Tú federalista, yo autonomista

Entre los múltiples Estados reconocidos por la ONU –un total de 194, incluyendo El Vaticano–, el 40% de la población mundial vive en Estados federales diferentes y, así, países como Brasil, Argentina, Nigeria, Australia, Venezuela, India, Sudáfrica, Rusia y otros tantos se atribuyen una distribución policéntrica del poder político (léase J.A. Piqueras, El Federalismo. La libertad protegida. La convivencia pactada, Cátedra, 2014) Por eso cuando se alude a que España se debe convertir en un país federal habría que determinar exactamente a qué nos estamos refiriendo.

En realidad, existen dos modelos claramente definidos. El de EEUU que desde la Constitución de 1787 se constituyó como Estado federal, con polémicas entre los padres constituyentes que al final desembocaron en una guerra civil entre 1861 y 1865 que ganaron los federales de los Estados del Norte frente a los 12 de la Confederación del Sur, donde el presidente David Jefferson todavía mantiene estatuas en Virginia o Carolina del Norte, lo mismo que el general más famoso del ejército confederado, Robert. E. Lee. Y, de hecho, hay reivindicaciones contra el mantenimiento de estos monumentos y la denominación de ciertos edificios por una gran parte de la población que lucha contra el supremacismo blanco. Hace poco los medios de comunicación se hacían hecho eco de manifestaciones en ese sentido y que provocaban algún muerto. La dinámica entre poder político de Washington y los Estados tiene, normalmente, puntos de conflictos, pero aún así los 50 Estados mantienen una capacidad de decisión avalada por la historia y por sentencias del Tribunal Supremo. Por ejemplo, cuando se afirma que en EEUU el Supremo autorizó la pena de muerte y que ésta se extendió por todo el país, no es exacto. Lo que dictaminó el Alto Tribunal es que admitirla o no era una decisión que no correspondía al Gobierno Federal, sino una competencia atribuida a cada Estado. Y eso es lo que ocurre también con la eutanasia, admitida en Ohio o Iowa, pero no en California.

El caso de Alemania es distinto. Su constitución como Estado es relativamente reciente, de 1871, cuando las tropas prusianas derrotaron a las francesas y Bismarck proclamó la unificación alemana, que hasta entonces era un conglomerado de reinos o ciudades independientes. Existía desde el Renacimiento y la reforma de Lutero una tendencia cultural y política hacia la unificación. Figuras como Goethe, Kant, Hegel, Fichte o Herder desarrollaron una corriente de pensamiento que conducía a la unidad. Ya el mismo Herder se enfrentó a las ideas universalistas de la Revolución Francesa, atribuyendo a que el ser humano nace en una cultura, con una lengua determinada, que le proporciona su condición nacional y desde ahí podrá llegar a sentirse parte de la Humanidad, pero no al contrario. Es la concepción esencialista de la nación frente a autores como el francés Ernest Renan (¿Qué es una nación?, conferencia pronunciada en 1882) quien la consideraba un acto voluntario de pertenencia a una comunidad, pero por otra parte era un racista, al señalar razas superiores e inferiores. Una nación es, por tanto, la decisión libre de vivir juntos. Pero Gottfried Herder la concebía, en cambio, como una realidad natural dada por una historia y una cultura a la que los nacidos en ella no podían sustraerse.

Alemania, que llega tarde al colonialismo en África y Asia –después de británicos y franceses– intenta desde finales del siglo XIX convertirse también en un Estado hegemónico, enfrentado a Gran Bretaña con una política proteccionista de su industria, en contra del librecambismo británico, en competencia fronteriza con Francia y Rusia. Y con la idea de que Austria y otras zonas de Europa central pobladas por alemanes, como los Sudetes, parte de Ucrania, Polonia y Bielorrusia, formaban parte de la misma cultura y hablaban la misma lengua (recuérdese que Kafka escribía en alemán) algo que culminará Hitler en los años treinta del XX. Alemania perdió las dos guerras mundiales y en 1945 su territorio quedó dividido hasta la caída del muro de Berlín. El canciller Kohl consiguió la unificación de Alemania, con las reticencias de Francia y Gran Bretaña y el apoyo expreso del gobierno de Felipe González. Ya decía De Gaulle que él amaba tanto Alemania que prefería que hubiera dos. Los aliados potenciaron una Constitución descentralizada para que el poder federal no tuviera mucha capacidad de maniobra. Konrad Adenauer (1876-1967) tuvo que afrontar la rehabilitación, con su ministro de Economía Ludwig Erhard (1987-1977), de un país prácticamente destruido en un 80% y pactar un sistema político que diera confianza a los vencedores de la II Guerra Mundial, al tiempo que aplicaba políticas económicas de crecimiento con la ayuda norteamericana del Plan Marshall para no cometer los errores de la Paz de Versalles de 1919 con la imposición de fuertes sanciones económicas que dispararon la inflación y el hambre en la República de Weimar, caldo de cultivo para el nacimiento y triunfo del nacionalsocialismo.

