El régimen de derechos de emisión (ETS, por sus siglas en inglés), que pone un precio a la contaminación de carbono generada por los actores económicos, lleva 20 años siendo el pilar fundamental de la política climática europea. En estas últimas semanas, el tema ha trascendido incluso del ámbito medioambiental para alcanzar al núcleo mismo del debate económico de la UE. No en vano, el Consejo Europeo de marzo incluyó al ETS en lo más alto de su agenda y lo identificó como uno de los elementos a considerar en la formación de unos precios de la energía disparados tras el estallido de la guerra de Irán.

Ya antes de dicho Consejo, un grupo de gobiernos europeos, con Alemania e Italia a la cabeza, habían señalado al ETS como uno de los “culpables” de los altos precios de la electricidad en Europa. Acusación que se ha revelado, a la postre, bastante desproporcionada. Según declaró recientemente la propia Von der Leyen, los costes del carbono sólo pesan sobre la factura eléctrica europea un 11% de media. Eso sí, este porcentaje sube para los Estados miembros con sistemas energéticos más intensivos en emisiones, como Polonia (carbón) o Italia (gas).

La presente crisis energética ha vuelto a evidenciar que el factor más determinante en dicha factura es el número de horas durante las que el gas determina el precio marginal de la electricidad de un país.

En este sentido, el ETS ha demostrado ser, desde su introducción en 2005, una política climática eficaz a la hora de motivar a las empresas a transitar hacia modelos de negocio bajos en carbono. No obstante, para que el ETS pueda cumplir adecuadamente esta importante función incentivadora en pro de la descarbonización, es necesario que los precios del CO2 se sitúen a un nivel suficientemente alto.

Y aquí hay que recordar que, en el sistema elegido por la UE, el precio del carbono se determina a través de la oferta y demanda de derechos de emisión. Los participantes en el mercado del carbono europeo compran estos derechos para cubrir las emisiones que generan en sus procesos de producción.

Ahora bien, no es este un mercado totalmente libre. Las autoridades comunitarias pueden regular qué volumen de derechos de emisión hay en circulación en cada momento y emitir, con ello, una señal de precio al mercado. Señal de precio que, idealmente, debe tener un carácter predecible y estable.

De hecho, según se vayan volviendo los objetivos climáticos más exigentes rumbo a la neutralidad climática en 2050 (con los hitos de 2030, 2035 y 2040 ya aprobados por la UE), el coste de contaminar no debería cesar de aumentar. Conforme se avance en el calendario previsto, la oferta de permisos de emisión va a ir disminuyendo y, fruto de esta escasez en el mercado, el precio del carbono se irá encareciendo consecuentemente. Esta trayectoria ascendente esperada del precio del CO2 permite al sector privado, y a los inversores en particular, planificar adecuadamente, y con cierta antelación, sus estrategias de descarbonización.

No obstante, las aludidas críticas de ciertos líderes europeos de principios de año propiciaron una brusca caída del 24% en el precio del carbono a mediados de febrero e incluso levantaron dudas sobre la viabilidad misma del mercado de emisiones de la UE (el gobierno de Meloni llegó incluso a proponer su suspensión).

El Consejo Europeo de marzo, sin embargo, refrendó al ETS como la piedra angular de la estrategia climática comunitaria, no sin advertir, al mismo tiempo, sobre el riesgo de la excesiva vulnerabilidad mostrada por aquel ante las declaraciones políticas.

Bien es cierto que no es la primera vez en que se producen bajadas drásticas en el precio del CO2 que socavan la referida capacidad incentivadora del ETS. Este problema, que trae causa del excedente estructural de derechos de emisión que venía acumulando el mercado del carbono desde la crisis del 2008, se había hecho patente en determinadas coyunturas anteriores. Así, por ejemplo, a finales de la década anterior se produjo un intenso flujo de créditos de carbono internacionales hacia el mercado europeo, exceso de oferta que mantuvo el precio del CO2 en niveles excesivamente bajos durante más tiempo del conveniente.

