Entrevista

Francisco Caamaño: “El PSOE debe preguntarse qué tipo de federalismo quiere”

El exministro de Justicia Francisco Caamaño, en una foto de archivo.

Estuvo en la cocina de los Gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero y luego primera línea, como ministro de Justicia. Y desde la sala de máquinas de la Moncloa vio cómo se guisaron las reformas estatutarias de la primera legislatura. Entre ellas, la catalana. Y reconoce que aquello no salió "bien del todo" por el "frente interno" que existía dentro del PSOE. El presidente apreció de él su talante negociador y su técnica jurídica. Porque Francisco Caamaño (Cée, A Coruña, 1963) es catedrático de Derecho Constitucional y fue letrado del Tribunal Constitucional antes de viajar a la política. Tras su salida del Ejecutivo, dejó el Congreso y volvió a su tierra, a Galicia, para dirigir la agrupación provincial de A Coruña –aunque ahora está de salida– y ocupar un escaño en el Parlamento autonómico. 

Ahora publica Democracia federal. Apuntes sobre España (Turpial, Madrid, 2014), libro con el que pretende abrir una reflexión sobre el modelo de federalismo que, a su juicio, necesita España. Construido desde abajo, desde los territorios, competitivo, rotundamente democrático, en el que se combine la igualdad y el respeto a la diversidad. Sus tesis no son calcadas a las de su partido, al que reprocha la falta de concreción de su propuesta o que no apueste por una consulta pactada con Cataluña con condiciones tasadas. Este lunes, 13 de octubre, presenta su obra en la Fundación Diario Madrid, en la capital, acto en el que intervendrán, entre otros, el expresidente Zapatero, el expresidente del Consejo de Estado (y mentor de Caamaño) Francisco Rubio Llorente, el catedrático de Ciencia Política Fernando Vallespín, y el periodista Miguel Ángel Aguilar. El pasado viernes, el exministro atendió a infoLibre por teléfono desde A Coruña.

PREGUNTA: Su libro es el último de una serie de publicaciones que han aparecido en los últimos meses sobre el federalismo. Se habla de ello, hay ofertas de partidos como el suyo, se han creado plataformas a favor de una España federal. Sin embargo, no emerge aún como la tercera vía asumida por una mayoría, como la solución al problema territorial. ¿Por qué?han aparecido en los últimos meses sobre el federalismo

RESPUESTA: El gran problema es que tiene una descentralización política similar a la de los Estados federales pero no tiene una cultura federal. Y esta es como la savia del árbol. No todo el federalismo es válido para España. Muchos piensan en el modelo americano, o en el modelo alemán. Los partidos de izquierdas, de hecho, suelen mirar al federalismo cooperativo alemán. Algunos creemos, sin embargo, que ese no es el modelo que sienta bien a España. A diferencia de Alemania o de EEUU, en España, al igual que ocurre en Canadá, Bélgica o Reino Unido, hay varias comunidades nacionales que compiten entre sí. Mientras que Alemania fue durante un tiempo dos Estados [la República Federal y la Alemania comunista] y una sola nación, en España hay un debate acerca de sus identidades nacionales, y las técnicas del constitucionalismo no pueden ser iguales a las de federaciones homogéneas. Por tanto, debemos mirarnos más en Canadá, en Bélgica o en el Reino Unido. Aunque se publica y se reflexiona sobre ello, no hay en España partidos con cultura política federal.

P.: ¿Ni siquiera el PSOE? Porque hace algo más de un año abrazó la Declaración de Granada, mediante la cual proponía la reforma constitucional para transitar hacia un Estado federal

R.: El PSOE es un partido con tradición federal en sus orígenes, pero que tiene dos almas. Una muy jacobina, muy liberal, muy de defensa de los derechos de los trabajadores y del Estado social, que necesita por tanto una igualdad de fondo muy fuerte y cierta uniformidad, y tiene por otro lado un alma girondina, que quiere compatibilizar la igualdad con la diversidad. El PSOE está manteniendo, pero muy recientemente, desde el último periodo de [Alfredo Pérez] Rubalcaba, una oferta federal para España. El problema es que su federalismo es muy próximo al de la Alemania, que piensa en un Estado homogéneo social y culturalmente. Y España no lo es. El PSOE tiene que adaptar más, mucho más, su cultura federal, para que al lado de la igualdad exista el respeto a lo diverso.

P.: ¿Cómo se puede definir eso que llama cultura federal?

R.: Los nacionalismos tienen una impronta excluyente. Los federalismos permiten a los ciudadanos no tener que elegir entre dos sentimientos identitarios. Compagina diversas identidas, permite la convivencia entre quienes se sienten sólo catalanes con los que se sienten catalanes y españoles, o sólo españoles, o gallegos y españoles. El federalismo requiere de democracias muy fuertes donde la responsabilidad, la consciencia de quién hace qué y quién responde de qué es fundamental. Esto hace que el debate de las identidades pase a un segundo nivel y el debate democrático emerja a un primer nivel. Igual que en una sociedad democrática puedo convivir con personas con distintas confesiones religiosas, se trata de que puedan convivir en un mismo espacio quienes se sienten catalanes solo, o catalanes y españoles, o sólo españoles… La cuestión es que sobre ese sentimiento de identidad no pivote toda la estructura del poder del Estado.

