PACTO DE ESTABILIDAD

Los países del euro se quitan la camisa de fuerza de las reglas fiscales para salir reforzados de la crisis

Pedro Sánchez recibe al canciller alemán, Olaf Scholz, en el Palacio de la Moncloa.

“Una camisa de fuerza”. Así describe Jorge Tamames, investigador del Real Instituto Elcano, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las reglas fiscales que han gobernado las finanzas de la UE durante 23 años. Hasta que la pandemia forzó su suspensión. “No sirvieron para salir de la crisis anterior de forma adecuada y en esta no podemos permitirnos otra respuesta fallida”, advierte. Entonces, a la misma altura de la crisis en que Europa se encuentra ahora –dos años de caídas del PIB– “ya se estaban adoptando medidas de recorte y de austeridad”, recuerda Tamames, cuyo fin era volver cuanto antes al 3% de déficit público y el 60% de deuda que dictaban las normas aprobadas en 1997.

El resultado de ponerse esa camisa de fuerza es conocido: débil crecimiento económico, aumento de la desigualdad, ruptura de la cohesión social, polarización política… Una década después, el estallido del coronavirus ha impuesto un cambio radical en la forma de encarar la crisis subsiguiente: préstamos para que los gobiernos sufraguen sus planes de lucha contra el desempleo (SURE), los fondos de recuperación NextGeneration140.000 millones para España–, las compras de emergencia de bonos que aún hace el BCE. Medidas excepcionales que están amortiguando el golpe asestado por el covid a la economía y la sociedad pero que, al mismo tiempo, han disparado de nuevo el déficit y la deuda de los Estados miembros. Por primera vez en la historia de la zona euro, la deuda pública de los países que lo integran ha superado el 100% de su PIB.

“Existe un consenso en Europa sobre que las reglas fiscales se pensaron en los años 90 teniendo en la cabeza un mundo económico que no es el de hoy y que, por tanto, hay que actualizarlas”, explica Jorge Tamames. La insatisfacción con esas normas es “general”, apunta Javier Ferri, investigador de Fedea (Fundación de Estudios de Economía Aplicada). Así que abrir la reforma va a ser fácil, añade. Entrar en los detalles, no tanto. Hasta el punto de que la negociación necesaria para ponerlas al día puede convertirse en un auténtico campo de batalla europeo. Sin ir más lejos, modificar el protocolo que establece los umbrales de déficit y deuda requiere la unanimidad del Consejo Europeo. La negociación debería comenzar este año, mientras dure la suspensión de las reglas fiscales, en principio hasta 2023. De momento, la reforma del Pacto de Estabilidad se encuentra en fase de consulta pública, por lo que son numerosas las propuestas que se están presentando para abordar una cuestión tan capital.

Ya antes de la pandemia había sido objeto de debate el cambio de las normas fiscales, que fueron reformadas en 2005, 2011 y 2013, y en 2016 adquirieron unas cláusulas de flexibilidad. Pero ahora atraviesan un momento crucial, apunta el investigador de Elcano. Si se recuperan en 2023 tal y como están, y vuelve la austeridad, peligrará la recuperación económica y, si dejan de aplicarse, “se socavará la autoridad de las instituciones europeas”.

En España, el Banco de España, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) y el mismo Real Instituto Elcano han elaborado propuestas para reformar el Pacto de Estabilidad. Todas ellas presentan elementos comunes. “Hay una constatación tácita de que a los umbrales del 3% de déficit público y 60% de deuda pública no se va a volver en ningún momento cercano”, concede Jorge Tamames. Cuestión distinta son cuáles deben ser los nuevos valores. Un documento elaborado por los economistas del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) planteaba el pasado octubre elevar al 100% el umbral de deuda. “No hay cifras mágicas”, objeta el investigador de Elcano, “ni el 60% ni el 100% garantizan la sostenibilidad”.

Javier Ferri cree que la discusión sobre esos parámetros es importante, pero más aún lo es el “cambio de paradigma”. Y que lo deseable sería pasar “de reglas más cuantitativas a reglas más cualitativas”. “Se trata de que los agentes económicos sepan que los gobiernos se toman en serio los procesos de consolidación a medio y largo plazo”, sostiene, de forma que esos planes “hagan creíbles los objetivos [de déficit y deuda]”.

Javier Santacruz, economista y profesor del Instituto de Estudios Bursátiles (IEB), cree que los tan denostados umbrales de déficit y deuda darán paso a objetivos de empleo, inflación, crecimiento económico, desigualdad o convergencia de niveles de renta. “Los que antes eran indicadores auxiliares serán ahora los indicadores clave”, resume.