El Mecanismo de Reserva de Estabilidad (MSR, por sus siglas en inglés), que fue creado en 2018 y que ahora vuelve a ser invocado por los líderes europeos, ha tenido históricamente el propósito de contrarrestar las caídas drásticas del precio del carbono. Actúa de forma similar a cómo lo hacen las reservas de petróleo cuando se emplean para regular el precio del barril. Así, en caso de exceso de oferta, el MSR absorbe una cierta cantidad de derechos de emisión a través de una “cláusula de invalidación”, que entra en juego automáticamente si se sobrepasan determinados umbrales.

A este respecto, es de lamentar que, entre las propuestas barajadas actualmente por la UE para revisar el MSR, esté ganando fuerza la de suprimir esta cláusula de estabilización automática. Por mucho que algunos nos la presenten como un mero “ajuste técnico”, en realidad esta supresión supondría despojar al régimen de emisiones europeo de una herramienta crucial.

La función de contención de la oferta que desempeña la cláusula de invalidación es clave para robustecer el sistema ETS en momentos de debilidad, es decir, cuando éste no emite una señal de precio suficientemente fuerte.

Además, resultaría paradójico que un MSR inicialmente concebido para impedir bajadas acusadas en el precio del carbono, ahora se quisiera convertir en lo contrario: un instrumento sobre todo centrado en amortiguar, bajo ciertas circunstancias, las subidas en dicho precio.

Esta conversión repentina del MSR supondría una concesión sin matices a los intereses del sector de la industria pesada, que lleva meses ejerciendo una fuerte presión para que se alivien urgentemente sus costes de carbono. Se inscribiría en la estrategia general, que ha ganado cierta fuerza en el segundo mandarlo de Von der Leyen, de debilitar las políticas climáticas como medio de hacer ganar competitividad global a la industria europea.

Es de esperar que la sacudida que está suponiendo la actual crisis energética lleve a invertir esta tendencia. El verdadero riesgo para la competitividad europea a largo plazo es el de la dependencia estructural de unos combustibles fósiles importados, con precios cada vez más volátiles e incontrolables desde la UE.

Un mercado del carbono europeo robusto y predecible es esencial para garantizar una soberanía energética y una autonomía estratégica europea cada vez más basada en energías autóctonas y asequibles.

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José Luis Escario Díaz-Berrio es consultor en Energía y Clima y colaborador de la Fundación Alternativas.

El 2030 va a ser un año trascendental y un hito intermedio para la consecución de los objetivos del Acuerdo de París. Las cada vez más frecuentes catástrofes naturales, entre otros fenómenos extremos producidos por el cambio climático, exigen un aumento de la ambición de la acción de los países en este campo. En este sentido, en el mes de octubre la OCDE organizó un evento en París sobre “La financiación de la descarbonización de la industria”, con participación de representantes de ésta, de los gobiernos y de la sociedad civil. Por parte de los think tanks españoles, la Fundación Alternativas pudo asistir e intervenir activamente en el debate. 

Es importante recordar que el sector industrial supone el 40% de las emisiones totales de CO2. También que, a diferencia de lo que ocurre con el sector energético, el desempeño del primero, en cuanto a la reducción de las mismas se refiere, ha sido considerablemente menor. En el ámbito europeo ello se ha debido, en buena parte, a que ciertos sectores de la industria se han beneficiado de la proliferación de “permisos gratuitos de emisión”, que eximen a su titular de pagar un precio por su contaminación. La reforma del régimen europeo de derechos de emisión del 2023 establece la supresión gradual de los mismos de aquí al 2034.

Para muchos economistas, la tarificación del carbono o carbon pricing, que consiste en poner un precio por cada tonelada de carbono emitida, es el instrumento económico más costo-eficiente a la hora de reducir las emisiones. Es una expresión del principio “quien contamina paga”, que implica trasladar los costes ambientales de las externalidades negativas a sus responsables. Es importante que el coste de la lucha contra el cambio climático sea asumido, en buena parte, por aquéllos que más contribuyen a él.

