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Análisis

¿Una nueva política europea de asilo?

Javier de Lucas Publicada 06/09/2015 a las 06:00 Actualizada 07/09/2015 a las 11:35    
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Un niño refugiado de la guerra de Siria mira a través de la ventanilla de un autobús en la que se refleja el transbordador 'Eleftherios Venizelos', tras su llegada al puerto del Pireo, en Atenas.

Un niño refugiado de la guerra de Siria mira a través de la ventanilla de un autobús en la que se refleja el transbordador 'Eleftherios Venizelos', tras su llegada al puerto del Pireo, en Atenas.

EFE
No lo habían logrado los informes, recomendaciones y denuncias de ACNUR, ni de las ONG con experiencia y capacidad de propuesta como CEAR y ACCEM o Migreurop. Tampoco los informes y recomendaciones de la Agencia Europea de Derechos Fundamentales, ni la elocuente resolución 250/2015, The Human Tragedy in the Mediterranean: inmediate Action needed, de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, ni el propio Parlamento Europeo, pese a las valientes y documentadas tomas de posición de eurodiputados como Roberta Metsola y Cécile Kyenge para la Comisión de Derechos y Libertades del Europarlamento (se puede consultar en el sitio web de LIBE), o de Ska Keller y Ernest Urtasun (se puede consultar aquí su artículo Actúen).

No. Como explica muy bien Jesús Maraña en su Política, refugiados y emociones, lo ha conseguido la opinión pública convertida en ciudadanía no sólo indignada sino activa, finalmente concienciada (y no sólo commovida) por una fotografía. Los ciudadanos han tomado las riendas de la política ante la indignante inanidad de sus gobernantes. Lo ha conseguido, pues, la presión ciudadana y también la de niveles subestatales de las administraciones de algunos Estados miembros, como la iniciativa de ciudades refugio de buen número de ayuntamientos españoles, que arranca desde Barcelona, o las declaraciones como Comunidades de Acogida por parte de los gobiernos de Uxue Barkos en Navarra y el de la Generalitat Valenciana del PSPV y Compromis en Valencia.

Sin duda, el papel de aquellos medios de comunicación que no han dejado de informar y han sacado a la luz documentos, tomas de posición y críticas de expertos y ONG, ha sido decisivo. Pienso en diarios digitales como infoLibre, eldiario.es, Público, o en programas como Hora 25 y Hoy por Hoy, de la Cadena Ser, o ARV en laSexta, por citar algunos.

Ante esa marea solidaria, la UE, la Comisión Europea, el Consejo Europeo y los gobernantes de todos los Estados europeos se han movilizado a su vez. Incluso los más reticentes, como Cameron y Rajoy, han dado su brazo a torcer, promoviendo así episodios que dejan tamañito el hablaescribe de Orwell. Ahí está la “maldita hemeroteca” para recordarnos los disparates que dijeron durante muchos meses nuestros severos ministros Fernández, García Margallo y la hiperresponsable Saez de Santamaría, convertidos ahora en superferolíticos defensores de todo refugiado que aparezca en el horizonte (un revelador reportaje sobre ese donde dije digo, digo diego); las declaraciones de García Margallo pueden escucharse en la web de Hora 25 en la cadena Ser.

Hölderlin tenía razón

Lo importante ahora es que este impacto no se agote en un par de gestos más o menos espectaculares, al estilo de los maratones solidarios con los que compramos buena conciencia desde nuestro móvil, ante el televisor, sin movernos del sofá. Por eso debemos pensar con ambición y aprovechar esta coyuntura favorable, que ha demostrado la profunda verdad del aserto de Hölderlin, “allí donde crece el peligro, ahí crece la salvación", del que se ocupara genialmente Heidegger en su Y para qué poetas, en Caminos del bosque. Para que dure esa ventana de salvación, que se ha abierto cuando estábamos ante el precipicio, hemos de sentar las bases de un cambio profundo en las políticas migratorias y de asilo, un cambio que, como ha insistido Sami Nair, exige repensar de raíz el sistema Schengen y el entramado de Reglamentos de Dublín.

