará la Moncloa, los órganos de Gobierno del Congreso siguen en manos de la derecha. El PP cuenta con tres asientos en la Mesa de la cámara, por dos del PSOE, Unidos Podemos y Ciudadanos, lo que implica que la suma de la derecha supera 5 a 4 a la de los socialistas y la coalición morada. Y, aunque Sánchez no tendrá que enfrentarse al veto de sus propuestas –esa es una capacidad exclusiva del Gobierno si entiende que la proposición en cuestión supone una alteración en el presupuesto de ese año–, PP y Ciudadanos pueden torpedearlas por métodos menos ortodoxos.

Esta posibilidad no es un mero ejercicio teórico: desde el inicio de la legislatura, son varias las proposiciones de ley de la izquierda que, aun habiendo pasado el filtro del Gobierno y habiendo sido tomadas en consideración por el pleno del Congreso, se encuentran en el limbo. El método es sencillo: una vez aprobada la tramitación de la propuesta, se abre el plazo de enmiendas para que los grupos hagan sus aportes al texto. Y la Mesa tiene la capacidad de ampliar dicho plazo las veces que lo estime oportuno, una facultad que han aprovechado PP y Ciudadanos para bloquear, en la práctica, el trámite parlamentario de algunas iniciativas.

La reforma de la ley mordaza sirve de nuevo como buen ejemplo. Las proposiciones de ley de PSOE y PNV estuvieron bloqueadas a través de esta vía hasta el pasado febrero, cuando Ciudadanos decidió dejar de unir sus votos a los del PP y rechazó seguir impidiendo la normal tramitación de esas y otras siete proposiciones de ley. El bloqueo se produjo porque los conservadores y el partido naranja votaron –en el caso de las propuestas sobre la ley mordaza– un total de 30 veces para prorrogar el plazo de presentación de enmiendas, que comenzó en abril de 2017 y no terminó hasta casi un año después.

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Pero hay un tercer problema que, aunque no torpedea completamente las propuestas de Sánchez, sí que contribuye a obstaculizarlas: la amplia mayoría absoluta de la que disfruta el PP en el Senado. De los 266 senadores de la Cámara alta, 149 son conservadores.. Y, aunque el Senado no tiene poder de vetar las iniciativas que salen aprobadas del Congreso, sí puede retrasar su aprobación, algo que juega en contra de un Gobierno al que le restan dos años de legislatura y que, además, ha asegurado que no tiene intención de agotar el mandato.

Según las competencias que le atribuye la Constitución, el Senado puede enmendar o incluso vetar un texto que le llegue del Congreso en un plazo máximo de dos meses, unas prerrogativas que el PP puede aprovechar al tener mayoría absoluta. Estas enmiendas o vetos no son definitivos, pero si se producen, la propuesta debe volver a la Cámara baja para que ésta se pronuncie. Para levantar el veto del Senado, el Congreso tendrá que volver a aprobar el texto inicial por mayoría absoluta o, pasados dos meses, por mayoría simple. Las enmiendas parciales podrán ser desestimadas si así lo decide directamente el voto de la mayoría simple de la Cámara baja.

Los Presupuestos Generales del Estado son un ejemplo de lo que puede ocurrir con las propuestas de Sánchez si así lo quiere el PP. En un principio, el Senado iba a aprobar directamente el texto remitido por el Congreso y apoyado por PP, PNV y Ciudadanos. Pero el cambio de Gobierno y el enfado de los conservadores con los nacionalistas vascos ha provocado que el PP se esté planteando introducir enmiendas a sus propios presupuestos en la Cámara alta. Si finalmente decidiera hacerlo, la aprobación podría dilatarse meses, ya que el texto tendría que volver al Congreso, que sería el que decidiera si esas enmiendas se mantienen o no.