Los vetos políticos y los escollos jurídicos estrechan las vías de reforma de la Corona

 Una mezcla de líneas rojas y vetos políticos con escollos y dudas jurídicas estrecha el terreno a la anunciada modernización de la Corona. La reforma constitucional está descartada por el PP, al que el sector socialista el Gobierno, con el presidente al frente, considera clave para cualquier modificación. Eso excluye la posibilidad de tocar la inviolabilidad, el privilegio más cuestionado a raíz de las investigaciones a Juan Carlos I. Los socialistas han anunciado ya su rechazo a la ley de Unidas Podemos, que pretende definir el rol del monarca para garantizar su neutralidad. Unidas Podemos, por su parte, se opone a una reforma para reforzar la Corona. Debe ser, asegura la formación de Pablo Iglesias, para fiscalizarla. Es un terreno de choque con el PSOE, que ni siquiera tras un cambio de criterio de los letrados del Congreso quiere que la institución monárquica se pueda ver bajo la lupa del Congreso. Toda reforma –insiste Moncloa– debe ser de la mano de la Casa Real.

Hay además serias dudas jurídicas sobre el posible alcance de una reforma legal. Los juristas discrepan sobre la mera posibilidad de una ley de la Corona que vaya más allá de delimitar cuestiones sobre abdicación y sucesión. La Mesa del Congreso ya ha vetado un intento de delimitación legal de la inviolabilidad para que no afecte a los actos privados. Es decir, según este enfoque no es sólo que la inviolabilidad no se pueda tocar en la Constitución, es que –según la interpretación de la Mesa– no se puede precisar mediante ley. Queda un margen para reformar legalmente, lejos del radio delimitado constitucionalmente, aspectos como la transparencia, los viajes del rey, las funciones del príncipe heredero, las incompatibilidades del personal de la Casa Real... Abierta está siempre la opción de la autorregulación de la Casa Real, que ya se ensayó nada más coronarse Felipe VI con un código de conducta que en absoluto ha contribuido a sacar a la institución de la espiral de suspicacias en que la han metido las actividades privadas de Juan Carlos I e Iñaki Urdangarín.

“Queda un campo estrecho”, admite el catedrático de Derecho Constitucional Xabier Arbós, que afirma que el debate sobre posibles reformas legales quizás no se estaría dando si el propio Felipe VI hubiera sido más categórico, por ejemplo, en sus manifestaciones sobre la ejemplaridad de la Corona y la distinción entre la figura del rey y la persona de Felipe de Borbón y Grecia.

Imposible reforma constitucional

La primera gran dificultad es la inviabilidad práctica de una reforma de la Constitución. Cambiar el título II, el que atañe a la Corona, requeriría acudir al conocido como “procedimiento agravado”, que incluye un referéndum. El PP rechaza de plano esta posibilidad, porque considera que pone a la Monarquía en el disparadero. Ello impide tocar artículos que son susceptibles de reforma. Uno de ellos es la discriminación de la mujer frente al hombre en la línea de sucesión. El otro es la “inviolabilidad” del rey, que en la práctica se ha venido interpretando como total, dando incluso cobertura a los actos privados. El tema está en el candelero por la investigación de supuestos delitos económicos de Juan Carlos I, dado que si fueron cometidos antes de su abdicación, en junio de 2014, quedarían impunes.

Si alguien espera que la tan nombrada reforma de la Corona llegue hasta ahí, es probable que salga decepcionado. Y no porque no haya propuestas en la mesa. Enrique Belda, profesor de Derecho Constitucional, en su artículo La evolución y el control de los actos del rey, propuso ya en 2015 un remozamiento de la Corona mediante reforma constitucional con medidas concretas: un mecanismo para cesar al rey que incumpla sus obligaciones; aceptación de la responsabilidad civil, penal y administrativa del monarca, acompañada de aforamiento; establecimiento de la "incompatibilidad entre el ejercicio de la Corona y la realización de actividades lucrativas". 