La nueva política migratoria y de asilo que ha de emprender la UE y los Estados miembros tiene que comenzar por actuar en las raíces de los desplazamientos forzosos de población que ahora denominamos “flujos mixtos”, esto es, en los fenómenos que obligan a refugiados y a la mayoría de los inmigrantes a abandonar sus hogares, sus países. ¿Cómo olvidar la incapacidad de las potencias occidentales para detener la masacre en Siria? ¿Cómo dejar de evocar la responsabilidad de empresas transnacionales que saquean recursos en África y pagan fuerzas paramilitares? ¿Y el cinismo de los países donantes que incluyen en su capítulo de cooperación al desarrollo la obligación de adquirir armamento de sus empresas nacionales?

¿Cómo olvidar que buena parte de las políticas de ayuda al desarrollo van a parar a las cuentas corrientes de los sátrapas y élites corruptas en paraísos fiscales, con absoluta complicidad de los donantes? ¿Y qué decir del saqueo de cerebros o el mercadeo de mano de obra especializada o no en que consiste en la práctica buena parte de los instrumentos de política migratoria europea? Si no olvidamos eso, podemos tratar de diseñar otras políticas migratorias y de asilo que no incluyan instrumentos de violación de los derechos humanos como los CIE repartidos por toda la UE, las concertinas que ahora exportamos a Hungría, las devoluciones en caliente y demás lindezas en las que se ha empleado a fondo el Gobierno de Rajoy.

Otra política de asilo (y migratoria) es posible

Hablar de políticas migratorias y de asilo viables significa reconocer como punto de partida que eso no está ni siquiera al alcance de un Estado, ergo, muchísimo menos, al de una comunidad autónoma o región; menos aún, al alcance de los particulares, por muy concienciados y movilizados que se encuentren. La dimensión global del fenómeno de la movilidad humana y de sus manifestaciones en los desplazamientos forzosos que son los refugiados y buena parte de los inmigrantes exige una respuesta global; como mínimo, regional. La UE está en condiciones muy favorables para elaborar esa respuesta, si hay voluntad política de un verdadero plan común de asilo e inmigración. Hasta ahora mismo, como insiste una y otra vez Sami Nair, asistimos a lo contrario en la propia UE, donde la tendencia a la nacionalización de esas políticas parece imbatible.

Necesitamos la comunitarización de todas las dimensiones básicas de esas políticas. Por eso, con todo el respeto a las muy positivas reacciones de solidaridad de los ciudadanos, de organizaciones profesionales, ONG, ayuntamientos y comunidades autónomas (CCAA), es muy importante dejar claro a la opinión pública que a la hora de poner en práctica los instrumentos para ayudar y mejorar las condiciones de los refugiados, todos ellos pasan por una primera condición sine qua non: examinar y decidir si la persona que demanda asilo tiene las condiciones que lo califican como refugiado. Y esa sigue siendo una competencia estatal que debiera pasar a ser europea (al menos en el sentido de que todos los Estados actúen con idénticos requisitos y procedimiento y que se derogue la exigencia de Dublín III, como veremos).

Ahí es donde hay que poner la presión, en primer lugar. Si falla esta condición, la solidaridad ciudadana y de los niveles inferiores de la Administración, indiscutiblemente loable (iniciativas de ciudades-refugio y de red de ciudades refugio; declaración de determinadas CCAA como Navarra o la Comunidad Valenciana como comunidades de acogida a los refugiados) se quedarán sin sentido. Eso supone presionar para adoptar medidas que hagan viable la condición sine qua non, es decir, medidas idénticas de todos los Estados de la UE para asegurar el cumplimiento de sus deberes legales específicos en tanto que Estados-parte del sistema de derecho internacional de refugiados (Convención de Ginebra de 1951; Protocolo de Nueva York).

En esa presión, las instituciones de la UE, Comisión, Consejo y Parlamento deben exigir a sus Estados miembros y con más fuerza a los más renuentes, como algunos socios del Este (y en particular a quien adopte medidas contrarias a las exigencias del Estado de Derecho y de los derechos humanos, como es el caso del gobierno húngaro de Orban) con la amenaza de sanciones si no cumplen esas obligaciones, que son más importantes que el objetivo del déficit y de mayor rango legal. Si se ha amenazado a Grecia con la salida del euro, ¿con qué no habría que amenazar al Gobierno de Urban?

