“Con el artículo 155, el Gobierno puede tomar toda clase de medidas menos disolver la autonomía”

"El artículo 155 solamente se puede aplicar en el momento en el que ya estemos en una situación irreversible", asegura Eduardo Vírgala (San Sebastián, 1959), catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco (UPV). El investigador publicó en 2005 un artículo académico titulado La coacción estatal del artículo del artículo 155 de la Constitución, en el que analizaba la posibilidad de recurrir a esta herramienta en plena polémica suscitada por el conocido como Plan Ibarretxe, y ya avisaba entonces en ese estudio de que la única barrera para limitar las competencias de una comunidad es "la derogación definitiva de la autonomía".

Por aquel entonces, el PP –que ocupaba el Gobierno– no descartaba aplicar el artículo 155 en el caso "extremo" de que se aprobase el plan y se plantease la independencia del País Vasco, algo que finalmente no fue necesario, ya que las Cortes tumbaron la reforma propuesta por el Gobierno vasco. La actitud, no obstante, es parecida a la que ha mostrado en los últimos días el presidente Mariano Rajoy, que no ha descartado recurrir a esta norma aunque ha afirmado que sería su último recurso. Pero Vírgala avisa: si se llega a una situación "límite" en la que se aplique el artículo 155, "entramos a un territorio desconocido con consecuencias imprevisibles".

PREGUNTA: Usted escribió un artículo académico hace algunos años en el que analizaba el artículo 155 de la Constitución en un momento en el que se debatía sobre el Plan Ibarretxe. ¿Qué diferencias ve entre aquel momento y la situación que existe ahora mismo en Cataluña?

RESPUESTA: La diferencia fundamental es que en aquellos momentos había un apoyo tácito de ETA y de Batasuna hacia el Plan Ibarretxe, y aunque el Plan Ibarretxe, que también tenía claros elementos de inconstitucionalidad, no era una declaración de independencia, sí que preveía mecanismos para organizar un referéndum de autodeterminación. Lo que yo decía entonces, y lo mantengo, es que el 155 solamente se puede aplicar en el momento en que ya estemos en una situación irreversible. El Plan Ibarretxe se paró a través de las Cortes, y luego el lehendakari no siguió adelante. El problema viene si ahora sí se sigue adelante aunque el Tribunal Constitucional diga que es inconstitucional; entramos en la incógnita de qué van a hacer determinadas autoridades catalanas.P: ¿Podría el Gobierno aplicar el artículo 155 si se aprueba la propuesta de resolución que se ha tramitado en el Parlamento de Cataluña?

R: A mi juicio, sólo se podría aplicar el 155 si el Gobierno catalán, cuando se forme, empieza a crear un Estado independiente. Hasta el año pasado, prácticamente toda la doctrina constitucionalista entendía que las resoluciones no de ley, como ésta que se ha presentado, tienen un contenido únicamente político. Pero el Tribunal Constitucional dijo el año pasado [cuando se pronunció sobre otra resolución del Parlamento catalán que invitaba a convocar la consulta sobre la independencia], yo creo que erróneamente, que aunque no tienen efecto jurídico algún efecto sí producen. Si el Constitucional es coherente, dirá lo mismo cuando el Gobierno recurra la nueva resolución, pero realmente el artículo 155 sólo se podría utilizar cuando se realizaran actos de ejecución material para poner en marcha el nuevo Estado.

P: ¿Qué tipo de actos serían esos?

R: La situación se produciría si el Gobierno catalán, por ejemplo, tratase de hacerse con las aduanas y ocupase el puerto de Barcelona, o crease una nueva hacienda que exigiera pagar impuestos a los catalanes. Eso sólo se puede resolver a través del 155, pero hasta que no lleguemos a ese punto... El 155 es la bala de plata, el último recurso, y una vez ahí entramos a un territorio desconocido con consecuencias imprevisibles. La resolución que se propuso el martes en el Parlamento de Cataluña no produce efectos jurídicos, el problema vendría si el Gobierno catalán entendiera que está obligado a cumplirla e hiciera lo que plantea.

P: La Constitución no detalla las consecuencias que desencadenaría la aplicación del artículo 155 ¿Cuáles serían?

