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Economía a debate

El marco financiero plurianual 2014-2020: Europa se retra(c)ta

Laureano Lázaro Araujo Publicada 10/09/2014 a las 06:00 Actualizada 10/09/2014 a las 20:18    
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No es una errata de mecanografía, no. He querido agrupar en una sola palabra el doble sentido de lo que para muchos observadores significa el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 (MFP), aprobado mediante el Reglamento (UE, Euratom) Nº 1311/2013 del Consejo de 2 de diciembre de 2013 (DOUE L de 20-12-2013). Lo explicaré con ayuda del Diccionario de la Real Academia Española. “Retractarse es revocar expresamente lo que se ha dicho, desdecirse de algo”. Eso ha sido lo que ha hecho la Unión Europea (UE) al aprobar el nuevo MFP, por más que la palabrería oficial trate de disimularlo. Y, al mismo tiempo, se ha retratado, es decir, ha hecho la descripción de la figura o del carácter de la persona, o más bien, en este caso, de la organización europea, puesto que el MFP es la expresión financiera cuantificada de los objetivos y aspiraciones de la Unión.

El Marco Financiero Plurianual (MFP), que antes recibió el nombre de Perspectivas Financieras (PPFF), es relativamente reciente en la historia de la Unión Europea (UE).

Este sistema se introdujo durante el primer mandato de Delors como presidente de la Comisión Europea. Data de 1988 y está íntimamente ligado a la reforma del presupuesto comunitario que se llevó a cabo en ese año. Además de la finalidad oficial declarada —que el gasto de la política agrícola común (PAC) no terminara comiéndose los recursos destinados a la cohesión—, con este método se intenta embridar la evolución del gasto total de la UE, vigilando y controlando la evolución de la que hasta esa fecha era la partida más importante del presupuesto comunitario, la PAC, y de la que estaba llamada a adquirir un protagonismo creciente, la destinada a acciones estructurales.

En el marco financiero se concretan los montantes máximos o techos de gasto, tanto para los créditos para compromisos como para los créditos para pagos, así como las cantidades destinadas a las grandes categorías o rúbricas presupuestarias. Es la plasmación de un acuerdo político, que se adopta por unanimidad. Refleja las ambiciones políticas de la UE, tanto más limitadas cuanto más bajos sean los techos que se acuerdan. La dotación de cada categoría del MFP refleja las prioridades políticas de las actividades de la Unión.

Los tratados no se hicieron eco de esta práctica hasta el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. El artículo 312 del TFUE determina que:

a) El marco financiero plurianual tendrá por objeto garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios.
b) Se establecerá para un período mínimo de cinco años. (Con la excepción de las primeras PPFF, con vigencia para cinco años, las siguientes han tenido una duración de siete años).
c) El Consejo adoptará con arreglo a un procedimiento legislativo especial un reglamento que fije el marco financiero plurianual.
d) El Consejo se pronunciará por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen.
e) No obstante, el Consejo Europeo podrá adoptar por unanimidad una decisión que permita al Consejo pronunciarse por mayoría cualificada cuando adopte el reglamento contemplado en el párrafo c).
f) El marco financiero fijará los importes de los límites máximos anuales de créditos para compromisos, por categoría de gastos, y del límite máximo anual de créditos para pagos. Las categorías de gastos, cuyo número deberá ser limitado, corresponderán a los grandes sectores de actividad de la Unión.
 
Hasta la fecha se han aprobado cinco documentos de esta naturaleza. Sucede en muchas ocasiones que los procedimientos y las formas revelan el fondo y contenido de los hechos y problemas más y mejor que lo que digan las palabras. En el caso del MFP, aunque formalmente lo apruebe el Consejo, juegan un papel muy importante:

a) el Consejo Europeo, que de hecho es quien tiene la sartén por el mango;
b) el Parlamento Europeo, sin cuya aprobación el Consejo está atado de pies y manos; y
c) la Comisión, a quien corresponde hacer las propuestas correspondientes, ya que ostenta en exclusiva, salvo contadas excepciones, el derecho a proponer actos legislativos.
 
Empecemos por la Comisión. Con fecha 29 de junio de 2011 hizo público el documento COM (2011) 500 final, Un presupuesto para Europa 2020. La propuesta de gasto ascendía a poco más de un billón de euros (exactamente, 1.025.000 millones de euros) en créditos de compromiso, equivalentes al 1,05% de la renta nacional bruta (RNB).

Cualquiera que esté al corriente de las movidas de este tipo de negociaciones, en que no se juega con palabras, sino con recursos financieros, sabe de sobra que los titulares del poder político, es decir, los componentes del Consejo Europeo, indefectiblemente pasan la garlopa de la rebaja. Mejor que nadie, lo sabe la propia Comisión. De entrada, la propuesta es cualquier cosa, menos ambiciosa.