Dicho esto, se trata de adoptar medidas concretas que acerquen el derecho de asilo a quienes precisan de él. Se trata de hacer más accesible la solicitud de asilo para todas las personas que lo necesiten, es decir, evitar que se vean obligados a travesías de enorme riesgo y, desde luego, evitar que se confíen a mafias en su intento de llegar a los países (Alemania) que saben que cumplen con las exigencias legales internacionales. Medidas asimismo orientadas a agilizar el procedimiento. Porque todo lo demás depende de esas reformas.

Oficinas de Cinfa
Miles de refugiados marchan por la autopista M1 que une Hungría con Austria. | EFE

A este respecto y sobre todo teniendo en cuenta que las crisis de refugiados e inmigrantes pueden ser coyunturales, pero la existencia de desplazamientos forzosos y masivos de población (inmigrantes y refugiados) es ya una característica estructural de nuestro mundo globalizado, creo que deberían adoptarse algunas medidas que se inspiran en las propuestas por Acnur, CEAR, la FRA (Agencia Europea de Derechos Fundamentales), y que he discutido en distintas ocasiones con mi amigo y colega Sami Nair (algunas han sido propuestas y sistematizadas en un reciente documento del PSOE en el mes de agosto a iniciativa, creo, del propio Nair y también en declaraciones de otros partidos como Podemos):

* La UE debe contar con una Autoridad o agencia específica para la gestión del sistema de asilo y refugio y de la protección subsidiaria (con especial atención a los programas de reasentamiento). Otra similar debiera ser creada para lo referente a inmigración.

* Una Alta Autoridad interministerial con rango mínimo de Secretaría de Estado, al frente de una Agencia de Refugiados y otra al frente de una Agencia de Inmigración, asimismo de carácter interministerial, debe ser creada en España.

* Debe revisarse el Reglamento de Dublín III. Ante todo, para reexaminar los criterios de definición y actualizar la noción de "países seguros" y también para derogar la vinculación al primer país de llegada a territorio europeo con el procedimiento de solicitud de asilo.

* Se debe incrementar la implementación de vías legales para la solicitud de asilo y en particular garantizar la posibilidad de pedir asilo en embajadas y consulados en los países de origen, limítrofes y tránsito. Para ello, es decisivo el esfuerzo en incrementar las oficinas europeas de examen de solicitudes de asilo, que deberían multiplicarse y asegurar en ellas la presencia de representantes de ACNUR.

* Ese incremento correspondería, en buena lógica, a la UE, que debe y puede multiplicar las oficinas diplomáticas y consulares (esa es una contribución de los 28: no hace falta que todos los países las abran en todos los países de riesgo o en sus Estados limítrofes. Se trata de coordinar la aportación de los Estados miembros para ese incremento), sobre todo en los países limítrofes a aquellos en los que existen situaciones de conflicto que generan desplazamientos de refugiados. Es ingenuo pensar en hacerlo en Siria, Afganistán o Eritrea. Pero no en Jordania, Líbano, Iraq o Turquía, por referirnos sólo a ejemplos que afectan los refugiados sirios.

* Activar políticas de concesión de visados más flexibles, en particular en lo que se refiere a los visados humanitarios.

* Eliminar la exigencia del visado de tránsito para aquellas personas que proceden de países en conflicto.

* Hacer realidad la Directiva Europea de Protección Temporal activando el mecanismo contemplado para hacer frente a emergencias humanitarias.

* Reforzar e incrementar los programas de reasentamiento en coherencia con el número de refugiados existente, asumiendo un reparto equitativo y solidario entre todos los Estados, a partir de un Sistema Europeo de asilo de carácter permanente y común.

En Estados como España, con una estructura multinivel desde el punto de vista administrativo, es fundamental optimizar la coordinación entre los diferentes niveles de la administración para evitar el despilfarro de recursos y mejorar la eficacia. Por supuesto, no se trata de negar la autonomía y las competencias de ayuntamientos, diputaciones y comunidades autónomas, pero hay decisiones que deben ser de alcance general.