R: Eso no es ilógico, porque el 155 está pensando para una situación límite, y no tiene sentido determinar años antes de que ocurra qué es lo que se puede hacer cuando no sabes en qué va a consistir la situación. Yo creo que el Gobierno está autorizado a hacerlo todo menos disolver la autonomía catalana, que está recogida en el artículo 2 de la Constitución: puede sustituir funcionarios, autoridades, suspender a quien esté al mando y nombrar a otra persona... pero esto son hipótesis, porque sin conocer la situación concreta no podemos saber lo que será necesario. Si supiéramos exactamente lo que va a hacer el Gobierno catalán podríamos decir lo que habría que hacer, pero ahora mismo eso no es así.

P: ¿Entre las posibilidades se encuentra la de enviar al ejército a Cataluña?

R: No. El ejército solo puede actuar en territorio español una vez proclamado el estado de sitio. Si se produjera una situación de violencia tan extrema que hiciera necesaria la intervención del ejército, habría que acudir al artículo 116 de la Constitución [el que regula los estados de alarma, de excepción y de sitio], pero en caso de aplicarse el artículo 155, cualquier situación se tendría que poder solucionar con los medios policiales normales.

P: ¿Qué procedimiento se debería seguir para aplicar el artículo 155?

R: El Gobierno tendría que proponer una serie de medidas que piense utilizar en aplicación del 155 y remitir esa propuesta al Senado. Pero previamente a la intervención del Senado y a que pueda tomar una decisión, el Gobierno tendría que requerir al presidente de la Generalitat que no siguiera haciendo lo que estuviera haciendo. Imagine que se ha ocupado algún edificio estatal: el Gobierno tendría que pedir que la Generalitat lo abandonara y proclamar que va a ir al Senado. 

P: Pero el Senado ha sido disuelto hace unos días por la convocatoria de elecciones. ¿Se puede recurrir en esa situación al artículo 155?

R: Yo creo que sí, porque vamos a estar un periodo de unos tres meses con las competencias del Senado delegadas en la diputación permanente. El 155 exige una situación límite, y si el Estado no puede actuar en tres meses durante una situación límite… el artículo 78 de la Constitución dice que la diputación permanente velará por los poderes de la cámara, es el único órgano capacitado para actuar en ese momento. Un Estado no puede permitir la caída de su constitución en una comunidad porque haya una disolución de las Cortes.

P: ¿Se podrían suspender sólo algunas competencias? ¿Cuáles?

R: Las medidas que se tomarían serían las que el Senado aprobase. Si el Gobierno catalán está en una determinada actitud y haciendo cosas que se entiende que no puede hacer, se podría sustituir al Gobierno o a los funcionarios, pero la autonomía se mantendría. Lo que no se puede hacer es anular el régimen de autonomía.

P: ¿Podría el Gobierno aplicar el 155 sin haber recurrido previamente ante el Tribunal Constitucional?

R: El 155 no dice lo contrario, pero en general en la doctrina se dice que hay que apurar todas las vías posibles antes de recurrir a la última herramienta. Si se ha podido recurrir al Tribunal Constitucional y no se ha hecho, no se habrían agotado todas las vías, y como es una situación límite se entiende que si es posible recurrir hay que hacerlo para agotar todas las opciones.

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R: Es un problema complicado porque no está previsto, pero la Generalitat podría plantear un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional para que éste decidiera si la aplicación del 155 ha supuesto una invasión de las competencias de la Generalitat.

P: Según la Constitución, el artículo 155 podría aplicarse “si una comunidad no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan", o si "actuare de forma que atente gravemente al interés general de España”. ¿Qué diferencia existe entre ambos supuestos?

R: Son dos supuestos diferentes. El hecho de que el artículo 155 no se haya aplicado nunca hasta ahora implica, en mi opinión, que sólo es viable aplicarlo en el segundo caso, porque todas las comunidades, e incluso el Gobierno central en algún momento, incumplen las obligaciones constitucionales. Pero para el primer supuesto, el 155 es un instrumento demasiado fuerte. Tendría que producirse una situación en la que alguien desobedezca la Constitución y también a quien le dice que la cumpla, y entonces entraríamos en una segunda fase: quien incumple de manera reiterada la Constitución estaría incumpliendo el interés general de España, porque se entiende que ese incumplimiento de las obligaciones supone un ataque tan grave que está afectando al interés general del Estado.