En este contexto, sorprende el desparpajo del presidente de la Comisión, Durão Barroso, al presentar en dos páginas, llenas de tópicos, la propuesta del MFP 2014-2020. En contraste con el engolamiento presidencial, hay que recordar la descarnada sinceridad con que el comisario de Presupuestos y Programación Financiera de la Unión, Janusz Lewandowuski, expuso el 23 de febrero de 2012, ante la Comisión Mixta de la Cortes Generales para la Unión Europea, su visión de la propuesta de la Comisión del MFP 2014-2020. Explicó que, partiendo del presupuesto de 2013, se habían congelado en términos nominales las dos partidas más importantes, PAC y Cohesión, es decir un 70% del presupuesto. Las otras partidas se ajustaban con las previsiones de inflación, para obtener así los datos del septenio, multiplicando por siete los importes de 2013. No tuvo ningún empacho en reconocer, y lo copio del Diario de Sesiones, que el 1% de la RNB resultante “es menos de lo que hay ahora y, desde luego, mucho menos de lo que había en los noventa. Entre 1993 y 1999, el nivel medio del presupuesto europeo era de 1,18% de la RNB; entre 2000 y 2013, el nivel medio del presupuesto europeo era de 1,05% de la RNB. Eso es lo que tenemos ahora y estamos planificando de cara al futuro con un 1% y más responsabilidades”. En otro lugar de su intervención declara que “estamos en una época de austeridad y en un entorno de crisis. La paradoja de esta nueva perspectiva financiera, añade, no es que estemos en tiempo de austeridad o en tiempo de prosperidad o en tiempo de optimismo, sino que estamos en una Europa muy escéptica”.

A decir verdad, si tuviera que elegir entre el autobombo hueco, huero, engañoso y complaciente de Barroso y la descarnada sinceridad del comisario, que más bien parece ser él mismo un euroescéptico, no me quedo con ninguno de los dos.

Algunos miembros del Consejo Europeo promovieron la batalla antes de que empezara la guerra. Cuando todavía no había aprobado la Comisión su propuesta de MFP, el 18 de diciembre de 2010, Cameron (Gran Bretaña), Merkel (Alemania), Sarkozy (Francia), Rutte (Holanda) y Kiviniemi (Finlandia) dirigieron una carta al presidente de la Comisión Europea exponiendo sus pretensiones, que se pueden resumir en que los compromisos de gasto no debían exceder el nivel de 2013, con un crecimiento en todo caso inferior a la inflación. Lo que realmente quería Cameron, promotor de la iniciativa, era la congelación en términos nominales. Incluso reducir el gasto comunitario al 0,85% de la RNB. Suecia, Austria y Eslovenia, que se habían manejado como posibles firmantes, no se sumaron a la iniciativa británica. Lo importante era la presencia de Merkel, que tal vez se sumó a Cameron a cambio de que se olvidara de convocar un referéndum en el Reino Unido sobre la permanencia de ese Estado en la Unión. Sea como fuere, lo cierto es que Cameron, al menos por el momento, ha retirado la amenaza, que no compartían sus socios de gobierno, con el liberal Clegg en la vicepresidencia. Aparte de Merkel, los demás iban de adorno. Hay que prestar atención a lo que puede ser una significativa nueva alianza entre Alemania y Reino Unido, ante la visible pérdida de peso de Francia, ahora que parece que el eje franco-alemán se ha atascado, sobre todo con Hollande. En alguna ocasión he dicho que en la Unión Europea siempre ha mandado Alemania; Francia ha mandado y quiere seguir mandando; Reino Unido ni manda ni deja mandar; y los demás hacen lo que buenamente les dejan hacer; siempre bajo la atenta y vigilante mirada de EEUU. A lo mejor ahora cambian las tornas, y el eje de la carreta se sustituye o gira alrededor de un pivote germano-británico, lo cual dejaría a EEUU mucho más tranquilo.

Detrás de la que parece ser una discusión inevitable alrededor del MFP, se esconde la cuestión de los saldos financieros que contabiliza cada Estado, a favor o en contra, que no es una novedad inventada por un sector de Cataluña.

Casi dos décadas después, en la propuesta de MFP 2014-2020, la Comisión vuelve a criticar este vicio, enquistado desde el acuerdo de Fontainebleau de 1984, por el que se admitió devolver al Reino Unido una parte de su saldo financiero negativo, para hacer callar a Thatcher, que no paraba con la matraca del “quiero que me devuelvan mi dinero”. La distorsión del llamado cheque británico se mantiene, aun después de la modificación introducida en 2005, en tiempos de Tony Blair, y a pesar de la desaparición de las causas que pudieron motivar su inicial aceptación. Y, de una u otra forma, se ha ampliado a otros países. En el MFP 2014-2020 no sólo siguen vigentes los mecanismos de corrección aplicables al Reino Unido, sino que Alemania, Países Bajos, Suecia, Dinamarca y Austria se beneficiarán de reducciones en sus aportaciones al presupuesto común.

