El PP se estrella en Europa: la Comisión de Venecia solo da consejos pero deja intacto el fondo de la amnistía
En su intento de fijar un relato favorable a sus posiciones en contra de la amnistía, el Partido Popular intentó este viernes establecer la idea de que ”la Comisión de Venecia saca los colores a Sánchez”. Pero el examen detallado del contenido del dictamen que, sobre la futura ley española, la Comisión anticipó este viernes y de las afirmaciones que ha difundido el PP muestra hasta qué punto Génova trata de arrimar el ascua a su sardina. Aunque para ello tenga que desafiar la verdad.
El dictamen siguen basándose en el texto al que tuvo el 13 de noviembre de 2023, aunque la Comisión aclara que “también tuvo en cuenta en cierta medida las enmiendas aprobadas por el Congreso de los Diputados el 14 de marzo de 2024” y que es el que ahora será debatido en el Senado. Su análisis se basa en “las normas europeas e internacionales” aunque evita expresamente pronunciarse “sobre la conveniencia del proyecto”, ni sobre “su idoneidad para alcanzar su objetivo declarado”. Y no lo hace porque, reconoce, “se trata de decisiones políticas que corresponde adoptar al Gobierno y al Parlamento españoles”.
Del mismo modo, tampoco opina sobre “la constitucionalidad del proyecto de ley de amnistía, que corresponde decidir en última instancia al Tribunal Constitucional español, ni sobre su compatibilidad con el Derecho de la UE, que podría ser objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas” en el caso de que alguien lo recurra (el PP ya ha confirmado su intención de hacerlo).
Los criterios que, según la Comisión de Venecia, debe cumplir cualquier amnistía —el dictamen se refiere a “los requisitos de Estado de Derecho de las amnistías” en general, aunque hace “especial referencia” al proyecto español— son la legalidad y supremacía de la ley, “lo que implica, preferiblemente, la aprobación por el Parlamento con una mayoría suficientemente amplia y, en todos los casos, el cumplimiento de la Constitución”. Y supone, también, el respeto al Derecho internacional —en particular el relativo a los derechos humanos— y la “seguridad jurídica”: por lo tanto, “claridad, determinación, accesibilidad y previsibilidad de las disposiciones; igualdad ante la ley; independencia del poder judicial y separación de poderes”.
Objetivo legítimo, procedimiento inapropiado
¿Y que dice el órgano consultivo del Consejo de Europa sobre estos requisitos en el caso español? Sostiene que para que la “reconciliación social y política” sea considerada un objetivo “legítimo” de la amnistía, como establece el proyecto español, debe “alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes para no frustrar su finalidad”. Eso significa, señala, que “deben inspirarse en la inclusión, la participación, un calendario adecuado y debates públicos”. “En consecuencia”, añade la nota de prensa, “los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para aprobar leyes de amnistía, dadas sus consecuencias de largo alcance y su naturaleza a menudo controvertida”.
Ahí reside la principal reserva de la comisión: “El proyecto de ley de amnistía ha sido presentado como una propuesta legislativa, lo cual es un procedimiento con una consulta limitada al público, a los interesados y a otras instituciones estatales y ha seguido un procedimiento urgente”.
La paradoja es que, al final, las dificultades para llegar a un acuerdo entre el PSOE y Junts han acabado prolongando los plazos de tramitación en el Congreso, hasta acercarse a los del procedimiento ordinario. Y, sobre todo, que la voluntad del PP de demorar su entrada en vigor va a hacer que en el Senado se dé el tramite que recomienda la Comisión de Venecia dando audiencia “al público, a los interesados y a otras instituciones estatales”.
Más allá de eso, los expertos del Consejo de Europa se limitan a hacer tres recomendaciones relacionadas con el “ámbito material y temporal de aplicación del proyecto”. En primer lugar, “acotar y definir de manera más precisa el ámbito material y temporal de aplicación de la amnistía para hacer más previsibles sus efectos”. En segundo lugar, “asegurarse de que se establece un nexo causal más estrecho entre ‘las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias’ y los actos de malversación y corrupción”, para que quede claro la relación entre ambos. Y, en tercer lugar, “asegurarse de que, en materia de terrorismo, en la interpretación de las exclusiones, el principio rector será que las amnistías sólo son compatibles con las normas internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las violaciones graves de los derechos humanos”. Las tres recomendaciones ya han sido incorporadas a la proposición de ley que que el Congreso acaba de enviar al Senado.
La invención del PP
Lo que no dice la Comisión es lo que el PP afirma: que ha desautorizado el perdón de los delitos de terrorismo. Lo que sostienen los expertos del Consejo de Europa es que no debe incluir aquellos que supongan “violaciones graves de los derechos humanos”, tal y como ya establece el proyecto español. Y en ningún sitio dicen lo que señala el PP: que la ley de amnistía permite que algunos delitos de terrorismo tipificados como tales por las directivas europeas puedan ser ahora amnistiados.
Por lo demás, y en contra de la interpretación que el PP ha intentado hacer, la Comisión recuerda que, “por definición, las amnistías conceden beneficios especiales a un grupo específico de individuos que reúnen los requisitos para acogerse a ellas”. Y subraya que, “para evitar la arbitrariedad, debe haber coherencia a la hora de determinar qué actos están amparados por la amnistía”. Las amnistías, precisa, “son medidas impersonales que se aplican a personas o a determinadas clases de personas: por lo tanto, los criterios en los que se basan no deben estar diseñados para cubrir a individuos específicos”.