Consolidar el NextGeneration

Tanto el Banco de España como la AIReF como el Real Instituto Elcano coinciden en sus críticas a las reglas fiscales europeas: demasiado complejas, poco transparentes e incluso poco creíbles: los países corrigen sus déficits pero no las causas estructurales que los originan, mientras que la regla de la deuda nunca se ha utilizado, “quizás con razón”, precisa el documento del Real Instituto Elcano, elaborado por Enrique Feás, Carlos Martínez Mongay, Miguel Otero-Iglesias, Federico Steinberg y Jorge Tamames. Según los cálculos del Banco de España, la zona euro necesitaría mantener un superávit fiscal del 1,1% del PIB durante 20 años para reducir la ratio de deuda al 60% fijado en el Pacto de Estabilidad.

También repiten las soluciones. La principal es un instrumento fiscal central y permanente, que consolide e institucionalice el NextGeneration creado para combatir la crisis del covid. Su fin debería ser financiar inversiones públicas, “que es lo primero que se recorta cuando hay una crisis”, destaca Jorge Tamames. En concreto, las destinadas a la transición ecológica y digital. Además, añade la AIReF, serviría para estabilizar la economía de la UE “en el caso de un shock, especialmente cuando la política monetaria está restringida”, como es el caso actual, con los tipos de interés en negativo y la capacidad de maniobra del BCE al límite. Como se financiará con eurobonos, dice la Autoridad Independiente Fiscal, ese nuevo instrumento reforzará la disciplina fiscal si el acceso a la deuda europea se condiciona al cumplimiento de los planes fiscales nacionales. La AIReF habla también de un seguro de desempleo común y de “acuerdos ad hoc y temporales, financiados con deuda común” como ya se ha hecho con el SURE o con las líneas de liquidez del MEDE.

Las tres instituciones defienden igualmente la aplicación de una regla de gasto “sencilla y transparente”, la que limita el crecimiento del gasto público –excluidos la inversión o las prestaciones de desempleo, por ejemplo– a un cierto umbral calculado a partir del crecimiento potencial o de medio plazo de la economía. La regla dispondría de una cláusula de salvaguarda para países muy endeudados y su cumplimiento sería vigilado por las instituciones europeas y nacionales.

Apoyados en los antecedentes, Jorge Tamames confía más en la eficacia de la zanahoria que en la del palo a la hora de hacer cumplir las reglas fiscales a los gobiernos. “Las sanciones pecuniarias han demostrado ser ineficaces en el pasado y deben abandonarse como mecanismo de aplicación”, aconseja la AIReF. En su lugar, prefiere dar apoyo financiero a los países en situación precaria, pero condicionado a la puesta en marcha de reformas consensuadas, dice el investigador de Elcano.

El fortalecimiento del papel del Parlamento Europeo en la vigilancia de las políticas fiscal y tributaria, diseñar senderos específicos de reducción de deuda para cada país y conceder mayor protagonismo a las autoridades fiscales independientes de cada Estado miembro son también parte de los esquemas dibujados por el Banco de España, la AIReF y Elcano para hacer más flexibles y eficaces las reglas fiscales de la UE. El Banco de España, además, subraya la necesidad de que vayan acompañadas de reformas estructurales y reclama que se complete la unión bancaria y se avance en la de mercado de capitales.

Año de impasse

Pero, ¿caminan en la misma dirección el resto de los países europeos? Alemania ya no parece estar en la disposición de blandir el látigo de la austeridad como hizo en la anterior crisis. Aunque la política económica del socialdemócrata Olaf Scholz no debería desviarse demasiado de la ortodoxia merkeliana, los nuevos vientos –“la austeridad expansiva está absolutamente desacreditada”, recalca Jorge Tamames– que soplan desde Europa invitan a la convergencia, asegura Javier Ferri. “Las propuestas [de las instituciones españolas]”, sostiene, “son fáciles de comprar también por los centroeuropeos, en principio; el debate político ya es otra cosa”.

Jorge Tamames también recela de la negociación “política”. A algunos países como Francia y Alemania, avisa, les gustaría dar “un perfil bajo” al debate en Bruselas sobre la reforma de las reglas fiscales. Emmanuel Macron afronta unas elecciones presidenciales en abril y Scholz prefiere evitar las críticas de la derecha, aunque se ha mostrado a favor de cambiar el Pacto de Estabilidad. Así que el investigador de Elcano teme que el club de los frugales –además de Alemania, lo conforman Austria, Países Bajos, Dinamarca y Finlandia— opte por alargar otro año la suspensión de las normas fiscales antes que “sentarse a negociar una reforma ambiciosa”. Tampoco Países Bajos parece liderar con tanto brío como antes la cruzada frugal contra los derrochadores del sur.

