Vacíos legales, recursos judiciales y anuncios sin licencia: así se impone Airbnb a los intentos de ponerle freno

A veces, pocas veces, una empresa se convierte también en un fenómeno en sí misma. Además de erigirse en un negocio, provoca una disrupción. Altera radicalmente su mercado. Cambia la economía. Puede transformar una ciudad, un país. O incluso el mundo. Son pocos casos. Y los más significativos los encontramos entre los gigantes de la economía digital globalizadora: Google, Facebook, Amazon, Uber. En España, un país económicamente dependiente del turismo –más del 14% del PIB, según el Consejo Mundial de Turismo–, sobresale por su influencia Airbnb, cuyo drástico impacto en el sector en el que se integra es sólo la punta del iceberg de sus efectos, que se despliegan por el urbanismo, la vivienda, la movilidad, el comercio, la prestación de servicios públicos... Airbnb ejerce una fuerza determinante en el reparto de usos de los centros urbanos y en la convivencia vecinal, en el precio de los alquileres y en el mapa comercial. Y lo más llamativo es que, casi ocho años después de abrir oficina en España, cuando supera los 200.000 anuncios, la normativa que se le aplica sigue siendo incompleta, contradictoria, incoherente. O ha sido rebajada en los tribunales, o está pendiente de sentencia firme, o causa frustración a los alcaldes que más empeño ponen en controlar el fenómeno Airbnb.

Las dificultades para una regulación eficaz no es exclusiva de España y se extiende por Europa, como han comprobado infoLibre y otros medios del proyecto European Investigative Collaborations (EIC). Da testimonio de ello Janet Sanz, concejal de Ecología, Urbanismo, Infraestructuras y Movilidad del Ayuntamiento de Barcelona (Barcelona en Comú), el consistorio que más énfasis ha puesto en regular el alquiler turístico en España. Sanz afirma que la legislación debería ser "mucho más contundente" para que los ayuntamientos pudieran "regular con mayores garantías". En 2016, ante las crecientes expresiones de malestar social por el auge de los precios del alquiler y los inconvenientes asociados a la gentrificación, Barcelona impulsó un "plan de choque" para poner coto a la expansión de las plataformas. Tres años después, el consistorio presume de disponer de un pequeño "ejército" de inspectores "dedicados a eliminar la actividad ilegal". Es decir, hay una parte de balance positivo. "Hemos expresado un claro mensaje de tolerancia cero y de estar preparados para conseguir la erradicación" de los anuncios ilegales, dice Sanz. No obstante, la parte negativa del balance resulta ilustrativa sobre los déficits normativos.

En el envés de los méritos del consistorio, se aprecia el problema. A pesar de que la ley catalana establece desde 2012 numerosos requisitos para los apartamentos turísticos, no siempre se cumplen. El incumplimiento más significativo es el que afecta a la inscripción en el registro oficial de turismo de Cataluña. Aunque, en teoría, un propietario no puede ejercer el alquiler turístico sin estar en el registro, lo cierto es que se siguen publicando anuncios en Airbnb y otras plataformas de apartamentos ilegales. ¿Qué hace la empresa? Después de una larga batalla, el ayuntamiento ha logrado que Airbnb informe cuando le llega un nuevo cliente. "Nosotros tenemos que comprobar si tiene licencias, si es legal. Si no lo es, avisamos y retiran el anuncio", afirma Sanz. La concejal añade que esta situación "mejora lo que ocurría al principio, que era una falta total de colaboración y un flagrante incumplimiento de la ley". "Pero aún queda mucho por hacer. Sería más sencillo que Airbnb tuviera un programa informático que excluya todo lo que no esté en ese marco. Pero hay resistencias constantes a esa medida sencilla y básica. ¿Por qué? Porque perdería muchos pisos y ahí está su negocio. Cuando se lo pedimos, Airbnb responde: 'Comprúebalo tú'", explica la concejal.

