La Ley de Transparencia cumple cinco años sin reglamento que la desarrolle

Hace exactamente cinco años, el 9 de diciembre de 2013, se aprobó la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG) y, un día después, se publicaba en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Era la eterna asignatura pendiente de los partidos políticos. No había llegado a buen puerto en la última legislatura de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) y fue Mariano Rajoy (PP), en su primera legislatura, la de la mayoría absoluta, quien logró ponerla en marcha con el apoyo de CiU, PNV, Coalición Canaria, UPN y Foro Asturias. El resto de grupos no quisieron sumarse a la foto de un Gobierno que, consideraban, intentaba desviar el foco en plena ebullición de los escándalos de corrupción del PP. Cinco años después de que esta ley viera la luz, todavía no se ha aprobado el reglamento que la desarrolla, algo que conduce a que la rendición de cuentas y el acceso de los ciudadanos a la información de la Administración no sean completos.

Pero no es esta la única laguna de un texto concebido para aplicarse en tres fases. Las limitaciones en el derecho de acceso, la ausencia de sanciones, las reticencias de la Administración a la hora de facilitar la información y la falta de medios para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, el órgano que vela por el cumplimiento de la ley, son otras de las asignaturas pendientes.

La Ley de Transparencia fue concebida para delimitar qué tipo de información deben poner las Administraciones Públicas en conocimiento de los ciudadanos. También, para establecer cómo pueden estos demandar información a las Administraciones y para definir las reglas de buen gobierno que deben respetar los responsables públicos. Los expertos consultados por infoLibre coinciden en que la ausencia de un reglamento limita la consecución de los objetivos con los que nació.

"Corregir las lagunas"

Jesús Lizcano, presidente de Transparencia Internacional España, considera que la Ley de Transparencia "no será completa" hasta que haya un reglamento que la desarrolle. Este catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid cree que cinco años de retraso son demasiados. "Estamos ante una tarea tan importante como corregir algunas de las lagunas que tiene la ley", insiste.

Lizcano mantiene que, en ausencia de ese desarrollo reglamentario, hay parte del articulado cuya aplicación queda al albur de la persona que tiene que facilitar la información. Es decir, en función de cómo lo interprete el funcionario de turno. "Al no estar reglado con detalle, hay cuestiones que quedan abiertas", remacha.

Elisa de la Nuez, secretaria general de la fundación ¿Hay Derecho?, también destaca que en cinco años las Administraciones han tenido tiempo para avanzar. "Se podía haber hecho mucho más", subraya. 

El cambio de Gobierno tras la moción de censura que desalojó de la Moncloa a Mariano Rajoy alteró los planes de la aprobación de este reglamento. El Ministerio de Hacienda, en la época del conservador Cristóbal Montoro, tenía en mente que el real decreto por el que iba a aprobarse el desarrollo reglamentario estuviese listo antes del pasado junio para que ya se pudiese aplicar en julio. La moción de censura salió adelante el 1 de junio. Y ni rastro de ese compromiso.

Diversas interpretaciones de un mismo texto

Uno de los objetivos de ese reglamento iba a ser, según informó en su día el Gobierno del PP, que la aplicación de los límites de la ley fuese muy restrictiva para que siempre ganase la transparencia. De hecho, desde el Ejecutivo se reconocía, como advierte Lizcano, que las lagunas de la ley estaban provocando diversas interpretaciones del texto normativo.

El punto 1 del artículo 14 de la ley establece que "las causas que pueden dar lugar a la denegación del derecho de acceso son aquéllas que puedan suponer un perjuicio" para la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, los intereses económicos y comerciales, la política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y la protección del medio ambiente". Un listado muy amplio que, a ojos del presidente de Transparencia Internacional España, debe ser "aclarado". A su juicio, la aprobación de la ley fue algo "muy positivo". Pero el balance, cinco años después, es negativo.

Uno de los ejemplos más recientes de estas trabas tiene que ver con el hecho de que el Ministerio de la Presidencia considere que la información sobre el viaje de Pedro Sánchez a Castellón del pasado mes de julio, cuando asistió al Festival Internacional de Benicàssim (FIB), es "clasificada", un secreto oficial. Esta fue la respuesta que obtuvo la agencia de noticias Servimedia tras una petición de información. 

Audiencia Pública

De la Nuez recuerda que el Gobierno de Rajoy dio a conocer en audiencia pública ese borrador de reglamento y que desde ¿Hay Derecho? y otras instituciones se hicieron una serie de observaciones. A día de hoy se desconoce si ese borrador va a servir como punto de partida o si se empezará de cero. 