Choques entre PSOE y Unidas Podemos

Un obstáculo político es la evidente disparidad de enfoque entre las dos fuerzas gobernantes, PSOE y Unidas Podemos. La forma que han tenido los dos partidos de acercarse a la cuestión ha sido opuesta. El presidente, Pedro Sánchez, y la vicepresidenta Carmen Calvo se han mostrado a favor de una reforma, sin descartar ningún alcance ni formato, pero defendiendo que se hará de pleno acuerdo con la Casa Real. La reforma de Unidas Podemos, en cambio, va directa a las Cortes, en forma de ley impuesta al jefe del Estado para regular su rol.

“No puede ser que el rey pueda hacer discursos como el que hizo el 3 de octubre, que no estaban avalados por el Gobierno. Si hizo eso es porque no hay una ley que establezca los límites. Hay que regular eso”, ha explicado Jaume Asens, presidente del grupo parlamentario de Unidas Podemos en el Congreso y principal valedor de la reforma. Unidas Podemos anunció en diciembre que la reforma sería presentada “en los próximos meses”. La idea básica de la norma es garantizar la neutralidad del rey, lo cual sería tanto como dar por hecho que ha perdido esa neutralidad. El PSOE ha rechazado el planteamiento de Unidas Podemos, que encontrará además una dura prueba en la Mesa del Congreso, que podría ni siquiera admitirlo por entenderse que invade terreno reservado a la Constitución.

PSOE y Unidas Podemos acumulan un largo historial de desencuentros en relación con la Monarquía. La coalición liderada por Pablo Iglesias ha reiterado los intentos de que el Congreso investigue a Juan Carlos I, a lo que el PSOE se ha opuesto, incluso después de que los letrados de la Cámara lo permitieran. El sector socialista del Ejecutivo aspira a una complicidad con el PP para la hipotética reforma. Moncloa no se pone plazos, ni da contenido concreto, ni tampoco vía jurídica. La idea más cuajada es que lo que haga se hará con el acuerdo de Felipe VI.

Víctor Vázquez, profesor de Derecho Constitucional, acude al fondo político de la reforma para dar una clave. “La posible reforma no trata sólo de mejorar el funcionamiento de la institución. Sí, se pueden mejorar cosas en transparencia, en claridad... Pero no va ser la panacea. Lo que hay aquí, lo que tiene más significado, es que se puede producir un refrendo democrático, una ratificación de las Cortes a la institución, aportándole legitimidad en un momento de crisis”, señala.

¿Se sumaría Unidas Podemos a una reforma así, en la que también participaran PP y la propia Casa Real? La formación morada ya ha advertido de que sólo apoyará iniciativas para fiscalizar, no para blindar la Corona, como ha publicado infoLibre.

Poca tradición de debate legislativo

Caído el tabú político y mediático sobre la Corona, persiste una cultura de máxima cautela legislativa. Pocos saben que la Constitución, que en diciembre cumplió 42 años, prevé una ley orgánica para “las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona”. ¿Se ha aprobado tal ley? Nunca. Cuando Juan Carlos I dimitió, el Congreso aprobó a todo correr un real decreto de abdicación para el caso concreto. Pero nada más.

La Corona es la única institución constitucional que carece de una norma que desarrolle su funcionamiento más allá de lo establecido en la ley fundamental. Ni siquiera hay iniciativas políticas sólidas para impulsar una reforma que permita suprimir la discriminación de la mujer frente al varón en la sucesión al trono, una cambio imposible de criticar en su fondo si se acepta el principio básico de igualdad. Pesa más el temor a abrir el melón de la Corona, por cuyo grado de aprobación el CIS no pregunta.