Sanz confirma que siempre hay pisos anunciados sin número de registro, pero que el número, tras tres años de esfuerzo, "tiende a cero". "Airbnb lo podría arreglar. Las licencias en Barcelona son numerus claususnumerus clausus, con un tope máximo de 9.600. El apartamento que no pudiera meter un número de registro dentro de ese número, no debería poder subir el anuncio. Es técnicamente muy fácil", señala Sanz, que lamenta que el ayuntamiento tenga que dedicarse a unas comprobaciones costosas. La concejal señala otros problemas con los que se encuentra su gestión. Por ejemplo, las licencias turísticas –a diferencia de las que se dan a los veladores de los bares– son para toda la vida. Esto significa que si el ayuntamiento establece algún tipo de limitación, como requisitos de acceso a los apartamentos u obligaciones de servicio, sólo se puede aplicar de ahora en adelante. Las licencias no caducan, por lo que no se aplican requisitos actualizados. Otro problema –a ojos de Sanz– es que la legislación autonómica de 2012 (CiU) establece que la regularización de un alojamiento turístico no se hace mediante control previo, sino por comprobación posterior a su apertura. En la práctica, esto facilita las aperturas y resta al ayuntamiento capacidad de control.

  Boom turístico, laberinto legal

Aquí aparece un elemento decisivo del laberinto legal. La Constitución deja a las comunidades la competencia en vivienda, urbanismo y turismo. Esto no impide que el Congreso y el Gobierno desarrollen normativa que incida en el alquiler turístico, por ejemplo desde el ámbito fiscal. Sin embargo, en el caso del alquiler turístico, la legislación ha brillado casi completamente por su ausencia.

Las tareas han quedado en manos de las comunidades autónomas. La irrupción del capitalismo de plataformas, a principios de década, ha alimentado el boom turístico español. Un dato da idea de la dimensión: España recibió en 2018 un total de 82,6 millones de visitantes, para una población de 47 millones. Mientras las plataformas aceleraban su implantación, las comunidades han ido reformando lentamente unas normativas arcaicas. Airbnb se ha disparado en España mientras los gobiernos regionales intentaban comprender qué estaba pasando. Los ayuntamientos, donde más se perciben los efectos del fenómeno Airbnb, se han ido agarrando como han podido a las herramientas que les han ido ofreciendo las normas autonómicas.

Antonio Ibáñez, experto en planificación urbanística y de vivienda, afirma que las plataformas tipo Airbnb se han beneficiado de la respuesta vacilante de los poderes públicos para desarrollar su negocio, causando perjuicios en las ciudades españolas, a menudo desbordadas. Ibáñez apunta a un instante crítico: en 2013, con mayoría absoluta del PP, se introduce una reforma de la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 que excluye los alojamientos turísticos de la aplicación de la norma, delegando aún más competencia en las autonomías. "Esa reforma legal hizo que el Gobierno se lavara las manos justo cuando más problemas empezaba a dar a los ayuntamientos, que no tienen competencias. El alquiler turístico se queda en la nada jurídica, en una enorme laguna legal. Todos los ayuntamientos miraron a las comunidades autónomas, que carecían de herramientas legales. Airbnb se ha beneficiado claramente de esta situación. Se ha beneficiado tanto de que el Gobierno no haya desarrollado una legislación específica, como de la dispersión de normas que se han ido desarrollando", afirma Ibáñez, que trabaja como consultor en la cooperativa Espacio en Común.

Normas, recursos, tribunales

Cada comunidad ha ido creando su propio marco. El requisito más frecuente ha sido el de incorporar los apartamentos turísticos a un registro, lo cual da acceso a una licencia siempre y cuando se cumplan unas condiciones. Lo más peliagudo ha sido la traslación de las normas regionales a los ayuntamientos de las capitales con mayor presión turística. Madrid, Barcelona, Valencia, Palma de Mallorca, Bilbao, San Sebastián y otras muchas han desarrollado ordenanzas y reglamentos. Aunque admite distintos grados, la idea de las medidas es siempre la misma: restringir una actividad que crecía tendiendo a infinito. ¿Ejemplos? Madrid obliga a establecer un acceso diferenciado a los apartamentos turísticos. Valencia estableció que los apartamentos turísticos sólo pueden estar encima de comercios y oficinas. Palma de Mallorca aprobó la normativa más restrictiva: la prohibición total del alquiler turístico.