El Parlamento Europeo (PE) podría o debería ser una pieza clave en la puesta en marcha del MFP, pues, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (TFUE), es imprescindible su aprobación antes de que el Consejo pueda hacer lo propio en un reglamento. El PE a duras penas y con gran esfuerzo ha ido ganando peso y audiencia en el juego de las instituciones europeas. Podría decirse, a mayores, que es la institución con mayor y mejor legitimación democrática, por ser elegidos sus componentes directamente por los ciudadanos. Sus competencias en los procedimientos presupuestarios son su gran baza a la hora de hacer valer sus puntos de vista. Sin embargo, ha sido en el tira y afloja por la aprobación del MFP 2014-2020 donde el PE ha demostrado una vez más que es el campeón en el arte de amagar y no dar. En cinco ocasiones ha adoptado resoluciones de importante contenido, tratando de acercar al Consejo Europeo a su terreno, sin conseguirlo.

Sobre el papel, y aparentemente, el PE se las ha tenido muy tiesas con el Consejo. Pero, a la hora de la verdad, se arrugó, a cambio de ciertas concesiones, sobre todo en materia de flexibilidad en la asignación entre rúbricas y entre años, en caso de necesidad. Hay quien dice que al final se plegó al acuerdo del Consejo Europeo por responsabilidad, para no cargar más las ya pesadas alforjas de los problemas de la Unión. ¿Estamos ante un comportamiento ejemplar de ejercicio de responsabilidad o ante un caso de dejación de las atribuciones que le otorga el Tratado de Lisboa? Tampoco hay que llegar a esos extremos ni hay que exagerar, que diría un cínico, hablemos de responsabilidad y dejación a partes iguales.

También el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones fueron consultados por la Comisión y emitieron sus correspondientes dictámenes, con fechas 24 de mayo de 2012 y 9 de octubre de 2012 respectivamente. A diferencia de lo que ocurre con el PE, que ha de aprobar el MFP, en este caso, el reglamento del Consejo que lo aprueba ni siquiera cita a estos organismos como que han sido oídos o tenidos en cuenta para nada. Es el típico caso de querer y no poder.

El MFP aprobado deja mucho que desear. No se trata de que en términos relativos, como porcentaje de la RNB, haya continuado por la senda descendente del pasado. Lo grave del asunto es que los recortes se acusan incluso en cifras absolutas. El total de los créditos de compromisos quedan en 959.988 millones de euros, un 3,5% menos que en el período 2007-2013, y los créditos de pago bajan un 3,7%, hasta 908.400 millones de euros. Los tajos más acusados tienen lugar en las rúbricas de los gastos de mercado y pagos directos de la PAC (-17,5%), crecimiento sostenible, recursos naturales (-11,3%) y en cohesión económica, social y territorial (-8,4%). Los crecimientos mayores afectan a competitividad para el crecimiento y el empleo (37,3%) y seguridad y ciudadanía (26,8%), rúbrica de escasa importancia (15.686 millones de euros).

Por cierto, la aprobación y entrada en vigor del MFP 2014-2020 han pasado ante la opinión pública casi desapercibidos. No se ha querido armar ruido con el tema. Fue Jean-Claude Juncker quien, después de una de las maratonianas reuniones de discusión de un MFP, cuando se llamaban PPFF, sentenció que todos los líderes declaraban al terminar la reunión que su país había salido ganando, lo cual significaba que sólo Europa había perdido. En esta ocasión, parece que ningún Estado ha ganado, y por eso no se ha dado el pregón. Pero muchos pensamos que Europa, también ahora, ha perdido otra vez una gran ocasión.

Y España también, porque, si pierde Europa, pierde España. Lejos quedan los tiempos del mantra de Ortega y Gasset, cuando dijo aquello de “España es el problema y Europa es la solución” (12 de marzo de 1910). Por el contrario, aumentan los españoles que piensan que “España tiene problemas y Europa los agrava”.

Soy un firme y decidido partidario de la Unión Europea como proyecto político, en cuanto aspira a la Unión Política. También lo soy de todas las políticas de la Unión que contribuyen a profundizar sus cimientos. Pero no se gana nada ocultando los problemas. La mejor forma de impulsar a la Unión hacia adelante es analizando la realidad tal cual es, criticando lo que haya que criticar, para remover los obstáculos. Ese y no otro es el objetivo de cuanto se acaba de exponer sobre el MFP.
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Laureano Lázaro Araujo es economista


1 Comentarios
  • 1 El analista de Marilyn 11/09/14 15:55

    Preguntar no es ofender.... ¿ Podemos, con este Marco Financiero Plurianual, permitirnos declarar unas hostilidades baratitas contra Rusia o algún que otro árabe malo que habite sobre el petróleo que nos pertenece ?..... Es más... ¿ Dejarán los Hombres de Negro que Mariano siga comprando El Marca ?.... Quiero respuestas.... 

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