Los Länder alemanes son actualmente 16 con una población de unos 82 millones de habitantes. En España tenemos 17 autonomías y dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla) para 46 millones de habitantes. Los Länder alemanes tienen amplias competencias, en algunos casos menores que algunas autonomías españolas y es el Estado Federal quien establece la distribución de los impuestos que cada cual recoge, pero hay Länder deficitarios y otros con gran proyección económica como Baviera y Hesse que también protestan porque parte de su riqueza se distribuye entre los menos ricos. En junio de 2017 el Bundestag alemán, atendiendo al estudio de la Comisión mixta de diputados y Länder, votó por una mayoría de dos tercios (455 votos de los 631 diputados), como requiere su Constitución, el debate sobre la reforma para modificar 13 puntos de la misma, que inciden fundamentalmente en el sistema de financiación de los Länder. Ya en 1969 se llevó a cabo una reforma por la que se institucionalizaban “tareas comunes” entre los Länder y el Gobierno federal.

En principio, la propuesta de 2017 se debatirá en 2020 y pretende devolver algunas competencias al Gobierno central de Berlín porque hasta ahora el sistema de financiación funcionaba mediante la entrega pactada de los Länder que tenían superávit a los que tenían déficits. Es Berlín, en ultima instancia, el que decide en función de los datos económicos, la población y los impuestos de las empresas. Hay cantidades fijas y otras variables que distribuye el Gobierno Federal para que los ciudadanos accedan a las mismas prestaciones sociales, con un control financiero riguroso de las subvenciones y ayudas financieras. Se pretende también que aquellos Länder deficitarios puedan unirse a otros con superávit para remodelar la actual distribución territorial. Este es tal vez el punto más conflictivo por las repercusiones políticas que conlleva. Pero los alemanes estiman que por encima de las partes hay una creencia en el todo, confían en el Estado, y por eso funciona el Tribunal Constitucional que aplica la confianza federal por el que los Länder están obligados a atender la perspectiva del conjunto.

Algo distinto de lo que ocurre por ejemplo en México, donde hay un sentimiento nacional pero poca creencia en el Estado. Por eso cuando en España se debate sobre federalismo se entra en un problema semántico indescifrable, como una especie de mantra que unos glorifican y otros denigran.

Puede que las autonomías españolas no tengan las competencias de los Estados de EEUU, pero si tienen bastantes elementos homologables a los de Alemania o Austria. El problema está en el reconocimiento de la capacidad del Estado para dirimir el sistema territorial y la estructura financiera. Ya los padres de la actual Constitución española huyeron del término federalismo por las implicaciones históricas de los siglos XIX y XX. Sin embargo, Pi y Margall estaría contento con el resultado del articulo VIII de la Constitución de 1978. Todas las autonomías tienen estudios de lo mal financiadas que están, unas porque destacan lo que perciben por habitante y otras porque resaltan la perspectiva de dispersión territorial. Lo cierto es que no existe un modelo consensuado de distribución, y tal vez en la actual situación sea difícil llegar al mismo por la utilización partidista del tema. No obstante, el proceso tendrá más pronto que tarde que dirimirse si se quiere establecer la paz territorial porque ya existen elementos asimétricos en la actual configuración con el Concierto vasco y el Convenio de Navarra. De alguna manera es el triunfo del carlismo en esas zonas después del abrazo de Vergara en agosto de 1839, que Cánovas intentó suprimir en 1876 pero al final no lo consiguió. El tema puede sostenerse porque en total son dos millones y medio de habitantes, pero resultaría más difícil para la estabilidad social y económica de España cuando los habitantes de Cataluña llegan a unos 7 millones y producen el 20% del PIB. Si los partidos políticos constitucionales no se ponen de acuerdo el tema se enquistará con resultados impredecibles.

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Javier Paniagua es socio de infoLibre