No hay tradición de debate democrático sobre la Corona. Y sí de reformas discretas a toda prisa. Tras la abdicación de Juan Carlos I, el Congreso aprobó su aforamiento en junio de 2014, en una tramitación exprés, con los votos a favor del PP, que tenía mayoría absoluta, Foro Asturias y UPN. “Estas prisas legislativas se acompañaron, además, de cierta nocturnidad. Este fuero jurisdiccional fue fruto de dos enmiendas presentadas a un proyecto de ley cuyo contenido material –las condiciones laborales de los miembros del Poder Judicial– tenía poco que ver con aquel”, escribe la jurista Patricia García en su artículo El blindaje jurídico del monarcaEl blindaje jurídico del monarca.

Dudas jurídicas

Queda sentado que la reforma que quiere el Gobierno no podrá ser con cambio constitucional. Y que la realidad política llena de interrogantes su viabilidad. PP, principal partido de la oposición, y Unidas Podemos, socio menor del Gobierno, se rechazan mutuamente en fondo y forma. Y además, hay dudas legales.

Voces del ámbito jurídico dudan de la viabilidad de una hipotética ley de la Corona. “¿Es Constitucional una ley de la Corona? La respuesta lapidaria es no. Implicaría una 'sustitución constitucional' y materialmente entrañaría una mácula en la credibilidad que informa la posición del Rey neutral”, escribe en Diario de Sevilla Eloy García, catedrático de Derecho Constitucional de la Complutense. A su juicio, la Constitución sólo permite la regulación de la abdicación y el orden de sucesión, como dice el artículo 57.5. No obstante, hay opiniones contrarias. El también catedrático de Constitucional Miguel Presno Linera, al hilo de un debate suscitado en Twitter por el artículo de García, se manifestaba convencido de la viabilidad.

“Yo creo que se puede. Es verdad que no hay una atribución expresa, pero tampoco se prohíbe. Cabe una ley, aunque no está claro que tenga que ser orgánica”, opina Víctor Vázquez. Diversos juristas consultados recalcan que España, una rareza por haber recuperado una monarquía tras la Segunda Guerra Mundial, tiene un título dedicado a la Monarquía más desarrollado que otras monarquías más antiguas, en las que han sido los usos los que han ido delimitando el papel del rey. El apartado dedicado a la Corona actuaría así en España como una especie de ley. “El título II se hizo largo para que no necesitara ley. La Constitución te dice cuándo se puede hacer una ley, que es cuando hay dudas sobre la sucesión. Por ejemplo, si se diera una grave enfermedad de Leonor. Hay que moverse en el marco constitucional actual. Creo que no cabe una ley general sobre la Corona”, expone Enrique Belda, profesor de Derecho Constitucional.

Arbós lo ve de modo similar: “No se puede plantear una ley orgánica de la Corona en bloque. Las materias reservadas a ley orgánica son una lista cerrada”.

Inviolabilidad

La Mesa del Congreso vetó en septiembre una ley de Más País que pretendía delimitar la inviolabilidad del rey, diferenciado los actos que realiza como Jefe del Estado de los que hace como "persona privada". El órgano de gobierno de la Cámara, con los votos de PSOE, PP y Vox, frenó la iniciativa con el argumento de que, al estar la inviolabilidad del Jefe del Estado fijada en la Constitución, ha de presentarse una proposición de reforma de la ley fundamental. El texto incluía una disposición que reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial para regular el aforamiento del rey y equipararlo al de otras altas instituciones del Estado, de forma que sea el Tribunal Supremo el que tramite las acciones dirigidas contra el rey.

Joan Carles Carbonell, catedrático de Derecho Penal, ve “disparatado” que la Mesa hurte un debate democrático como ese. Carbonell es de los que considera no sólo posible sino deseable una regulación clarificadora y restrictiva de la inviolabilidad, que en la Constitución queda abierta. “Ese concepto puede y debe desarrollarse. La interpretación que se ha hecho es extensiva, asumiendo que la persona del rey es inviolable haga lo que haga”, señala.

Todos los consultados coinciden en que una hipotética regulación legal de la inviolabilidad debería realizarse con el máximo cuidado para no invadir el terreno constitucional. Víctor Vázquez afirma que, según su criterio, una vez abdicado el rey debería poder ser fiscalizado por actos cometidos durante su reinado. “Ahora bien”, puntualiza, “la sentencia 101/2019 [del Tribunal Constitucional] cierra esa posibilidad”.

