La imputación de Zapatero en el caso Plus Ultra —más allá de las dudas que suscita entre quienes ven en el auto de la Audiencia Nacional evidencias suficientes para condenar al único expresidente del Gobierno cuya integridad no había sido puesta en duda y quienes creen que, al menos de momento, no hay más que un hábil documento judicial preñado de conjeturas— ha hecho que todos vuelvan la mirada hacia la regulación de los lobbies (los grupos de presión) como la fórmula mágica capaz de poner coto al tráfico de influencias en España.
Lo cierto es que la aprobación de una normativa sobre este asunto, que es desde hace décadas una asignatura pendiente tanto del PP como del PSOE, lleva tiempo bloqueada en el Congreso, adonde llegó a comienzos de 2025 como parte del Plan de Acción por la Democracia que el Gobierno de Pedro Sánchez aprobó en septiembre de 2024.
Los ensayos de regulación impulsados en los últimos años han resultado ser desalentadores. El Código de Conducta de las Cortes, aprobado en 2020 para reforzar la integridad y la transparencia, ha tenido un cumplimiento muy limitado en su apartado clave: la obligación de que diputados y senadores publiquen sus reuniones con grupos de presión. Su Oficina de Conflictos de Intereses constata año tras año que la mayoría de parlamentarios solo hace pública la agenda orgánica (plenos, comisiones, juntas…) y “rara vez” registran encuentros con lobbies, pese a que el código prohíbe en la práctica las reuniones opacas y equipara como “grupo de interés” a cualquier actor que busque influir en el contenido de las leyes, desde grandes empresas del Ibex hasta ONG o consultoras.
En 2024, por citar las últimas cifras conocidas, apenas un 17,85% de los parlamentarios llegó a publicar alguna actividad no puramente orgánica y, dentro de ese porcentaje, las reuniones con lobistas fueron minoritarias, un resultado que la propia oficina considera “altamente improbable” que refleje la realidad.
El balance es, por tanto, el de una norma que existe sobre el papel, pero cuya aplicación efectiva está bloqueada tanto por la resistencia de los propios parlamentarios como por la ausencia de un desarrollo sancionador que haga valer su artículo 9. La oficina lleva cuatro años recordando por escrito la obligación de transparencia sin que se haya producido ninguna consecuencia para quienes incumplen.
Proyecto de ley empantanado
Para corregirlo, el Gobierno aprobó en enero de 2025 el proyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés, que superó el debate de totalidad en el Congreso en marzo de ese año. Desde entonces, la iniciativa permanece paralizada en la Comisión de Hacienda y Función Pública.
El proyecto de ley que se tramita ahora en la Cámara baja pretende, al menos sobre el papel, ordenar la situación mediante la creación de un registro obligatorio de grupos de interés —desde grandes empresas hasta despachos o consultoras— y la obligación de hacer públicas sus reuniones con cargos públicos y diputados. La idea central es que cada norma incorpore una “huella legislativa”, esto es, un rastro documentado de qué actores han participado en su elaboración y cómo sus aportaciones han modificado el texto, de forma que la cocina parlamentaria deje de ser una caja negra.
Si fracasa no será la primera vez. Una iniciativa similar impulsada en la anterior legislatura quedó varada en el trámite de enmiendas y se evaporó con la convocatoria anticipada de elecciones, algo que perfectamente puede volver a ocurrir ahora, cuando falta apenas un año para que termine la legislatura.
La versión actual superó la votación de toma en consideración con el apoyo del bloque de investidura, aunque varios socios del Gobierno la consideran tímida y reclamaron blindajes más estrictos frente a las puertas giratorias. La derecha, por su parte, y como es habitual, rehúye el consenso: PP y UPN optaron por la abstención y Vox se posicionó en contra, lo que permitió avanzar la tramitación, pero confirma la ausencia de un acuerdo amplio sobre el alcance de una norma que debería ser asumida por todos.
