La salida de la crisis El informe anual sobre la democracia española de la Fundación Alternativas

El "colosal" reto de los fondos europeos desborda las capacidades de un Estado pendiente de reforma

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, a su llegada a la primera jornada de la cumbre de la OTAN que se celebra este miércoles en el recinto de Ifema.

Los "deplorables antecedentes" en la aplicación de fondos europeos por parte del Estado español lanzan un negro pronóstico sobre la capacidad de las Administraciones públicas de afrontar el "colosal" desafío de los Next Generation, entre otros retos de futuro apremiantes. De hecho, el balance de gestión de los fondos en 2021 reafirma la urgencia de acometer la modernización de un Estado anclado en el siglo XX. Este es el diagnóstico que se extrae del trabajo de los investigadores Carles Ramió y Manuel Hidalgo, especialistas en gestión pública desde las ópticas de la Ciencia Política y la Economía, publicado en sendos artículos en el Informe sobre la democracia en España 2021, el análisis de referencia del estado de la democracia en el país, que año a año publica la Fundación Alternativas.

Problemas que exigen un cambio "ineludible"

El punto de partida del análisis de Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración y Comisionado para la Barcelona School of Management de la Universitat Pompeu Fabra, es la necesidad de una "urgente" reforma en profundidad para hacer frente a la variada lista de "retos" del ciclo 2020-2030, que incluye el envejecimiento de las plantillas y de la población en su conjunto –con unos sobrecostes previstos equivalentes al 12% del PIB en los próximos 25 años – y la extensión de las tecnologías de inteligencia artificial y la robotización. Y eso en una era de inestabilidad política y económica.

Todos estos problemas hay que encararlos al mismo tiempo que otro que ya está sobre la mesa, en forma de obligación: la gestión de los fondos europeos, que puede –o podría– suponer la movilización en seis años de 140.000 millones, de ellos 77.000 a fondo perdido. Y no es el único dinero europeo. España puede recibir en el próximo marco financiero (2021-2017) hasta 50.000 millones más. A ello hay que añadir los fondos sin ejecutar del anterior marco (2014-2020), que a 1 de enero de 2022 eran más más del 60%, lo que supera los 15.000 millones, explica en su artículo Hidalgo, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Pablo de Olavide y senior fellow del think tank Esade Ecpol, que con todo ello ve por delante "un reto de gestión colosal". "Entre 2021 y 2027, nuestro país deberá gestionar no menos de 200.000 millones de euros de fondos europeos", añade Hidalgo.

Antecedentes preocupantes

¿Qué perspectivas ante ese desafío? Cuanto menos, preocupantes. Por dos motivos. 1) Por cómo ha rendido España –Administración central y autonomías– hasta ahora en exámenes más fáciles. 2) Por los resultados decepcionantes que arroja el primer balance de la gestión de los fondos, si bien es cierto que aún falta la nota definitiva.

"Los antecedentes son deplorables, ya que la Administración adolece de una merma en su sistema organizativo y en su modelo de gestión de recursos humanos que ha supuesto que apenas haya gastado un 34% de los fondos en el ciclo 2014-2020. De los 56.241 millones que puso a su disposición la Comisión Europea, España sólo ejecutó 19.374. De hecho, es el país de la UE que menos porcentaje ha logrado implementar", escribe Ramió, autor de una treintena de libros y 250 artículos sobre Administración pública. Hidalgo se suma: ha habido "enormes dificultades" para la gestión de "cantidades muy inferiores" a las previstas ahora, por lo que los retos "se antojan difíciles de superar".

"Cuellos de botella" y "capturas estructurales"

Los dos autores se afanan en discernir las causas de esta "debilidad". El economista enumera una serie de "cuellos de botella". Ejemplos: escasez de planificación estratégica, coordinación y evaluación de políticas públicas, así como confusión en la distribución de tareas... En resumen, detecta un "fallo a diferentes niveles", incluido el de recursos humanos, donde hay un "desconocimiento importante del know-how" sobre gestión de fondos europeos. Y alerta de un riesgo añadido: "Los fondos pueden verse como una fuente de ingresos que libere el uso de presupuesto autofinanciado [...]. Dicho en otras palabras, el riesgo es que los fondos no se conviertan en inversión complementaria, sino de carácter sustitutivo". Ello podría derivar en un "menudeo de proyectos" sin capacidad transformadora.

Ramió ve una serie de "capturas estructurales" que impiden la reforma de una Administración "conceptualmente reacia al cambio". Son las siguientes: 1) Falta de incentivo político para la reforma, que "no aporta réditos electorales, implica mucho esfuerzo y es una fuente inagotable de conflictos". 2) Resistencia sindical. 3) Corporativismo de los empleados públicos. 4) Batallas judiciales. "Cuando una Administración [...] logra el milagro de que converjan el Gobierno, los sindicatos y los empleados públicos, basta que un solo empleado presente un recurso para que todos estos esfuerzos hayan sido baldíos", señala Ramió, que en 2020 fue parte del grupo de expertos que analizó la metodología para la rendición de cuentas del Gobierno.