Así, por ejemplo, hay que elaborar y aprobar de modo urgente y en colaboración con las ONG especializadas y con el Defensor del Pueblo, el reglamento de la ley de asilo todavía hoy pendiente y con particular atención al desarrollo del artículo 46 de la Ley de Asilo que hace referencia a las personas en situación de especial vulnerabilidad.

Asimismo, sería conveniente diseñar un plan estatal de acogida de refugiados (y también de quienes obtengan la protección subsidiaria), en colaboración con Ayuntamientos, Diputaciones, CCAA y ONG especializadas y prestando especial atención a la experiencia y recomendaciones formuladas reiteradamente desde el Defensor del Pueblo en sus informes anuales y en sus recomendaciones puntuales para su distribución equitativa. Por lo demás, para esa prioridad de coordinación y sin ignorar sus riesgos, cabe discutir si la estructura particular que supone la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias) podría ayudar a coordinar las iniciativas de ayuntamientos y diputaciones con las de la Administración central del Estado.

Insisto en que a juicio de muchos de nosotros es necesario diseñar, por el mismo procedimiento y condiciones, políticas de protección social para quienes soliciten y obtengan asilo o protección subsidiaria. Para ello es importante contar con la experiencia de ONG especializadas, en lugar de multiplicar las ayudas a todas las ONG. Deberían concentrarse las subvenciones en CEAR y ACCEM. Y en coordinación los medios que pueden proporcionar ayuntamientos (FEMP) y CCAA. Por último, pero no en importancia, sería necesario que las oficinas que ya se han creado en Ceuta y Melilla sean dotadas con medios personales y materiales suficientes para evitar el agravio comparativo en la duración del procedimiento cuando este se incoa en dichas ciudades.

En el proyecto de los presupuestos de 2016 ha habido una reconsideración al alza de la partida destinada a políticas de asilo. Debe reconocerse esa rectificación. Pero precisamente por eso no se entiende que no se aborde una necesidad urgente, la única que mencionaré en el ámbito de la política migratoria. Es urgentísimo, en materia de la atención a los inmigrantes, que se restaure de inmediato y con dotación de al menos 400 millones de euros el Fondo de ayuda a acogida e integración inmigrantes, para ayuntamientos y CCAA, que fue ya muy reducido en el último tramo del Gobierno de Rodríguez Zapatero, al abrigo de las dificultades de la crisis y simplemente suprimido por el Gobierno Rajoy en 2012.

Antes de terminar, una observación que parecerá objeción de purista, pero que no puede dejar de ser formulada: ¿Es compatible declarar que el asilo es un derecho irrenunciable de quienes tienen la condición de refugiados, por lo tanto innegociable, y establecer un sistema de cuotas?

Como me recordaba mi colega y amigo Pablo Ceriani, en una conversación reciente, ambas tesis son moral y jurídicamente incompatibles. Antes recordaba la responsabilidad de la UE en las causas que desencadenan las situaciones de las que huyen los refugiaos y recordaba también la patente asimetría no sólo aritmética, sino moral, entre la respuesta de Líbano, Jordania, Iraq y Turquía y la de los países de la UE que no llegan al 10% de aquellos, con una diferencia de PIB que no hace falta glosar¿ Y qué decir desde el punto de vista estrictamente jurídico? Insisto, si el asilo es un derecho, como me decía Pablo, ¿qué le decimos al refugiado 200.001? "Disculpe, pero la cuota de derechos a respetar ya se cumplió, siga participando, vuelva al bote y pruebe el año próximo"? ¿Qué diríamos ante una propuesta similar, planteada respecto a otros derechos, como el derecho a la vida, o la prohibición de la tortura? Garantizamos esa prohibición hasta el demandante 200.000, ¿pero no al 200.001?

Hay tarea por hacer y elementos para la discusión. La opinión pública, los ciudadanos, deberían tener en cuenta las propuestas concretas, controlar y exigir responsabilidades. Y, por ejemplo, otorgar peso a estas consideraciones en su voto. En Cataluña, el 27 de septiembre. En toda España, según parece, el 20 de diciembre.
____________________
 
Javier de Lucas es catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política en el Instituto de Derechos Humanos de la Universitat de Valencia. Fue presidente de CEAR.
Acaba de publicar Mediterráneo: el naufragio de Europa, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2015.


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