El texto que propuso el Gobierno plantea restricciones, que a muchos les parecen limitadas, para ex altos cargos —que no podrían dedicarse al lobby durante los dos años siguientes a abandonar el puesto— y establece sanciones tanto para quienes ejerzan presión sin inscribirse como para los responsables públicos que oculten sus contactos. No criminaliza la intermediación ni la influencia en sí mismas, sino que se limita a exigir transparencia y trazabilidad, desplazando el foco del terreno penal al de la rendición de cuentas pública.
Áreas de sombra
El problema es que ahí hay muchas áreas de sombra. La Fundación Civio, una organización especializada en la vigilancia de los poderes públicos, asegura que el proyecto de ley solo será útil si se refuerza en varios puntos clave. Entre otros cambios imprescindibles, considera crítico modificar el modelo de control para que la supervisión y el régimen sancionador no dependan de un órgano vinculado al Ejecutivo. La entidad reclama un supervisor independiente, con autonomía funcional, mandato claro, nombramientos garantistas y recursos suficientes, para evitar que la norma se quede en papel mojado.
En segundo lugar, Civio defiende que la transparencia no puede limitarse a publicar que “hubo una reunión”. Reclama que se detallen, para cada contacto, la norma concreta sobre la que se influye, qué se pide, qué documentos se entregan y qué huella queda, con requisitos fijados ya en la ley y no delegados a desarrollos reglamentarios que rebajen el estándar de supervisión.
Otro eje central de sus propuestas es que la regla sea funcional: “Quien influya, entra”. Civio rechaza excluir por diseño a actores como partidos, sindicatos, patronales, colegios profesionales u organizaciones sociales cuando realizan actividades de influencia, porque eso generaría un sistema desigual y dejaría fuera influencias decisivas. Esta organización sostiene que la obligación de registrarse y dejar rastro debería aplicarse a cualquier actor que intente condicionar decisiones públicas, precisamente para reforzar su legitimidad y evitar “puertas traseras”.
Civio recuerda además que la influencia es bidireccional y que, por tanto, no basta con regular a los grupos de interés si no se imponen deberes claros al personal público. Pide obligaciones explícitas sobre qué registrar y publicar, qué no aceptar y cómo documentar las reuniones, de forma que no dependa de la discrecionalidad de cada cargo. Además, reclama un régimen sancionador robusto, sin lagunas y realmente disuasorio, recordando que la experiencia con el Consejo de Transparencia demuestra que, cuando las resoluciones pueden ignorarse sin consecuencias, el incumplimiento se dispara.
Por último, Civio considera imprescindible que toda la información del registro sea permanente, con historial y en formatos reutilizables que permitan analizar patrones a lo largo del tiempo. Advierte de que, si los datos caducan, se fragmentan, se borran o se publican de forma poco explotable, el control social se vuelve puramente simbólico. En paralelo, recuerda que otros países europeos, entre ellos Portugal muy recientemente, ya se han dotado de regulaciones más avanzadas, por lo que prolongar el limbo de la ley española supondría perder una oportunidad difícil de recuperar.
Un modelo insuficiente
En la misma línea, el Sindicato de Técnicos del Ministerio de Hacienda, (Gestha) tiene claro también que con el proyecto de ley en trámite no basta y plantea un paquete amplio de reformas para someter la actividad de los lobbies a reglas estrictas de transparencia y ética.
Reclama la prohibición expresa de que ex altos cargos y altos funcionarios puedan dedicarse al lobby, la creación de una Agencia independiente de Integridad Pública y el endurecimiento del marco penal y antifraude —con más años de prescripción para los delitos de corrupción, devolución obligatoria de lo robado y planes antifraude obligatorios—, así como el uso intensivo de inteligencia artificial para detectar conflictos de intereses en contratación y subvenciones. La ley, dicen, no basta: hace falta una política de integridad institucional mucho más ambiciosa, que alcance a las puertas giratorias, la responsabilidad de los gestores públicos y la arquitectura de control del conjunto de las administraciones.
