Descentralización sin desconcentración

La Administración General del Estado (AGE) está muy concentrada. En Madrid se sitúan tres de cada diez empleados –y la compra pública o la inversión también están afectadas por este sesgo (Madrid: capitalidad, economía del conocimiento y competencia fiscal, IVIE, 2020)–. No es sorprendente. Es el resultado de un largo proceso histórico. Al unitarismo borbónico se une en el XIX la expansión de un sistema clientelar y partidista, de cesantes a la búsqueda frenética de un padrino, que tan bien retrata Galdós en sus Episodios Nacionales, organizada alrededor de una Corte que no hacía milagros, pero creía en ellos. La Restauración, a la que Ortega reclamaba la redención de las provincias, y las etapas de dictadura (Primo, Franco), con su alergia a la diversidad y la fragmentación, sólo sirvieron para afianzar el papel de Madrid como capital.

Existen además razones propias del racionalismo weberiano: las economías de escala y aglomeración son innegables, con una administración volcada en la producción de bienes públicos puros. Su presencia territorial dependía del mantenimiento del orden público o el combate al enemigo interior, con una férrea estructura de gobiernos civiles y militares desplegada en la piel de toro. La centralización era el reflejo de un estado social infradesarrollado. Solo a partir del Plan de Estabilización emerge una provisión tímida y dispersa de bienes preferentes –así como una mínima preocupación por el desarrollo regional–.

El régimen democrático del 78 impulsa una decidida descentralización, lo que nos convierte en uno de los países del mundo que más ha avanzado en esta vía (40 años de descentralización en España (1978-2018): balance y perspectivas, S. Lago, FUNCAS, 2021), lo que tiene su mérito partiendo de donde partíamos. Las comunidades autónomas cuentan con 1.5 millones de empleados públicos, lo que triplica a la AGE. Aquellas mejor financiadas o con mayor demanda de servicios sanitarios y sociales y una preferencia de su población más marcada por la provisión y la gestión públicas –normalmente las de menor renta por habitante– presentan valores de empleados públicos autonómicos por habitante superiores a la media. Pero las diferencias no son excesivas, reflejando la potencia del vector de igualdad que, con excepciones, ha presidido la construcción del estado autonómico. Las autonomías gestionan sobre todo servicios de cuidados, necesariamente pegados al territorio –al menos hasta hoy–. En contra de una observación muy extendida, a una escala provincial, el peso de la capitalidad autonómica apenas se percibe, porque la influencia de los centros de enseñanza, salud o residencial es muy poderosa.

Este proceso ha convivido con la persistencia de la lógica previa en la presencia territorial de la AGE –que puede incluso haberse reforzado al vivirse como una pérdida la transferencia de ciertos servicios a las comunidades–. Con carácter general, organismos, agencias o empresas de nueva creación se han situado al lado de las existentes. La asimetría en la descentralización, con la asunción por el País Vasco y Cataluña de los servicios de policía o, en el último caso, de la gestión de las prisiones, ha provocado que en estos territorios la administración general haya adelgazado hasta un mínimo: 0,3 empleados públicos centrales por cada 100 habitantes en Cataluña (apenas un poco más en el País Vasco) frente a 2.2 en Madrid.

Una desconcentración de la AGE limitada y basada en la eficiencia es hoy posible. La mejora de las comunicaciones y el transporte y el uso de las nuevas tecnologías que la pandemia ha impulsado reducen la relevancia de la proximidad física. Navantia tiene su sede central en Madrid y sus centros de trabajo en Ferrol, Cádiz y Cartagena. La Agencia Europea de Marcas está en Alicante y la española en la capital. No abogamos por un proceso general, solo por una evaluación rigurosa de las opciones para reforzar la presencia de la administración central allí donde pueda generar efectos externos, políticos, sociales, económicos, más positivos.

La cultura es otra oportunidad. Algún estudio (Informe sobre la dimensión territorial de la actuación de las administraciones públicas 2014, Ministerio de Hacienda, 2017) indica que en esa función la comunidad de Madrid mantiene un enorme superávit de gasto sobre la media, fruto de la actuación de la AGE. La inercia de la impronta de las colecciones reales o de los aristócratas sensibles unida a la concentración de la industria del espectáculo. Pero hoy grandes museos europeos abren segundas sedes: ¿por qué no una segunda ubicación de algún gran museo nacional a lo largo de la geografía española?, ¿por qué no organizar una mayor presencia viajera de la oferta cultural pública en el conjunto del territorio?

España entera dentro de la M-30: Madrid concentra la sede principal del 71% de organismos, agencias o empresas públicas

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La profunda descentralización y la pertinaz centralización amenazan con generar dinámicas socio-políticas enfrentadas. Una mayor presencia periférica de la administración general contribuiría al equilibrio.

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Xoaquín Fernández Leiceaga es doctor en Economía por la Universidad de Santiago de Compostela, profesor titular de economía aplicada y senador en representación de Galicia.