Gobernar sin Presupuestos: lo que Sánchez podrá y no podrá hacer con unas cuentas prorrogadas

Antes de participar este domingo en una carrera de obstáculos organizada en Alcobendas (Madrid) en favor de la conciliación, el presidente del Gobierno anunció que esta próxima semana se presentarán las líneas maestras del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, un documento que deberá enviar a Bruselas antes del día 15. Pero el fuego cruzado al que está siendo sometido el Ejecutivo socialista reduce cada vez más las expectativas de Pedro Sánchez de poder lograr la aprobación de esos Presupuestos para 2019.

De un lado, PP y Ciudadanos se han empleado a fondo en el Senado —donde el partido de Pablo Casado tiene mayoría absoluta— y en el Congreso —cuya Mesa controlan ambas formaciones— para impedir una modificación del techo de gasto que la ministra de economía ya había acordado con Bruselas y que facilitaría a Sánchez disponer de 6.000 millones más de margen para gastar el año que viene y dar así oxígeno a las políticas sociales competencia de las Comunidades Autónomas —sobre todo sanidad, educación y dependencia— y a la Seguridad Social. El Gobierno quería un techo de gasto para 2019 de 125.064 millones de euros, un 4,4% más que en 2018. No lo tiene y nada hace pensar que vaya a conseguirlo porque PP y Cs bloquean, de momento, cualquier cambio. 

Sin esa reforma, el Ejecutivo socialista puede presentar en el Congreso un proyecto de Presupuestos, pero por la misma cuantía que el actual. No puede aumentar el gasto pero sí tiene margen para modificar las prioridades.

Esta posibilidad, sin embargo, ha comenzado a tambalearse. Además del respaldo de Unidos Podemos, el PSOE necesita el apoyo de los partidos independentistas catalanes, Esquerra Republicana y el PDeCAT. Los primeros exigen al Gobierno que presione a la Fiscalía para que retire la acusación de rebelión contra los presos del procés; los segundos, por boca del president de la Generalitat, Quim Torra, exigen una propuesta de referéndum de autodeterminación antes de noviembre. Si no, ninguno de los dos respaldará el proyecto de presupuestos para el año próximo (al menos eso mantienen en sus declaraciones públicas). Tampoco parece que el Ejecutivo vaya a ceder ante ninguna de estas demandas.

Si el Gobierno no halla la fórmula para sortear el boicot de PP y Cs a la reforma de la ley de estabilidad presupuestaria para poder aumentar el techo de gasto y los independentistas se niegan a apoyar las cuentas que eventualmente pueda llevar el Gobierno al Congreso, a Pedro Sánchez no le quedará otra opción que prorrogar los Presupuestos de 2018 y aplicarlos tal como fueron concebidos y negociados por Mariano Rajoy y Cristóbal Montoro. Sería la única manera de continuar en el Gobierno y evitar unas elecciones generales anticipadas.

La prórroga presupuestaria está prevista en el artículo 134.4 de la Constitución —“Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”— y regulada en el artículo 38 de la Ley General Presupuestaria. Esta última excluye a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo y que prevé que la estructura orgánica del presupuesto prorrogado se adapte, sin alteración de la cuantía total, a la organización administrativa en vigor en el ejercicio en que el presupuesto deba ejecutarse.

La prórroga es, por tanto, automática. Basta con que a 1 de enero no haya nuevos presupuestos. Pero el Gobierno puede aprobarla en un decreto a finales de año e incluso incluir en él algunos ajustes —en el pasado se ha hecho a veces para garantizar una determinada oferta de empleo público—.

En un escenario de normalidad, el Gobierno presenta los Presupuestos en el Congreso antes del mes de octubre, tal y como exige la Constitución. Hasta ahora, sólo había habido tres excepciones: los de 2012 —las elecciones lo impidieron—, los de 2017 —Mariano Rajoy estaba en funciones— y los de 2018 —el Gobierno del PP renunció a enviarlos al Congreso a la vista de que no contaba con apoyo para sacarlos adelante como consecuencia del conflicto en Cataluña—.