En el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado, el apartado en el que se informa de la fase de "audiencia e información pública" de este borrador no se actualiza desde el 1 de junio, el día que Rajoy perdió la moción de censura y cedió el testigo a Pedro Sánchez. No obstante, en el apartado de Gobierno Abierto se fija abril de 2019 como fecha de "elevación al Consejo de Ministros" de este desarrollo reglamentario.

De momento, según la ficha de compromiso del Gobierno, se ha solicitado informe a ministerios, a la Agencia Española de Protección de Datos y al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Con fecha de 30 de septiembre se había recibido el informe de siete ministerios y de la Agencia Española de Protección de Datos. El proceso arrancó en julio de 2017 con la fase de consulta pública.

¿Por qué se ha avanzado tan poco en los últimos cinco años? De la Nuez, abogada del Estado, cree que eso se debe a que "ha habido mucha resistencia de los poderes políticos y de las Administraciones". "La transparencia es incómoda", sentencia. 

La cultura de la transparencia

A su juicio, falta un cambio real de cultura. Si bien admite que ahora las Administraciones son más conscientes de que hay unas obligaciones de transparencia y los medios y los ciudadanos pueden preguntar, esto se sigue viendo por parte de quienes tienen en su poder la información como "una lata". Se concibe, considera, "no como una labor más de la gestión de la Administración, sino como un deber pesado". "No puede negarse que hayamos avanzado. Pero esto sigue siendo una tarea pendiente", añade.

Bastaría, a su juicio, con que se interiorice el mensaje de la exposición de motivos de la ley. la ley

"Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos", puede leerse en el preámbulo de la ley. También, que "permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico".

Esta forma de vender a bombo y platillo una ley que luego no se desarrolló por completo choca también con la dotación de fondos y recursos humanos al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), el órgano independiente que vela por el cumplimiento de la ley. De la Nuez lamenta que no haya una apuesta más clara por dotar de medios a este órgano. En noviembre de 2107 falleció Esther Arizmendi, presidenta del CTBG. Su puesto todavía no ha sido cubierto.

La Administración pleitea... contra la Administración

Una de las herramientas previstas en la ley es el llamado Portal de la Transparencia. No es sólo un contenedor de información en el que los ciudadanos pueden encontrar datos sobre la legislación en marcha, los sueldos de los cargos públicos, sus compatibilidades o las indemnizaciones tras los ceses. También es una ventana que permite pedir información sobre la Administración.

Como norma general, cualquier usuario de esta página web —muy criticada desde su origen porque el método para solicitar la información es complejo— puede quejarse si considera que la respuesta que se le ha facilitado no es la adecuada. Las resoluciones dictadas son recurribles directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posibilidad de interposición de una reclamación previa ante el CTBG.

Desde la puesta en marcha del Portal de la Transparencia hasta el 30 de septiembre de 2018 –últimos datos que se facilitan– se han presentado un total de 1.130 reclamaciones ante el CTBG. De ellas, 649 fueron desestimadas o inadmitidas.

Algunas de estas quejas se saldan con el éxito de los demandantes y con una resolución judicial que obliga a las instituciones a quitar el velo de los datos demandados. Pero el Estado pelea en muchos de los casos para que la información siga guardada en un cajón, oculta a los ciudadanos. En estos casos se da la circunstancia de que la Administración pleitea contra la Administración.

La negativa del Gobierno a facilitar los datos sobre el viaje de Sánchez a Benicàssim no quedó ahí. La agencia que había solicitado la información recurrió al CTBG, que le dio la razón e instó al Ejecutivo a facilitar los datos del desplazamiento. Hasta la fecha, no se conoce recurso de la Moncloa oponiéndose.

Faltan sanciones

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La base de datos del CTBG contabiliza 46 recursos de la Administración General del Estado contra sus resoluciones desde 2015. Este tipo de recursos en muchos de los casos lo que consiguen es dilatar la entrega de los datos, "meter uno o dos años de retraso", señala De la Nuez.

Otra laguna importante que ponen sobre la mesa Lizcano y De la Nuez tiene que ver con la inexistencia de sanciones. "Si las Administraciones no cumplen la ley, por lo menos que puedan ser sancionadas", añade la secretaria general de ¿Hay derecho? "Sería una forma de que se pusiesen las pilas", considera. 

La inclusión de un régimen sancionador implicaría una modificación de la ley, tal y como recuerda De la Nuez.