Por el contrario, Javier Santacruz cree que una discusión de semejante calado va a convertirse en un debate que durará “años”. Se abrirá ahora, dice, pero de momento seguirán aplicándose las reglas fiscales, pero con flexibilidad, “no lo que se hizo en 2010”. A su juicio, 2022 será “un año perdido” para la política europea, “de transición, en el que no se va a poder reformar nada”. Para empezar porque “no se va a hacer nada hasta abril, hasta la segunda vuelta de las elecciones francesas”. Y luego, dependiendo del resultado –“la diferencia puede ser muy grande si continúa Macron o no”, apunta– habrá que “recomponer el eje franco-alemán”. Tampoco está claro qué va a suceder en Italia si finalmente Mario Draghi opta por presentarse a las elecciones presidenciales. Su pronóstico, por tanto, es que se mantendrá el objetivo de déficit en el 3% al menos hasta 2025. “Habrá un cambio total del modelo, no sólo de los parámetros”, recalca, “pero llevará tiempo negociarlo”.

Parecidos y diferencias con los Países Bajos

Barbara Baarsma es la consejera delegada de Rabo Carbon Bank y Roel Beetsma es el vicedecano de la Facultad de Económicas de la Universidad de Amsterdam. Ambos han elaborado una propuesta de reforma del Pacto de Estabilidad por encargo del Gobierno holandés. Su análisis pone el foco en la “vulnerabilidad” que para la Unión Europea suponen los elevados niveles de deuda y priorizan su reducción, fundamental para conseguir márgenes presupuestarios, un colchón que permita el crecimiento y apoye la convergencia entre los Estados miembros, pero también las necesarias inversiones en la transición ecológica.

Por eso no dejan de recordar que los países que salieron más endeudados de la crisis financiera son aquellos con los mayores aumentos de deuda tras el covid: 20 puntos porcentuales de media frente a 11-13 puntos de los países con deudas media y baja. No los citan, pero se trata de España, Italia, Portugal, Francia, Bélgica y Grecia.

Y aquí sí que se abre una primera brecha con las propuestas españolas. De hecho, Jorge Tamames recomienda “no obsesionarse con la deuda”. “En la medida en que haya crecimiento económico y el déficit estructural se estabilice en índices bajos, la deuda en relación con el PIB decrece de forma natural”, explica. Javier Ferri admite que los “austeros se pasaron un punto” en su día. “Pero, entre el derroche y comportarse de forma frugal, me quedo con esto último”, matiza. España, lamenta, habría podido gastar más para hacer frente a la pandemia, si sus cuentas hubieran estado más saneadas. “Que a partir de ahora vaya a haber un punto menos de exigencia y de austeridad, no quiere decir que las reglas [fiscales] ya no valen y que el gasto público es libre”, zanja.

No obstante, los economistas holandeses coinciden con los españoles en buena parte de sus propuestas para reformar el Pacto de Estabilidad. Quieren una regla de gasto más sencilla y “observable”, a diferencia de la actual, aseguran, que se basa en la brecha de PIB y es difícil de medir. También plantean sustituir –las instituciones españolas prefieren eliminarla– la regla que exige a los países más endeudados reducir en una veinteava parte cada año la diferencia de su deuda pública con el umbral del 60%. Baarsma y Beetsma plantean no tocar esta última cifra porque, a su juicio, proporciona “un ancla visible y resultaría políticamente difícil de cambiar”. Sí que consideran la regla del 1/20 “poco realista”.

Además, están de acuerdo con los españoles en reclamar más protagonismo para las autoridades fiscales independientes en la supervisión del cumplimiento de las reglas. Y en sustituir las sanciones por incentivos positivos, en forma de acceso a líneas de crédito o subvenciones, para compensar a los países que respeten las normas fiscales. Pero, he aquí la segunda brecha, ni de lejos piensan en un instrumento fiscal permanente financiado con eurobonos. Los holandeses ya fueron los más agresivos en su rechazo a mutualizar la deuda cuando en Bruselas se discutía el diseño de los fondos de recuperación contra el covid.

La batalla

Para Javier Ferri, el “cambio de paradigma” debería pivotar sobre tres ejes: una reducción “a un ritmo más acompasado a la economía”, tanto de la deuda en relación con el PIB como de la exigencia de tener superávits estructurales en las fases de expansión; poner el foco en la composición del gasto público, para que contribuya al crecimiento, y que aquel sea compatible con los objetivos de la transición digital y ecológica.

Los temores de Javier Santacruz se centran en la negociación del procedimiento de déficit excesivo, el que se aplica a los países que superan el 3% y que puede terminar siendo “una batalla de todos contra todos”, así como en la del régimen sancionador a los incumplidores. “Veinte años de euro han dejado muchos muertos en el armario”, advierte, que pueden salir en un momento tan complejo como el que se avecina. El miedo de Jorge Tamames, en cambio, es que la reforma se quede corta: “La UE siempre ha sido tímida y conservadora”.

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