Mientras el Congreso permanece paralizado, algunas comunidades han intentado regular esta actividad. La más reciente, Navarra, que acaba de aprobar un modelo más garantista que el que tramita el Congreso al colocar el registro de lobbies bajo una autoridad anticorrupción independiente (la OANA) y no bajo un órgano del propio Gobierno.
También han dado al Consejo de Transparencia foral capacidad real para dictar resoluciones ejecutivas y obligar a agendas de reuniones muy detalladas, con identificación de asistentes, entidades y asuntos tratados, algo más ambicioso que lo que hoy asegura el proyecto que se tramita en el Congreso.
Mejorar el entramado legal y la supervisión independiente parte de que el lobby se considera una actividad legítima de representación de intereses ante los poderes públicos. Que una empresa farmacéutica, un sindicato o una ONG intenten influir en una ley presentando argumentos y documentación forma parte de la normalidad en cualquier democracia. La clave es que esa influencia quede identificada, trazada y sometida a reglas.
Los grupos de interés actúan —o deberían actuar— a la luz del día, como una actividad que nada tiene que ver con la presión política, una categoría que incluye campañas públicas, movilización social, entrevistas, manifiestos o iniciativas de opinión. Y que también puede ser perfectamente legítima como actividad orientada a cambiar una decisión, aunque puede volverse abusiva si cruza la línea de la amenaza o el chantaje reputacional.
El tráfico de influencias, en cambio, es otra cosa. Está tipificado en los artículos 428 y 429 del Código Penal español como la utilización indebida de una posición de poder, una afinidad política o un vínculo personal con un cargo público para conseguir una resolución o trato de favor que genere un beneficio ilícito. Es una práctica opaca, así que, por definición, nadie que la practique se va a inscribir en un registro de lobbies ni a dejar constancia de sus gestiones. El tráfico de influencias no se gestiona mediante reuniones formales solicitadas en sedes ministeriales. Se produce en entornos de informalidad que escapan por completo a cualquier registro administrativo.
Europa: del modelo de referencia al caso crítico
En la Unión Europea opera desde 2021 un Registro de Transparencia obligatorio de facto para quienes quieren interactuar de forma sistemática con el Parlamento, el Consejo y la Comisión. El personal directivo de la Comisión solo puede reunirse con grupos inscritos y, en 2024, se procesaron aproximadamente 7.000 solicitudes de acceso a documentos de trabajo. Sin embargo, el Tribunal de Cuentas Europeo y organizaciones como Corporate Europe Observatory han documentado fallos sistémicos: el registro no controla las reuniones informales fuera de sedes oficiales, ampara la infradeclaración del gasto real en lobby y tiene lagunas en la influencia indirecta ejercida a través de fundaciones y consultorías.
Francia tiene uno de los sistemas más exigentes del continente, gestionado con independencia por la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique. Desde octubre de 2025, además, opera el registro Argos para actividades de influencia extranjera: cualquier persona que actúe por cuenta de un mandante extranjero para influir en políticas públicas francesas debe inscribirse en 15 días laborables desde su primera actuación, declarar sus acciones de forma trimestral y remitir un informe anual. Las sanciones por incumplimiento son penales: hasta tres años de prisión y multas de 45.000 euros para personas físicas.
Alemania reformó en profundidad su ley de registro de lobbies en marzo de 2024, ampliando los objetivos de influencia regulados —incorporó a los jefes de división ministeriales, unos 600 funcionarios con capacidad decisoria—, eliminó la opción de ocultar datos financieros y obligó a declarar la huella legislativa en cada proyecto normativo concreto.