Arbós considera viable una profundización en la transparencia. Esta puede venir de la “buena voluntad” de la Casa Real, asimilando sus cuentas a los mismos requisitos que el esto de poderes públicos. Pero también de reformas legales que delimitasen la inviolabilidad, ciñéndola a los actos del rey, no a los actos privados que no quieren refrendo. En este sentido, Arbós rechaza la aplicación de la idea de “reserva de la Constitución”. No le parece decisivo que no haya una previsión constitucional de ley, dado que –pone como ejemplo– tampoco la hay para el desarrollo de una Ley de Gobierno, que sí fue aprobada sin suscitar reproche constitucional.

Escaso margen

¿Qué queda? Los márgenes son estrechos. Carbonell considera legislable la transparencia. De hecho, la Casa Real ya está incluida en la Ley de Transparencia. Pero se puede ir más allá, a juicio de Carbonell, que ve posible establecer una mayor control legal del patrimonio de la familia, en tanto que procedente del presupuesto de la Casa Real.

“Hay que dar absoluta claridad y transparencia. La Constitución es muy laxa ahí”, señala. El 65.1 de la Constitución se limita a señalar: “El Rey recibe de los Presupuestos del Estado una cantidad global para el sostenimiento de su Familia y Casa, y distribuye libremente la misma”. Más difícil ve Carbonell la regulación de los “regalos”, aunque hay “límites racionales” que se podrían establecer legalmente. Enrique Belda ve factible establecer “requisitos legales específicos” de transparencia para la institución.

Víctor Vázquez apunta posibilidades para una posible reforma legal que no invadiera aspectos constitucionales. “Además de la abdicación, renuncia, estatuto del príncipe de Asturias y transparencia patrimonial, se podrían incluir incompatibilidades para el desarrollo de actividades económicas”, explica. Una propuesta publicada en El Mundo por el jurista Jorge de Esteban detallaba otros aspectos que podría abarcar una reforma legal: regulación en detalle de la abdicación; mayor transparencia –incluyendo aspectos de la vida privada del rey–; obligación de autorización previa del Gobierno de los viajes privados, de modo que siempre se sepa dónde está el monarca; delimitación en detalle de funciones del príncipe heredero; consecuencias de una posible petición de divorcio del rey o la reina; diferenciación entre Familia Real y familia del Rey; incompatibilidades de los trabajadores de la Casa Real.

Iniciativa propia

El 'alto cargo' Felipe VI, los pequeños cambios en leyes ya en vigor que traerían transparencia a la Casa Real

Ver más

El abogado Francisco Soler, que ha participado en la elaboración de iniciativas para intentar forzar un mayor control parlamentario de la Casa Real, es partidario de explorar una reforma refuerce el papel del Congreso. “Hay que introducir y reforzar el control público de los ingresos y gastos de la Casa Real. Los ciudadanos tenemos derecho a la fiscalización”, señala.

A su juicio, sería totalmente insuficiente dejar una posible subida de los estándares de transparencia, o cualquier otra reforma, en manos de la propia Zarzuela. “No se puede dejar en manos de la propia institución el nivel de transparencia al que se quiera someter. Hay que rendir cuentas políticas y económicas. En tanto que ahí está la jefatura del Estado, debe haber control soberano, que reside en el Congreso de los Diputados”, señala.

Soler se sitúa así en contra de extender a las hipotéticas reformas la lógica de la “autorregulación” con la que Felipe VI intentó lanzar un gesto de tiempo nuevo en el primer año de su reinado, con un código de conducta y una normativa sobre regalos. “Podrá parecer más o menos generosa, pero fue una política de transparencia nueva. Ahora bien, su impacto es menor. No tiene nada que ver con el alcance que tendría que las Cortes Generales se pronuncien. Una cosa es autorregulación, y otra que te regule desde fuera el representante de la soberanía popular”.