Un sistema fiscal cada vez menos progresivo: cuatro décadas alejándose de lo que marca la Constitución

Desde que, en 1978, la Constitución recoge que el sistema tributario debería estar basado en los principios de “igualdad y progresividad”, este ha cambiado mucho. El IRPF ha pasado de tener de 28 escalones a 6, reduciendo reforma a reforma el tipo máximo (de 65% a 47%). Paralelamente, el tipo general del IVA ha ido aumentando su peso, pasando del 12% al 21% actual. El llamado “tipo incrementado”, del 33%, que gravaba los bienes de lujo, desapareció en 1993. Hoy, por ejemplo, comprar un anillo de Cartier se grava con un tipo del 21%, el mismo que se aplica a la reparación del coche en el taller. La existencia de los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones está en permanente cuestión, y en la práctica han sido suprimidos en algunas comunidades autónomas. La última en sumarse a esta tendencia ha sido Andalucía, que bonificará al 100% el impuesto sobre el patrimonio y ha reabierto el debate: ¿Está perdiendo de vista el sistema tributario su naturaleza progresiva?

“La recaudación en España, como en la mayoría de países de la OCDE, proviene fundamentalmente de los tramos medios de renta, de la llamada clase media”, explica el informe Reforma fiscal, equidad y progresividad, publicado por el catedrático de Derecho Tributario Juan Arrieta, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid. “Los datos avalan que el 40% de los contribuyentes aportan el 70% de lo recaudado por el IRPF”, continúa la investigación. “A nivel mundial se ha perdido mucha progresividad. Es sorprendente cómo ha caído el tipo máximo del IRPF en España, es una pérdida enorme de recaudación”, explica a infoLibre el autor de la publicación. 

Esta disminución de la naturaleza progresiva de los sistemas tributarios es un fenómeno producido a escala mundial por la globalización. Responde al intento de los países por intentar retener a sus rentas altas, que tienen enormes facilidades para cambiar de residencia fiscal y esquivar sus herramientas de redistribución de la riqueza. El último paso lo ha dado la ultraderecha italiana, que propone una tarifa plana de impuestos que pagarán de igual manera ricos y pobres. Berlusconi lo lleva proponiendo desde 2018: un IRPF plano, del 23% para todo el mundo. El Fondo Monetario Internacional, entre otros organismos globales, alertó sobre este fenómeno: solo los impuestos progresivos pueden frenar el avance de la desigualdad en el mundo.

“La pérdida de progresividad de los sistemas tributarios tiene un motivo y una excusa”, explica Rafael Sanz, profesor de Derecho Tributario de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. “El motivo es que este sistema nació tras la II Guerra Mundial, tras un pacto para crear el Estado del bienestar, un sistema lo más equitativo posible. Este pacto nace de la correlación de fuerzas, que con el tiempo se fue deshaciendo, hasta que a partir de los 80, el sistema se desmantela y se reduce la tributación de las personas con más rentas”, explica el profesor Sanz. “La excusa del desmantelamiento es que eso atrae a la inversión y genera riqueza. Es el argumento que sostiene estas reformas tributarias de cara a la galería. Pero está en discusión que sea así, hay informes de la OCDE y del FMI que cuestionan que bajar los impuestos a los ricos mejore la inversión”, señala el profesor de Derecho Tributario. 

La profunda transformación del IRPF en 40 años

El catedrático Juan Arrieta defiende en su estudio el principio de que “exigir un modelo de sistema tributario basado en la justicia” no es por “voluntad o deseo particular”, sino que responde a un “mandato constitucional”. El artículo 31.1 de la Constitución expresa que el sistema tributario debe estar inspirado en los principios de progresividad. En ese sentido, el Tribunal Constitucional recogió en una sentencia en 1996 que “un sistema tributario es más justo cuanto más presentes estén tales principios en la configuración de esos tributos”: “El sistema ha perdido mucha progresividad. El sistema actual no es que sea inconstitucional, pero es verdad que se aleja de esos principios”, expresa Arrieta.