El PP ve en este párrafo un reconocimiento de su acusación (llevan meses diciendo que es una amnistía a la medida de Carles Puigdemont), pero la nota de la Comisión no dice eso, no afirma que el proyecto español se haya diseñado a la medida de nadie.
La Comisión también dice que “la unidad nacional y la reconciliación social y política pueden considerarse objetivos legítimos” de una amnistía. Y reconoce a las Cortes —los “órganos electos”— margen suficiente para decidir “si una amnistía es un instrumento eficaz, o si se podría optar mejor por otras opciones como el indulto y/o la modificación de la legislación penal”. Eso sí, añade: “las amnistías deben adoptarse con una mayoría cualificada suficientemente amplia, en la medida en que pueden tener efectos muy divisivos en la sociedad”.
Apelación al consenso
Lo que no dice la nota, por más que el PP insista en ello, es que la mayoría absoluta con la que se ha aprobado la amnistía en el Congreso no sea suficiente. Lo que dice la Comisión de Venecia es que sería bueno que las autoridades intentaran “alcanzar una mayoría cualificada más alta que la mayoría absoluta”, no que esta sea insuficiente.
Es por ese motivo que la Comisión “alienta a todas las autoridades españolas y fuerzas políticas”, lo que apela no sólo al Gobierno sino también al PP, “a tomarse el tiempo necesario para un diálogo significativo en el espíritu de cooperación leal entre la reconciliación, y a considerar la exploración de procedimientos de justicia restaurativa”, porque el proyecto de ley de amnistía ha creado “una división profunda y virulenta en la clase política, las instituciones, el poder judicial, la academia y la sociedad española”.
No es verdad, por tanto, como dice el PP, que la Comisión “alerte de la necesidad de acordar a través de una mayoría cualificada la aprobación de una norma de estas características”. Ni mucho menos que rechace “quedarse en la mayoría requerida simplemente para sacar adelante una ley orgánica”. En ningún momento la Comisión ha dicho que la amnistía vaya a poner en peligro la división de poderes, como sostiene el PP. El dictamen lo que dice es que, para ser coherente “con el principio de separación de poderes”, la ley “debe confiar al poder judicial la decisión” sobre qué “personas concretas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para aplicar la amnistía”. Exactamente lo que hace el proyecto legislativo español.
No es verdad, por tanto, la versión del PP de que la Comisión diga que la amnistía “rebasa los límites del derecho europeo” y “vulnera la separación de poderes y la independencia del Poder Judicial”.
Respeto a la separación de poderes
“Las excepciones a las competencias procesales ordinarias de los tribunales que se derivan del proyecto de ley de amnistía”, señalan los expertos del Consejo de Europa, no representan arbitrariedad alguna, sino que son “las consecuencias lógicas de la supresión retroactiva de la responsabilidad penal”. En la medida en que la “decisión sobre los beneficios individuales de la amnistía es tomada por un juez sobre la base de los criterios contenidos en el proyecto de ley de amnistía, el levantamiento de la detención, la prisión y las medidas cautelares” no afecta separación de poderes. Y los jueces, advierte, no pueden interpretar “el proyecto de ley de amnistía de manera que le prive de todo efecto práctico”.
El PP ha considerado una victoria que la Comisión se haya pronunciado en contra de que las comisiones de investigación creadas por el Congreso de los Diputados puedan convocar, a jueces. Pero lo cierto es que, por más que la derecha se lo haya planteado a este órgano consultivo, las comisiones en cuestión no forman parte del proyecto de ley de amnistía sino de un acuerdo político entre el PSOE y Junts. Y los socialistas ya han dejado claro en reiteradas ocasiones que no permitirán la citación de jueces.
El texto completo se conocerá el lunes, pero el PP, y también el Gobierno, se han aplicado a fondo en las últimas horas para intentar fijar una narrativa general a sus intereses. El ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños, celebró que el informe definitivo siga “las mismas líneas que el borrador”. “Dice que no afecta el principio de igualdad entre españoles, que no afecta la separación de poderes porque los jueces tienen la última palabra” y “tumba” una “de las principales mentiras que está intentando verter el Partido Popular y es que era necesaria una reforma constitucional para la ley de amnistía” (en realidad, lo que se conoce del texto final no se pronuncia al respecto).
La visión de Bolaños
Bolaños reconoce que la Comisión considera que “sería deseable un mayor consenso. Y, efectivamente”, declaró desde Bilbao, “ojalá fuera mayor el consenso para aprobar esta ley. Por eso animo a que el Partido Popular haga caso a la recomendación de la Comisión de Venecia y se sume al consenso de la ley de amnistía. Que lo que van a hacer dentro de unos años, lo adelanten y lo hagan ahora”.
El ministro, no obstante, también ve en el dictamen aspectos que no están expresamente en él: “Nos dice que nuestra ley de amnistía sirve, será útil, es una herramienta constitucional y por tanto servirá para abrir una nueva etapa en Cataluña”. “El respaldo es absoluto”, añadió, antes de reconocer que plantea “matices y recomendaciones”.
De otro lado del tablero, tomó la palabra Cuca Gamarra, número dos de Alberto Núñez Feijóo. A pesar de las evidencias, y en tono hiperbólico, aseguró que la Comisión de Venecia ha dado “un repaso histórico” al Gobierno de Pedro Sánchez. “Europa cuestiona” el “fondo” y “la forma de la ley”, zanjó.