La tarificación del carbono es un instrumento que sirve también para rebajar los costes de producción de tecnológicas verdes (venta o compensación de derechos de emisión), al igual que ocurre con las políticas industriales verdes usadas en varios países. Adicionalmente, al incrementar los costes de producción de las industrias más intensivas en carbono, el carbon pricing facilita el acceso al mercado a las tecnologías verdes incipientes, retirando las barreras de entrada a las que se tienen que enfrentar como recién llegadas, y permitiéndoles competir mejor con las más consolidadas (como las basadas en el uso de combustibles fósiles).

Ahora bien, no se trata de crear un dilema entre tarificación del carbono o política industrial verde. La combinación adecuada de políticas climáticas dependerá de cada país y deberá ser coherente y costo-efectiva desde el punto de vista de los objetivos del Acuerdo de París. De hecho, la UE ha reaccionado reforzando su propia política industrial ante los ingentes programas de inversión verde establecidos por China o EEUU, entre otros. Prueba de ello es que, en la anterior legislatura, se puso en marcha el Plan Industrial del Pacto Verde Europeo, y que la presidenta Von der Leyen se ha comprometido a presentar en el inicio de ésta un “pacto por la Industria Limpia”.

Ahora bien, tal y como advierte el FMI, los países “no deben apoyarse mayoritariamente en políticas industriales basadas en el gasto público para alcanzar los objetivos climáticos”. Esto podría implicar fuertes riesgos desde el punto de vista del aumento de la deuda y de sus costes de financiación, especialmente para los países en vías de desarrollo.

No todos los países tienen el mismo espacio fiscal para ayudar a sus empresas, por lo que, con un exceso de subsidios, las condiciones de la libre competencia se verían falseadas en favor de aquéllos con mayor músculo fiscal. Este exceso puede ser causa de distorsiones en el comercio, y generar dinámicas de fuerte competencia entre distintas zonas del mundo. Como bien apunta Zuchman, “económicamente los créditos fiscales para las empresas son como impuestos negativos y, desde ese punto de vista, la carrera actual por los subsidios puede ser vista como una continuación a la tendencia de competencia fiscal corporativa internacional”.

De ahí la importancia de que exista una coordinación internacional, como la que se da en el ámbito de la fiscalidad. La OCDE ha sido consciente de la necesidad de esta cooperación en varias de sus iniciativas. Esta es la razón de ser, por ejemplo, del “Club Climático”. Se trata de un foro cooperativo cuyo secretariado actual ostenta la OCDE junto a otras organizaciones, y con la vocación de abrirse al mayor número de países que compartan la inquietud por lograr la efectiva aplicación del Acuerdo de París.

Pero dicha cooperación internacional entronca igualmente con la agenda multilateral para la descarbonización. No hay que olvidar que la COP 29 del mes de noviembre está abordnado, además de la cuestión vital de las ayudas para la financiación de la transición verde de los países en vía de desarrollo, el camino hacia la nueva ronda de actualización de las Contribuciones Nacionales Determinadas (NDCs). Este proceso, que culminará en la COP 30 de Brasil, va a tartar de alinear (y elevar la ambición) los planes nacionales de energía y clima con los objetivos climáticos.

En este contexto, hay que destacar la iniciativa del “Marco para la Transición Cero Neta en Emisiones de la Industria”, donde la OCDE propone una estrategia paso a paso para apoyar a los países en vías de desarrollo en lo relativo a la financiación de la transición de su industria. El resultado del trabajo de este marco servirá como contribución para perfeccionar las políticas climáticas y de financiación.

El referido evento de octubre de la OCDE sobre financiación de la descarbonización de la industria trae causa de dicho “Marco para la Transición”, y sirvió para encuadrar los retos de cara a esta financiación. Se enfatizó en el denominador común existente entre los distintos subsectores industriales (acero, cemento, sector petroquímico y textil, plásticos, etc…), cuya descarbonización se quiere acelerar.