En su publicación, el catedrático diferencia entre comportamientos “productivos” y “apropiativos”, es decir, los que generan valor, como trabajar; y los que no, como invertir en bolsa. El profesor concluye que las primeras deben tener un gravamen menor que las segundas. Sin embargo, desde hace entre tres décadas el IRPF, que antes se aplicaba a ambas actividades por igual, se partió en dos en Europa. Se creó un sistema dual, una escala para las rentas del trabajo y otra para las rentas del capital, siendo los tramos de la primera mucho más altos que los de la segunda. 

Entre 1978 y la actualidad, los tipos que gravan las rentas del trabajo en el IRPF ha pasado de 28 tramos a 6, pasando el tipo máximo de 65% a 47%. El impuesto que hoy grava en España los rendimientos mobiliarios tiene tres tramos. El tipo máximo es del 23%. “El IRPF cumplió un papel redistributivo muy importante”, explica la investigación. “Sin embargo, se estancó su capacidad redistributiva en la década de los 90. Las sucesivas reformas del IRPF que se produjeron tras aquella primera Ley del IRPF de 1978 no han supuesto mejoras sustanciales en la eficacia redistributiva del impuesto”, explica el mencionado estudio. 

El impuesto al patrimonio y sucesiones: ¿equidad o confiscación?

El profesor Arrieta señala en su estudio que históricamente los impuestos han gravado tres parcelas económicas de las personas: el consumo, la renta y el patrimonio. El IVA y el IRPF, los dos grandes impuestos de España en recaudación, cubren las dos primeras, respectivamente. El impuesto sobre el patrimonio y el de sucesiones y donaciones recaerían sobre la riqueza y su transferencia a descendientes. Estos impuestos, por su naturaleza, siempre han tenido una recaudación menor que el IRPF. Según señala el informe, en datos de 2016, estos impuestos recaudaron el 1% y el 1,5% respectivamente: “Lo cierto es que también razones extrafiscales justifican su pervivencia. La necesidad de alcanzar una mayor equidad en la carga tributaria, el ineludible objetivo de fomentar la utilización más productiva del patrimonio, así como la obligada constitucionalmente redistribución de la riqueza, claman por su presencia en nuestro sistema tributario”, explica el catedrático Juan Arrieta.

Numerosas voces han participado en los medios de comunicación apoyando la medida de Moreno Bonilla. El exdirector general de la Agencia Tributaria con José María Aznar (1998-2001), Ignacio Ruiz-Jarabo, ha intervenido este jueves en el programa En boca de todos (Cuatro), y ha defendido la supresión del impuesto sobre el patrimonio: “Para que aumenten los puestos de trabajo, tiene que haber inversión. Para haber inversión, tiene que haber ahorro. Estaremos de acuerdo en que todo lo que penalice el ahorro es malo, porque penalizar el ahorro es penalizar el empleo. Todos los impuestos sobre el patrimonio es una penalización al ahorro”, ha defendido el economista, que subraya que España es el único país de la Unión Europea que lo mantiene. “En la Unión Europea todos son malvados y gobiernan para los muy ricos”, ironizó Ruiz-Jarabo.

No solo voces del entorno conservador han apoyado al presidente andaluz en la supresión del impuesto. El exministro socialista de Industria, Miguel Sebastián, en una intervención en el programa Al Rojo Vivo (laSexta), también salió en su defensa: “El impuesto del patrimonio para mí es un anacronismo que no existe en ningún país y no creo que debiera existir en España. Estoy sesgado porque he pertenecido al único Gobierno, el Gobierno de Zapatero, que lo eliminó, en el año 2008. Es un anacronismo que se creó en 1978 y que ahí sigue”, señaló Sebastián. 