Las normas autonómicas y locales no han tenido ni tendrán un camino fácil. Algunas han caído. Otras están sobre el alambre. El Tribunal Superior de Justicia de Baleares decidirá sobre la prohibición de Palma, después de un recurso de la patronal del alquiler turístico. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), organismo público contrario a las limitaciones al libre mercado, ha planteado una dura batalla contra las normativas autonómicas y legales. Y ha cosechado varios éxitos. El supervisor público de defensa de la competencia ha recurrido siete normas autonómicas y locales. La CNMC ha forzado hasta ahora recortes en cuatro comunidades. En la Comunidad de Madrid, el Tribunal Supremo ha prohibido el límite mínimo de cinco días de alquiler y ha suprimido requisitos de transparencia. En Galicia, Canarias y Castilla y León, los máximos tribunales autonómicos o incluso el Tribunal Supremo han anulado la prohibición de cesión por habitaciones.

La CNMC ha recurrido la normativa del Ayuntamiento de Madrid, aprobada con el anterior gobierno de izquierdas (Ahora Madrid). Entre los elementos impugnados, está el establecimiento de un periodo de un año, ampliable a otro más, hasta que se puedan otorgar de nuevo permisos en determinados distritos muy saturados. En Bilbao, como excepción, el ayuntamiento se ha salido con la suya: el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ha avalado la restricción que limitaba los pisos turísticos a plantas bajas o primeras de los inmuebles, salvo que tengan acceso independiente a la calle. En San Sebastián, la impugnación está a la espera de sentencia. Competencia tiene también en el punto de mira normativas de otros municipios, como Formentera, en las Islas Baleares, a los que ha solicitado cambios. Si no se producen, a los tribunales.

Sanciones y anuncios ilegales

Barcelona, con más de 18.000 anuncios según el portal Inside Airbnb, está a la cabeza del fenómeno en España. La capital catalana también da ejemplo de las incertidumbres y dificultades de la regulación de un fenómeno que –junto al procés– protagoniza el debate público en la ciudad. "La legislación es arcaica. ¿Por qué? Esta actividad muta rápidamente. Ahora es muy frecuente el alquiler por habitaciones. En cambio, la legislación favorece que la respuesta de la administración sea lenta", señala Janet Sanz. Precisamente ahí, en los intentos de prohibición del alquiler por habitantes, es donde el Supremo está dando más decididamente la razón a Airbnb.

Algunas de las decisiones del Gobierno local de Ada Colau, en el límite de sus competencias, están también pendientes de decisiones judiciales. Las multas del ayuntamiento a Airbnb por publicar anuncios ilegales sin registrar han sido recurridas. Por su parte, un colectivo de más de 100 anfitriones han demandado a Airbnb tras ver cómo el ayuntamiento les imponía multas por publicar anuncios sin registro. ¿Su razón? Que la plataforma no les avisó de los riesgos que corrían. Al permitir Airbnb publicar anuncios ilegales, es frecuente que las autoridades impongan multas por incumplimiento de las normativas autonómicas. Así ha ocurrido, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana y Baleares. Es la viva demostración de que el problema de los anuncios ilegales no se ataja simplemente con la obligación de un registro.

Santiago Espinosa de los Monteros, el cerebro detrás de Datahippo, un portal de datos sobre Airbnb población a población que trata de compensar la opacidad de la plataforma, cree que hay una estrategia deliberada de la compañía: prefieren asumir los costes de los incumplimientos legales que hacer una limpia de anuncios ilegales. "Cuando hacemos el web-scrapping para obtener los datos, comprobamos que Airbnb tiene registrado si en la región es necesario tener licencia. Son perfectamente conscientes. Pero la casilla de la licencia puede aparecer vacía", señala. Y añade: "En la casilla del número de licencia puedes poner cualquier cosa. Muchos multipropietarios ponen el mismo número de licencia en varios anuncios. De eso tiene que ser consciente Airbnb", señala Espinosa de los Monteros. La concejal de Barcelona Janet Sanz cree que, con estos hechos, no puede hablarse de una "cooperación" de Airbnb, ni siquiera en la ciudad catalana, la que más ha presionando. "Cooperar, cooperar... Me cuesta poner en ese verbo para definir lo que hace Airbnb, la verdad. Creo que Airbnb ha entendido al menos que no puede ir contra la ciudad. Esa sería mi definición más exacta. Para mí, cooperar sería entender que Barcelona tiene un problema de alojamiento turístico en pisos, facilitarnos mucho más el acceso y cumplir la norma a rajatabla", explica.