El panorama final que presenta Ramió, autor en un blog de referencia sobre la Administración, es sombrío. Un resumen en dos pinceladas: los mecanismos de selección de empleados públicos están "obsoletos" y "la arquitectura organizativa" se fundamenta en "una gestión de carácter feudal", totalmente fragmentada. De modo que la reforma, señala, es la "gran asignatura pendiente" tras más de 40 años de democracia: "Ninguna gran Administración –ni la General del Estado ni las autonómicas– ha sido capaz de implementar una auténtica reforma", concluye.

Una reforma "reactiva" que no impide que los problemas se repitan

Ramió considera que el decreto de 2020 "para la modernización de la Administración y la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia" se queda corto como reforma porque es "reactiva" y está centrada en un solo desafío: el aprovechamiento de los fondos europeos. "¿Podemos considerar esta iniciativa como una auténtica estrategia de modernización o de reforma? La respuesta es que, de momento, no, aunque no hay que desestimar la posibilidad de que esta primera iniciativa se convierta en el abrelatas", escribe el ex director de la Escuela Catalana de Administración Pública.

Hidalgo ve la reforma ya realizada como la "más ambiciosa hasta la fecha". Ahora bien, de momento no impide que los problemas se repitan. "La ejecución de los fondos asociados al plan [de Recuperación, Transformación y Resiliencia] ha evolucionado muy lentamente durante los primeros meses", señala Hidalgo, para quien la eficacia de la reforma realizada está "en entredicho".

En lo que respecta a los "cuellos de botella", añade, "no parece que haya habido grandes cambios, salvo el aumento en la contratación de personal o en procesos de formación para cuadros especializados". Concluye Hidalgo: "Los problemas de gestión de fondos son profundamente sistémicos", lo que significa que sus razones son "numerosas" y nacen "de los más pequeños y cotidianos actos" de la Administración.

Todo ello está afectando ya a la ejecución de fondos. Según cálculos del Observatorio de Fondos Next Generation de Esade EcPol y de Ernest & Young, a finales de 2021 sólo se habrían adjudicado 1.000 millones en licitaciones y 4.000 en subvenciones. "Es muy evidente que la lentitud es una clara característica, ya no sólo de la gestión de fondos en España, sino en general de la ejecución de cualquier partida", añade. Según datos oficiales de contabilidad de la Comisión Europea adelantados por El País, el Gobierno sólo gastó el año pasado 2.400 millones de los fondos, un 0,2% del PIB.

El Ministerio de Hacienda, en respuesta por escrito a una solicitud de información de infoLibre, reivindica la gestión realizada y cifra los pagos a 31 de diciembre del año pasado en 11.000 millones, un 45% del crédito total. La diferencia con el dato de 2.400 millones se explica así: el dato de Hacienda "incluye transferencias a las comunidades autónomas como consecuencia de conferencias sectoriales", según el departamento de María Jesús Montero (PSOE).

Hacienda señala además que el dato más relevante no es el de pagos, sino el de "obligaciones reconocidas", mediante las cuales ya se le puede exigir un crédito a la Administración. Ese porcentaje fue en 2021 del 82,8%, según Hacienda. En cuanto a 2022, a 2 de junio las obligaciones reconocidas eran de 3.109 millones, un 11,55% del crédito total. Hacienda recalca que lo autorizado supone más del 40% de los presupuestado. "Esto quiere decir que casi la mitad de lo presupuestado para 2022 ya está en movimiento. No es un nivel bajo de ejecución. El año pasado en los primeros meses el nivel de ejecución fue bajo porque primero tienes que poner el dinero en circulación, es decir, autorizar y comprometer, que son las fases del ciclo presupuestario que van más lentas porque se corresponden con la preparación de los pliegos, convocatorias, publicación, procedimiento de adjudicación", añade Hacienda.

Reformas pendientes

En cuanto a los desafíos de la Administración, el momento es exigente. España encara la salida de la crisis del coronavirus, que ha enseñado los costurones del Estado, las deficiencias de su diseño y los vicios de su funcionamiento. Ahora la recuperación se topa con la guerra en Ucrania, la inflación por controlar y la amenaza de otra posible crisis económica.

Pues bien, España llega a este punto con reformas pendientes. El plan normativo del Gobierno para 2020 ya recogía una Ley de Función Pública, cuyo objetivo era “impulsar la racionalización de la AGE y mejorar la calidad de los servicios públicos”. La norma se ha retrasado. El Ministerio de Hacienda afirma que "se está ultimando". El Gobierno sí ha avanzado en la Ley de Evaluación de Políticas Públicas, aprobada como proyecto en mayo.

La propuesta de Ramió va más allá de los planes del Gobierno. El investigador propone una serie de "medidas urgentes", que no sólo sirven para encarar el desafío de los fondos europeos, sino todos los que están por venir. En el punto de mira está sobre todo el personal. Ahí se dirige una medida a la que Ramió atribuye importancia capital ante el relevo generacional masivo: una planificación urgente de recursos humanos que incluya un catálogo de puestos por suprimir una vez se vayan jubilando sus titulares y otros por incorporar, como gestores de datos o especialistas en inteligencia artificial. También, señala Ramió, hay que transformar la selección para atraer "talento joven y digitalizado" e introducir la figura del "directivo profesional".

El autor de títulos como Burocracia inteligente cree que, de no realizarse la "perentoria" reforma, "lo más probable es que la Administración pública entre en decadencia, configurándose como un ente residual, ausente e impotente".

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