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Luces Rojas

El referéndum, ese bicho raro

El referéndum, ese bicho raro

Braulio Gómez

Ya tenemos convocado el referéndum, por ahora ilegal, para decidir el futuro político de Cataluña. Por unos pocos días no ha coincidido su convocatoria con la celebración descafeinada de los 35 años del referéndum más importante de nuestra historia democrática, por el que se ratificó nuestra actual Constitución. Los ciudadanos españoles aprobaron nuestra actual Carta Magna, elaborada por las élites provenientes del franquismo y de la oposición democrática a la dictadura, el 6 de diciembre de 1978. Desde entonces, solo se han celebrado dos referéndums más a nivel estatal: el famoso referéndum sobre la permanencia en la OTAN de 1986 y el anodino e inútil referéndum sobre una nueva constitución europea en 2005.

Parecen muy pocos, ¿verdad? Pues ni pocos ni muchos, lo normal en las democracias europeas de nuestro entorno. La celebración más o menos regular de referéndums para incorporar la voz de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas no es habitual en ninguna democracia, salvo en Suiza. Desde 1945 hasta 2013, se han celebrado 843 referéndums en las democracias europeas. Y más de la mitad se han celebrado en el Estado helvético. Hay países extremadamente participativos y de alto capital social como Suecia, Dinamarca o Finlandia, en los que se han celebrado tan pocas consultas como en España y democracias cuyos ciudadanos presentan una alta insatisfacción con el funcionamiento de su democracia, como Italia, en las que los referéndums son utilizados con mayor frecuencia.

El uso del referéndum se ha incrementado en las últimas décadas en Europa, fundamentalmente porque tras la caída del muro de Berlín algunas democracias poscomunistas, como Hungría, Letonia, Lituania o Eslovaquia lo han incorporado de alguna manera al funcionamiento de sus instituciones. En el siguiente gráfico se puede ver cómo la mayoría de las democracias más longevas de Europa han celebrado menos de 5 referéndums en los últimos 60 años.

Gráfico 1: Número de referéndums celebrados en democracias europeas (1945-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de Centre for Research on DirectDemocracy (c2d). Universidad de Ginebra.

Si las democracias, salvo algunas excepciones, celebran pocos referéndums, tampoco es el fuerte de las dictaduras, aunque algunos se piensen que están todo el día organizando plebiscitos. Las dictaduras que más han usado las consultas populares como Siria o Marruecos, han organizado menos de 20 referéndums en los últimos 60 años y la media en la África dictatorial no alcanza los cuatro referéndums por estado en el último medio siglo. La URSS no organizó ni un solo referéndum en sus casi 70 años de existencia. Y en Alemania solo se celebraron tres referéndums durante el nazismo. Suficientes para que la Constitución de Bonn no ame a los referéndums sobre todas las cosas pero no para llegar a prohibirlos e impedirlos como gustan tirar de frase hecha algunos comentaristas políticos.

También en el imaginario colectivo y tertuliano español alcanzan más fama los referéndums franquistas que los celebrados en democracia. Y eso que en 40 años de franquismo solo hubo dos referéndums: el de 1947, por el que el general Franco convirtió en reino a España y se reservó la jefatura del Estado con carácter vitalicio, así como la potestad de nombrar a su sucesor; y el de 1966, por el que se aprobó la Ley orgánica del Estado que establecía, entre otras cosas, la posibilidad de separar la jefatura del Estado de la jefatura del Gobierno. La participación en ambas consultas superó el 90% y el apoyo a las propuestas del ejecutivo franquista llegó al 95% Una cifra explicable tanto por la obligatoriedad del voto, en el de 1947 era una condición para poder acceder a la cartilla de racionamiento como por la imposibilidad de hacer campaña en sentido contrario a las propuestas de la dictadura. Entre la muerte de Franco y la aprobación de nuestra actual Constitución en el referéndum del 6 de Diciembre, se celebraría el referéndum para la reforma política en 1976, por el que se desmantelaron las instituciones franquistas y se convocaron las primeras elecciones democráticas tras 40 años de dictadura.

Si bien queda claro que el uso del referéndum no es habitual ni en las democracias más ejemplares ni en las dictaduras más sórdidas, eso no quiere decir que no sea usado de forma excepcional por la mayoría de los estados cuando se pretenden introducir cambios que afectan a sus fronteras, a su constitución o la cesión de soberanía a otras instituciones. De hecho, el tema más utilizado por los gobiernos para preguntar por su opinión a los ciudadanos es el que está relacionado con la organización del estado, sus reglas políticas de funcionamiento y sus instituciones. Uno de cada tres referéndums celebrados en democracias europeas entraría dentro de esta amplia temática (véase el gráfico 2). La reforma del sistema electoral, de la organización territorial del Estado o de la Constitución formarían parte de este bloque.