El exministro destacó que si el impuesto sobre el patrimonio volvió fue porque Rubalcaba presionó en ese sentido, en el contexto de la crisis: “Lo que ocurrió es que en 2011, el candidato a la presidencia por el PSOE, Alfredo Pérez Rubalcaba dijo: ‘Creo que es mejor que lo volvamos a meter, porque nos puede dar votos’. Yo creo que fue un error. Lo volvimos a meter con una cláusula, que decía que era temporal por la crisis y que a los dos años se caía, a no ser que el Gobierno de turno lo quisiera mantener. Estábamos convencidos de que el impuesto se caería finalmente. La sorpresa es que llegó el PP al Gobierno y lo mantuvo”, expresó Miguel Sebastián. 

El catedrático Juan Arrieta, sin embargo, considera que el impuesto sobre el patrimonio sí cumple un papel esencial en la cesta de impuestos en España: “Cuantos más tributos de nuestro sistema se diseñen con mayor presencia del principio de capacidad económica, o cuantos más impuestos progresivos conformen nuestra cesta de tributos, más justo será nuestro sistema de ingresos tributarios. Un mayor número de gravámenes progresivos y basados en el principio de capacidad económica redundará en una mayor justicia de nuestro sistema” explica el informe.

La defensa de Arrieta por la presencia de los impuestos sobre el patrimonio, sucesiones y donaciones, no se debe a su capacidad recaudatoria. Defiende que su presencia en el conjunto de los impuestos hace que el sistema tributario sea más progresivo y equitativo: “La eliminación de estas figuras de nuestra cesta de impuestos forma parte de lo que se ha llamado por la doctrina, el constante y continuado proceso de regresivización de los impuestos que alcanza al conjunto de la Hacienda pública, cada vez más renuente a socializar riesgos colectivos como instrumento de cohesión social, tan característica del Estado de Bienestar. Por tanto, la equidad y la redistribución obligan a considerar al impuesto sobre el patrimonio y al impuesto sobre sucesiones y donaciones como tributos necesarios e imprescindibles en el cuadro general de nuestro sistema tributario español", explica.

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Según el Índice de Competitividad Fiscal correspondiente al año 2021, que elabora el Instituto de Estudios Económicos (IEE), vinculado a la patronal de empresarios CEOE, indica que España está en la media europea de progresividad fiscal. De este informe emana gran parte del argumentario de los políticos que defienden bajar el IRPF. El documento aplica un valor de referencia de “100” a la media de la Unión Europea y calcula que España tendría 112,8 puntos, es decir, el sistema fiscal español es más progresivo que la media europea. Según este estudio, los sistemas más progresivos de la UE son el esloveno (225,9 puntos) y el Polaco (225,8). Luego le siguen Grecia (163,6), Francia (146,2) y Suecia (129,8). A la cola europea de progresividad fiscal están República Checa (42,1), Hungría (56,3) y Estonia (57,2). 

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La metodología del informe es simple. Para calcular la progresividad fiscal compara la distancia entre dos datos: el tipo impositivo máximo y el tipo que grava la renta del equivalente al 67% del salario medio. En España, el salario medio es de 25.165 euros. Así que consistiría en medir la distancia entre el tipo marginal aplicable al sueldo equivalente (15.854 euros), que sería 16,13% y el tipo máximo, que sería del 47%. Según este método, cuanta mayor distancia haya entre estos tipos del IRPF, más progresivo se considera el sistema tributario. 

Según el estudio del mencionado organismo, España se encuentra en novena posición de un total de 22 países. El informe directamente critica que España esté por encima de la media europea: "El Informe advierte sobre un exceso de progresividad del impuesto que afecta a la renta de las personas físicas y que limitaría la eficacia de cualquier acción discrecional de tributación selectiva, en particular sobre los tramos de renta más elevados".

El catedrático Juan Arrieta no cree que comparar la progresividad del sistema tributario con el resto de socios europeos ofrezca una imagen fidedigna del sistema, ya que el fenómeno que califica de "regresivización" de los impuestos ha ocurrido en todo el continente: “La pérdida de progresividad es un fenómeno global. No hay más que ver la campaña electoral italiana: la ultraderecha quiere aplicar una tarifa plana en lugar del impuesto sobre la renta italiano. Que todo el mundo pague los mismos impuestos, ricos y pobres. ¿Eso es justo?”, concluye el profesor.