Canadá: lo que significa tomárselo en serio
El de Canadá es el modelo que los informes comparados de la OCDE, el Parlamento Europeo y Transparency International señalan como la referencia técnica más avanzada. El sistema federal canadiense combina la Lobbying Act de 1989 —revisada sustancialmente en 2008— con el Lobbyists’ Code of Conduct, y su fortaleza no está en el registro en sí, sino en quién lo controla. El Comisionado de Lobbying es un alto cargo independiente que responde directamente ante el Parlamento —no ante el Ejecutivo— y tiene atribuciones exclusivas para auditar de oficio, requerir pruebas bajo apercibimiento legal e investigar infracciones civiles y penales.
Las obligaciones de reporte son inmediatas. Los lobistas inscritos deben declarar cada contacto verbal o escrito con un “cargo público designado” —primer ministro, ministros, parlamentarios, asesores de gabinete y directores generales de la administración federal— dentro de los 15 días posteriores al cierre de cada mes natural. No existe equivalente en ningún sistema europeo.
El aspecto más diferencial es el régimen de puertas giratorias. Canadá prohíbe de forma absoluta a los antiguos altos cargos designados ejercer lobby remunerado durante un período de enfriamiento de cinco años tras abandonar el servicio público. En España, la ley de incompatibilidades establece restricciones de dos años, con controles débiles y un historial de sanciones prácticamente inexistente. En la UE, los comisarios tienen un período de espera de dos años; los presidentes, tres.
Las violaciones de la ley canadiense constituyen delito y pueden acarrear penas de multa, inhabilitación temporal o prisión efectiva.
Aun así, grupos de la sociedad civil como Democracy Watch documentan lagunas: están exentas de registro las gestiones de lobby realizadas de forma gratuita por antiguos directivos que siguen percibiendo pensiones de la empresa, y los contactos con agencias encargadas de inspecciones sectoriales tienen menor cobertura de la deseable.
No hay un sistema perfecto. Ninguna ley ha eliminado el homicidio ni el robo. La regulación del tráfico de influencias funciona con la misma lógica: no puede erradicar la conducta, pero sí subir su coste, dejar más rastro y reducir las zonas donde opera sin consecuencias.
Por qué el registro solo no basta
Los estándares de la OCDE son explícitos: la regulación del lobby es solo una pieza de un sistema más amplio de integridad pública. Transparency International llega a la misma conclusión: incluso en países con registros avanzados, la combinación de definiciones demasiado estrechas, ausencia de datos financieros detallados, falta de sanciones aplicadas y opacidad en las puertas giratorias deja zonas de sombra donde pueden darse relaciones indebidas.
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En todo caso, la arquitectura que mejor funciona combina, al menos, cinco elementos que ningún registro aislado puede sustituir. El primero es un órgano de supervisión independiente del Ejecutivo, con recursos para investigar de oficio y aplicar sanciones. El segundo es la huella legislativa obligatoria, que obliga a dejar constancia en cada norma de qué grupos la influyeron y cómo.
El tercero son períodos de enfriamiento reales para quienes abandonan cargos públicos, no declaraciones de intención. El cuarto son reglas estrictas sobre conflictos de interés, incompatibilidades y regalos. El quinto son canales de denuncia protegidos: en casos de tráfico de influencias, la prueba no suele aparecer en el documento formal, sino en la alerta interna o la filtración responsable.
Sin ese sistema integrado, la regulación del lobby puede cumplir las formas sin alterar el fondo. Y el fondo remite siempre a las mismas preguntas: quién influye realmente, sobre qué y por qué.
La imputación de Zapatero en el caso Plus Ultra —más allá de las dudas que suscita entre quienes ven en el auto de la Audiencia Nacional evidencias suficientes para condenar al único expresidente del Gobierno cuya integridad no había sido puesta en duda y quienes creen que, al menos de momento, no hay más que un hábil documento judicial preñado de conjeturas— ha hecho que todos vuelvan la mirada hacia la regulación de los lobbies (los grupos de presión) como la fórmula mágica capaz de poner coto al tráfico de influencias en España.