Datos e impuestos

Incluso los investigadores que defienden la actividad de Airbnb coinciden en que la normativa ha fracasado. Luis Moreno, especialista en economía del turismo, afirma que las leyes no han servido para sacar rédito al potencial de Airbnb, fundamentalmente para aprovechar su ingente cantidad de datos, que a su vez podrían mejorar la orientación de las políticas públicas. ¿No sería razonable que las plataformas tuvieran su propio equipo de taponado de anuncios irregulares? "Sí, por supuesto que sí. Las viviendas que incumplan requisitos no deberían tener cabida en estas plataformas. Pero de nuevo, los requisitos que se están exigiendo son del todo ilógicos desde una perspectiva de la economía digital", responde Moreno, que culpa a la legislación, más que a la empresa, de las disfunciones aparecidas. "Si algo diferencia a la economía colaborativa del turismo tradicional es la existencia de datos parametrizables. Cualquier normativa que no vaya acompañada de posibilidades derivadas de la explotación de los datos que genera Airbnb es una pérdida de eficiencia y competitividad", señala. Moreno no cree que el déficit esté en una falta de legislación estatal armonizadora, ya que es a nivel local donde –opina– hay que afinar para adaptarse a las necesidades de cada lugar. Donde este investigador observa carencias es en la exigencia de información. El Gobierno, afirma, debería "presionar a estas empresas para que cedan sus datos a las administraciones, por ejemplo, o faciliten información fiscal, o incluso que limiten la subida de apartamentos si no cumplen los requisitos que pida Hacienda. De todas formas, para ello necesitaríamos antes una administración inteligente, digital y mucho más flexible".

En línea con lo que apunta Moreno, Hacienda sí ha movido ficha. Ahí sí hay competencias estatales. El 1 de enero de 2019, entró en vigor la obligación legal de las plataformas digitales de facilitar los datos de sus clientes. Fue una medida impulsada por el Ministerio de Hacienda en tiempos de Cristóbal Montoro (PP) para luchar contra el fraude fiscal. infoLibre ha preguntado a Hacienda y Airbnb por los datos remitidos, sin respuesta. La Agencia Tributaria señala que su objetivo es es conocer con exactitud los alquileres intermediados a través de las plataformas de Internet, "máxime considerando que dichas plataformas trabajan con inmuebles en territorio español pero están domiciliadas fuera de nuestro país". Los datos serán utilizados para el cruce de información y consiguiente control de las obligaciones de los arrendadores. Hay razones para la suspicacia. En la campaña de la renta del ejercicio de 2017, Hacienda ha multiplicado por 5 el número de avisos a los contribuyentes para que declaren ingresos por el alquiler de viviendas. En 2016 hubo 136.600 avisos a los contribuyentes; en 2017, casi 700.000 avisos, según un informe de la Agencia Tributaria. Hay otra particularidad fiscal de Airbnb, a la que alude la Agencia Tributaria, que causa indignación entre los críticos del gigante multinacional: su filial española paga menos de 100.000 euros de impuesto de sociedades al año.

En cuanto al IVA, el alquiler de viviendas se encuentra exento en España. No así las comisiones de intermediación. Ahora bien, con el IVA también hay problemas. Las autoridades fiscales españolas consideran que el IVA por las comisiones debe pagarse en España, mientras un grupo de países del norte de Europa creen que al ser el alquiler vía plataforma un servicio B2C –business to consumer– hay que repartirlo entre el país del anfitrión y el país de origen del turista.

Elevado impacto

Mientras Hacienda se las ingenia para hincarle el diente a Airbnb –fundada en 2008 por Brian Chesky, Joe Gebbia y Nathan Blecharczyk en San Francisco–, el resto de medidas de ámbito estatal tienen un alcance mínimo. Este año el Gobierno de Pedro Sánchez (PSOE) sacó adelante un decreto que impide abrir apartamentos turísticos en una comunidad si así lo establecen tres quintas partes de la comunidad de vecinos. Pero se trata de una medida sin carácter retroactivo. La norma tiene al menos la virtud de reforzar la competencia vecinal, algo lógico teniendo en cuenta que el fenómeno Airbnb ha suscitado numerosos conflictos. Un informe del Colegios de Administradores de Fincas y Mutua de Propietarios indica un crecimiento de las molestias e inquietudes por ruido, inseguridad, suciedad y actos vandálicos en las comunidades con alquileres turísticos.