La prórroga automática garantiza la continuidad de la actividad pública pero supone limitaciones: en principio, no es posible decidir la realización de nuevas inversiones o cambiar las existentes para dar soporte a las nuevas prioridades. Pero los expertos no se ponen de acuerdo: la legislación al respecto es poco concreta y los precedentes escasos.

Los gastos ya realizados y que no son anuales —una obra ya realizada o una exposición, por ejemplo— no se prorrogan, según el consenso general, pero ese dinero tampoco se puede redirigir a otra finalidad. Los expertos en la materia aseguran además que el dinero dedicado a educación o a sanidad tampoco puede sufrir variaciones. Otros, sin embargo, sí creen que hay cierto margen para modificar partidas y mover créditos.

El condicionante europeo

El economista Gonzalo Bernardos cree sin embargo que un Gobierno que tiene obligatoriamente que reducir el déficit en 10.500 millones de euros “no tiene ningún margen, no puede hacer nada”. Más allá de lo que ya hacía el PP cuando gobernaba: cuando creía que los ingresos no iban a ser los que había previsto, “que prácticamente era siempre”, recuerda, simplemente dejaba de gastar dinero en infraestructuras o en I+D, por poner dos ejemplos. “Cerraba ministerios y no gastaba más a partir de septiembre”, dice Bernardos.

Pero según todos los expertos consultados por infoLibre, sí hay margen para reajustar algunas partidas. Por ejemplo, mediante la aprobación de decretos ley que deben ser refrendados por el Congreso alegando urgencia extraordinaria. Los ajustes en las pensiones o la subida salarial de los funcionarios suelen modificarse por esta vía cuando la administración se ve obligada a gestionar presupuestos prorrogados. Hay quien cree que es posible incluso reformar la fiscalidad por esta vía, siempre y cuando se puedan argumentar razones de urgencia motivadas, por ejemplo, por el cumplimiento de compromisos con la Unión Europea. Aunque algunos expertos ya anticipan que este procedimiento puede resultar poco ortodoxo, sobre todo a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El mayor condicionante es la dificultad que implica modificar el volumen de ingresos. Aunque, según los expertos consultados por infoLibre, también es factible, por ejemplo, aprobar por ley un impuesto, por ejemplo a la banca, y utilizar esos nuevos ingresos para atender partidas de gasto. El problema, en este caso, es más de gestión política, porque en vez de tener que hacer frente a un único debate presupuestario, el Gobierno tendría que afrontar el desgaste del debate por separado de cada medida de ingresos. Otras fuentes próximas al Gobierno admiten esa posibilidad, pero señalan la dificultad que implica su engarce con los gastos previstos en los presupuestos prorrogados.

Bernardos admite esta posibilidad —“no es descartable que alguna cosa se puedan inventar”, dice—, aunque la considera más una práctica de “imaginación parlamentaria”. “Normalmente los impuestos van en los Presupuestos”.

Aunque el Gobierno de Sánchez decida utilizar esta vía y poner en marcha, por ejemplo, un impuesto a las tecnológicas o impuestos medioambientales, las cuentas no dan. “Aun así hay que recortar 10.500 millones de euros”, algo que ocurriría “incluso aunque tuviera nuevos Presupuestos. Si las medidas sociales que quiere poner en marcha cuestan 5.000 millones y aunque se produzca un incremento por el crecimiento económico de otros 5.000, razona Bernardos, Sánchez aún tendría que recortar 10.500. “¿De dónde sacas el dinero? No se puede generar esa cantidad sobre nuevos impuestos”, advierte.

Sánchez no tendrá por tanto las manos completamente atadas si decide afrontar 2019 con la prórroga de los presupuestos de 2018, pero tampoco tendrá las cuentas que deseaba para impulsar sus políticas ni las de sus socios parlamentarios como Unidos Podemos. Una limitación muy importante en un año plagado de convocatorias electorales que incluye renovar todos los ayuntamientos, las asambleas de trece Comunidades Autónomas y la representación española en el Parlamento Europeo.