Asimismo, se abordó el tema de los distintos tipos de financiación disponibles. Financiación que va a tener que ser masiva de aquí al 2030 y necesitará recurrir a diferentes fuentes de ingreso, desde los recursos sólidos que proporciona la tarificación del carbono hasta la decisiva contribución de la inversión privada. A este respecto, se destacó el papel que deben jugar los incentivos para que el flujo del dinero privado se dirija hacia la transición verde. También se hizo hincapié en crear las condiciones idóneas para que el riesgo de los inversores, en determinados sectores especialmente “delicados”, se comparta con el sector público. Aquí jugarán un papel clave los nuevos esquemas de reparto y disminución de riesgos, como la financiación combinada. Es esta una manera de asegurarse que la tasa de rentabilidad de las inversiones privadas no caiga por debajo de determinados umbrales. 

En definitiva, como dijo en la clausura del acto la directora ejecutiva de Medio Ambiente de la OCDE, Kumi Kitamori: “El enorme esfuerzo que va a suponer la urgente descarbonización sólo podrá ser efectivo si colaboran los países entre sí, y especialmente el sector público y el sector privado”.

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José Luis Escario es consultor en Energía y Clima y analista de la Fundación Alternativas.

Europa se marcó en la anterior legislatura el objetivo de convertirse, antes de 2050, en el primer continente climáticamente neutro. Las recientes elecciones europeas y francesas no van a hacer que la UE se desvíe de la senda. El Marco Estratégico aprobado en el Consejo Europeo de junio, que establece las prioridades de la UE para los próximos cinco años, así lo confirmó. Lejos de derogar el Pacto Verde Europeo (PVE), como pretendían algunos sectores, éste va a entrar en una nueva fase. 

Ya con el 90% de las piezas legislativas asociadas al PVE aprobadas, la UE va a centrarse en la aplicación rigurosa de las mismas. Este marco regulatorio estable proveerá de certeza a los mercados y estimulará a los inversores, condición necesaria para el éxito de un nuevo “Pacto Industrial Verde” que fomente el liderazgo de la UE en el desarrollo de tecnologías limpias. 

Además de su estrategia industrial, la UE ha puesto en marcha una ambiciosa combinación de políticas climáticas coherentes entre sí y altamente costo-eficientes desde el punto de vista de la reducción de emisiones, con la tarificación del carbono como eje principal. 

El poner un precio al carbono, además de proporcionar unos recursos considerables en favor de una transición verde y justa, traslada los costes ambientales de las externalidades negativas de determinadas actividades económicas a sus responsables, en línea con el principio “quien contamina paga” (artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la UE).

Sin embargo, y especialmente tras el último endurecimiento del Régimen Europeo de Derechos de Emisión en 2023 (RCDE), el diferencial de los precios del carbono entre la UE y otras zonas del mundo puede agrandarse. Existe un riesgo de que esta mayor ambición climática interna penalice la competitividad global de la industria europea. A modo de ejemplo, el precio por contaminar se ha convertido ya en el tercer mayor coste de las aerolíneas europeas, tras el coste laboral y el del combustible.

Una política industria verde fuerte a nivel europeo tiene que evitar, a toda costa, la deslocalización de la producción comunitaria hacia jurisdicciones con precios del carbono más bajos. O peor: que aquella salga de la UE y luego vuelva a entrar burlando la normativa europea.

El principal instrumento previsto por el PVE para hacer frente a la llamada “fuga del carbono” es el nuevo Mecanismo de Ajuste al Carbono en Frontera (MAFC), que entrará plenamente en vigor a partir de enero de 2026. Este arancel deberá ser abonado, al entrar en el mercado interior, por los importadores que no hayan pagado en sus países de origen un precio del carbono equivalente al de los productores europeos. 