Gráfico 2: Porcentaje de referéndums dedicados a cada bloque temático en democracias europeas (1945-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de Centre for Research on DirectDemocracy (c2d). Universidad de Ginebra.

Curiosamente el segundo tema sobre el que se ha requerido con más frecuencia la opinión de los ciudadanos ha sido sobre la política económica. Casi el 20% de los referéndums celebrados en Europa desde 1945 han estado vinculados a decisiones sobre materia económica (gráfico 2). Una de las críticas que se ha utilizado con más frecuencia contra la bondad de los referéndums está relacionada con la incapacidad que se atribuye a la mayoría de los ciudadanos para opinar sobre materias complejas, como pueden ser todas las relacionadas con la política económica que conviene a un país. En cambio, en las últimas décadas nos encontramos en Europa un significativo número de consultas populares que preguntan a los ciudadanos por la política fiscal, por la política monetaria, por el establecimiento del salario mínimo o por la política presupuestaria. También vale la pena destacar, en un momento en la que la ciudadanía muestra su preocupación por el desmantelamiento del Estado de bienestar, como el tercer tema más utilizado (13,4%) hasta ahora en los referéndums europeos ha sido el que engloba a todas las políticas del bienestar, incluida la atención sanitaria, la educación pública o la misma cuantía mínima de las pensiones.

En los referéndums los ciudadanos casi siempre tienen que elegir entre contestar "Sí" o "No" a la pregunta o preguntas que se plantean, otra diferencia más entre unas elecciones en las que compiten diferentes fuerzas políticas por el voto. El gobierno suele apoyar la respuesta afirmativa a la pregunta y tiene a su disposición un mayor número de recursos institucionales para promover el apoyo a su posición. Pese a ello, en un 46% de los 853 referéndums celebrados entre 1945 y 2013 ganaron los partidarios del "No". Otro motivo más para que los gobiernos de la mayoría de los países sean reacios a las convocatorias voluntarias de referéndums. Aunque los gobernantes crean que pueden utilizar los referéndums como un arma política, al final la incertidumbre de las consultas populares excede a la que se abre con la competición electoral entre los partidos políticos, como nos cuenta estupendamente Pablo Simón.

Otra de las características poco conocidas de los referéndums celebrados en Europa en los últimos 50 años es su falta de competitividad. En la mayoría de los casos, gana de forma abrumadora el "Sí" o el "No". De hecho, en el 71% de los casos, el "Sí" o el "No", han ganado por más de 20 puntos de diferencia y sólo un 6% de las consultas populares se decidieron por un margen menor a los cinco puntos. La competitividad es un factor clave para estimular la participación ciudadana. Los ciudadanos asumen el coste de participar cuando creen que su voto puede ser relevante para decidir el resultado.

Gráfico 3: Resultados de los referéndums celebrados en democracias europeas (1945-2013)

Susana Díaz rechaza el referéndum “ilegal” de Cataluña y pide a Rajoy que abra un “diálogo”

Susana Díaz rechaza el referéndum “ilegal” de Cataluña y pide a Rajoy que abra un “diálogo”

Fuente: Elaboración propia a partir de Centre for Research on DirectDemocracy (c2d). Universidad de Ginebra.

Todo parece indicar que el año 2014 será el año del Caballo y además de los referéndums. Se preguntará seguro a los escoceses si quieren seguir perteneciendo al Reino Unido tras más de 300 años de unión. Y parece probable que los catalanes también se pronunciarán sobre su independencia del Estado español a través de una consulta popular. Desde 1990 se han celebrado 16 referéndums en Europa consultando sobre la creación de un nuevo Estado, en todos ellos ganó el "Sí" a la independencia con un apoyo mayoritario por encima del 80% y una participación media del 85%. Pero en esas naciones las principales fuerzas políticas apoyaban el "Sí". Todos los estudios sobre referéndums coinciden en otorgar a los partidos un papel estelar como factor explicativo del desenlace electoral.

Los ciudadanos aún tienen menos información en los referéndums que en las elecciones tradicionales. Cuando la información disponible es escasa, de difícil acceso y además compleja, los ciudadanos utilizan otros caminos más sencillos y menos costosos para fijar su posición. El posicionamiento de los partidos políticos, grupos de interés u otras organizaciones políticas provee a los ciudadanos de la información mínima suficiente para ajustar su posición ante el referéndum. Entre todas las plataformas u organizaciones políticas que se pueden involucrar en los referéndums, la experiencia dice que no hay ninguna que haga sombra al poder de los partidos, con lo que al igual que en las elecciones, se convierten en los actores políticos principales. Al final la victoria de una u otra opción dependerá fundamentalmente del papel de unos partidos que en el caso de Cataluña todavía no habían empezado la verdadera campaña electoral. Ahora que ya se ha dado el pistoletazo de salida con la puesta de largo de la doble pregunta y la fecha del referéndum, es el momento de empezar a tomar en serio a las encuestas.

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