Anuncios sin registrar siguen en Airbnb. Ayuntamientos y comunidades se mantienen a la espera de sentencias. El margen de Hacienda es escaso. La fragilidad de la respuesta institucional al gigante californiano contrasta con su impacto. El boom de las plataformas turísticas ha coincidido con el auge de un proceso conocido como turistización o gentrificación, una desnaturalización de los entornos urbanos que satura y banaliza el espacio público y arrasa el comercio tradicional, expulsando a los vecinos a la periferia. El efecto más comentado es el auge de los precios, aunque los datos escasean.

No hay, a estas alturas, un informe oficial que vincule el informe Airbnb con la dinámica de subida de los alquileres, que están en máximos históricos en más de una veintena de capitales de provincia. El Banco de España es la única institucional oficial que ha sugerido una relación. Un informe de 2019, que acredita un incremento del 50% en cinco años, señala que los mayores incrementos se dan en grandes ciudades –Barcelona, Madrid, Valencia– y en aquellas con elevada concentración turística –Málaga, Palma, Las Palmas de Gran Canaria y Santa Cruz de Tenerife–. Ahora bien, nada concluyente ni determinante sobre el efecto Airbnb. El informe más elocuente en este sentido es del Instituto de Economía de Barcelona, un centro de investigación de la Universidad de Barcelona. Sus autores, Miquel-Àngel Garcia-López, Jordi Jofre-Monseny, Rodrigo Martínez Mazza y Mariona Segú, acreditan que Airbnb es causante en la ciudad de un auge del 1,9% del precio del alquiler y del 5,3% de la venta. Ahora bien, en las zonas con mayor presencia, su influencia sube al 7% y al 19%, respectivamente, entre 2012 y 2016. "Este es el primer estudio sólido para una ciudad europea, con muchos datos y controlando todos los factores", señala Jofre-Monseny. Su conclusión es que el impacto de Airbnb en el auge del precio, que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia cuestiona, es innegable.

El investigador Luis Moreno profundiza en la reflexión. "Por supuesto que afecta a los precios", dice, y añade: "Pero también afecta, por ejemplo, que cada vez menos personas tengan ahorros suficientes como para adquirir una vivienda (incrementándose la demanda de alquiler y subiendo los precios), o que no exista una política de viviendas sociales de alquiler que controle los precios, o que en España la inversión no se diversifique y sigamos el mantra de Los Soprano (invierte en terrenos, porque Dios no va a crear más), o la aparición de fondos buitre e intereses políticos asociados, o la decadencia de barrios enteros de las ciudades que elevan la presión de la demanda en el resto de la ciudad... La vivienda en España era la más cara de Europa antes de aparecer Airbnb. El turismo de borrachera existía antes de aparecer Airbnb. La concentración de riqueza existía antes de aparecer Airbnb".

Las dificultades de las autoridades públicas para lidiar con las plataformas digitales no son exclusivas de España, en absoluto. Ciudades europeas como París, Berlín o Roma mantienen también pulsos con Airbnb. La investigación desarrollada por Airbnb acredita casos que recuerdan al español. En Holanda, por ejemplo, también es posible subir anuncios sin número de registro. Al igual que en Barcelona, la insatisfacción con la legislación existente se da en Amsterdam, Rotterdam Utrechct y La Haya. En Italia, la plataforma se encuentra bajo una creciente presión social y política.

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Airbnb destaca su aportación

¿Y qué dice Airbnb? infoLibre envió un correo electrónico con preguntas detalladas sobre todos los aspectos que recoge esta información. Airbnb remitió su respuesta a una serie de enlaces en los que destaca su ayuda para que los anfitriones hagan la declaración de la renta, su defensa de un proceso simple para el pago del IRPF, su creación de un sistema para adaptarse a los requisitos legales en Andalucía y una iniciativa "sostenible" en el municipio de Igualada.

La compañía también destaca su aportación a la economía española, que cifra en 6.000 millones en 2018. En cuanto al número de alojamientos anunciados en España, en 2016 eran oficialmente 187.000. La cifra no ha sido actualizada, pero todas las estimaciones la sitúan holgadamente por encima de 200.000. DataHippo, cuya cifra recoge un histórico que también abarca los que se han dado de baja, cuenta más de 300.000. No es una foto fija, pero ilustra sobre el alcance de una empresa, de un fenómeno, que cambia todo lo que toca.