La idea es que los países exportadores de bienes intensivos en carbono a Europa, para hacerse inmunes a la aplicación del MAFC, establezcan precios domésticos al carbono similares a los de la UE. Con ello, además de respetar unas condiciones de competencia justa respecto a sus socios europeos (igualación del precio del carbono), evitarían que sus empresas tuvieran que pagar el arancel a la UE, generando, en cambio, ingresos propios por los derechos de emisión en circulación.

El éxito de este incentivo ya se está notando: 49 jurisdicciones han implantado esquemas de tarificación del carbono a nivel nacional o subnacional (más del doble que hace una década) y otros 23 están en considerando hacerlo. La UE está desplegando así toda una diplomacia de los mercados del carbono, a través de la cooperación con economías tan relevantes como China, India o Brasil.

Especial transcendencia está teniendo el diálogo con China, cuya economía representa más del 30% de las emisiones totales (frente al 7% de la UE). Dicho país cuenta con su propio régimen de derechos de emisión desde 2021. Sin embargo, es necesario que éste siga siendo perfeccionado para reducir la aún considerable distancia respecto a la UE, tanto en lo que se refiere a precios del CO2 como a los sectores cubiertos por el mencionado régimen. Distancia ésta propiciatoria de situaciones que el Enviado Especial para la Diplomacia Climática de EEUU, John Podesta, ha calificado como “dumping del carbono”. A éste también contribuyen decisivamente las sustanciosas subvenciones recibidas por la industria verde china, que está distorsionando el comercio y colocando a las empresas de este país en una posición dominante en muchas cadenas de suministro de tecnologías cero emisiones netas.

De hecho, EEUU ha abierto varias investigaciones para determinar si existe competencia desleal en favor de ciertas empresas chinas del sector del coche eléctrico, entre otros, como resultado de las subvenciones que reciben en origen. Esto justificaría la imposición de aranceles compensatorios a las importaciones afectadas.

En este contexto, EEUU, inicialmente reticente a la implantación del MAFC, está ahora considerando su propia versión del mismo para hacer frente a la sobrecapacidad China en la industria verde. Varias propuestas han sido presentadas en este sentido, tanto por el bando republicano como por el demócrata (“Fair Transition and Competion Act”). A este respecto, la normativa de EEUU que finalmente se apruebe debería llevar aparejada, además de un arancel, precios al carbono domésticos de alcance federal, con el fin de que no sea discriminatoria para los productores extranjeros y respete así las normas de la OMC.

En todo caso, la cuestión está dando lugar a un productivo diálogo entre UE y EE.UU. El punto de partida hacia un acuerdo entre ambos bien podrían ser las negociaciones para promocionar la producción limpia del aluminio y acero en los dos bloques. El llamado “acuerdo GSA” tendría vocación de abrirse a otros países dispuestos a descarbonizar sus industrias del aluminio y el acero. También sería un buen precedente hacia la creación de una suerte de “club del carbono”, al que podría incorporarse jurisdicciones con sistemas de tarificación del carbono comparables o, en todo caso, con estándares y salvaguardas suficientes para impedir el “dumping del carbono”. Estos clubes podrían promover el vínculo entre los mercados del carbono nacionales y subnacionales, permitiendo así el reconocimiento mutuo de derechos de emisión entre sistemas. 

Junto a la UE y EEUU, el primer club del carbono podría estar integrado por Australia y Reino Unido, aunque se trataría de crear un “club del carbono” lo más amplio posible. De esta forma, aquellos que se queden fuera sentirían cada vez más presión para disminuir sus emisiones, pues sus empresas se verían penalizadas en los mercados globales con instrumentos similares al MAFC.

Eventualmente, toda esta dinámica “de abajo a arriba” (bottom-up) debería llevar al establecimiento de un precio mínimo global al carbono que garantizase unas condiciones de competencia equitativas en el comercio internacional.

José Luis Escario es consultor en Políticas Climáticas y colaborador de la Fundación Alternativas.