El federalismo combate las ideas tradicionales de nación y soberanía, que son conceptos del siglo XIX. En el proyecto federal pueden caber una pluralidad de sentimientos nacionales. Lo importante no es quién es el soberano, si la federación [el Gobierno central] o los estados miembros, sino que son los ciudadanos, porque deciden con su voto quién gobierna en cada Administración. Es una democracia rotunda.

P.: ¿No se llega tarde ya a la solución federal, cuando queda menos de un mes para la hipotética consulta del 9-N, la tensión es máxima y el Gobierno central no da muestras de querer moverse y abordar una reforma de la Carta Magna de 1978?

R.: El federalismo no se puede imponer como una forma de arreglar la cuestión catalana. Debe ser una solución reflexiva. Ahora, se debe intentar buscar una solución que permita ganar un tiempo responsable y encauzar este debate a lo largo de un periodo temporal. ¿Cuánto? Dos, tres, cuatro años, lo que tardemos en pensar en qué Constitución queremos (porque hay que cambiarla) y qué acomodos necesitamos. Lo primero es dejar enfriar la situación. Por eso es tan importante que [Mariano] Rajoy y [Artur] Mas hablen.

Nuestro problema ha sido construir el federalismo de arriba abajo. Que partíamos de un solo Estado que se divide dentro de sí. Hemos leído el libro del federalismo al revés. Tenemos un Estado con una unidad que decimos incuestionable pero que luego se descentraliza internamente, y ese proceso, a medida que va avanzando, genera para algunos vértigo, miedo, disgregación. Si se hace al revés, diciendo que son varios los Estados que se unen para generar una federación, todo paso que se anda refuerza la unidad y la unión. En otras palabras, primero la unión y después la unidad. Sin embargo, en el caso español, la unidad siempre ha sido un presupuesto para la unión. Así ocurrió en 1931 o en 1978, cuando no se sabía cuántas comunidades autónomas habría. Pero hoy sí lo sabemos. Si se crea una Constitución con la misma mitología que las Constituciones federales, de abajo arriba, esa Constitución será mucho más fuerte en lo territorial, más coherente y compactada, porque cada paso que vayamos dando será un paso en la construcción de la unidad. Esta se irá conquistando día a día.

P.: Habla de ganar tiempo, de parar el reloj. ¿Cómo?

R.: A diferencia de lo que creen constitucionalistas como Paco Rubio Llorente, que es mi maestro, yo creo que el artículo 92 de la Carta Magna, el que habla de los referendos, no puede ser utilizado para hacer la consulta catalana. Pero sí sería posible pactar una reforma del artículo 92 para determinar que en algunos casos, y respecto sólo probablemente de las nacionalidades históricas, sea posible plantear la posibilidad de un referéndum sobre su acomodo dentro del proyecto común de España. Una Constitución no puede regular el derecho a la autodeterminación, o el derecho a decidir, o el derecho a la secesión de una de sus partes. Pero sí podría regular la consulta sobre el nivel de satisfacción con el autogobierno de determinados territorios.

Además del artículo 92, habría que cambiar la Ley Orgánica de Referéndum [de 1980], para establecer las condiciones que tendrían que darse para organizar ese tipo de consulta. Por ejemplo, que se exija una mayoría reforzada del Parlamento autonómico que lo pida, que haya luego un debate en el Congreso y si en este hubiera mayoría absoluta, el presidente del Gobierno podía convocar ese referéndum. Con eso hacemos que participe toda España a través del Congreso y que se exija una voluntad firme del Parlamento de origen… Y con esta tregua nos daríamos dos o tres años para pensar a fondo en la necesaria reforma de la Constitución. 

P. Usted no cree en el derecho a decidir.

R.: Yo niego el derecho a decidir. O está decidido o no es derecho. Esto de que exista un derecho no regulado es para mí absolutamente antidemocrático, parece un derecho divino. En democracia no hay un derecho a decidir, está decidido por los representantes de los ciudadanos legítimamente elegidos. Por eso me opongo. Cuestión distinta es cuando una comunidad política que tiene una identidad cultural propia como Cataluña quiere conocer la opinión de su ciudadanía sobre su acomodo en España. Como no existe el derecho a decidir, tomemos la primera decisión. ¿Es razonable que se dé bajo determinadas condiciones hacer esa consulta? Mi opinión es que España decida eso. Y para eso propongo cambiar el artículo 92 y la ley. Primero hagamos el derecho y después la consulta. 

P.: Es decir, una consulta pactada con el Estado.

R.: No tanto la consulta como las normas que regularían esa consulta, y ahí podríamos llegar a soluciones bastante aceptables para el Estado y las comunidades. Cataluña se sale en parte con la suya porque hay una reforma de la Constitución que permitiría hacer una consulta y España también porque se respeta la Constitución y porque se hace con las condiciones pactadas. Tendrá que ser pactada, no una ocurrencia como la de Artur Mas, que pone una pregunta trampa. Y mientras, el Estado sí puede ofrecer una reforma constitucional a Cataluña en la que se le reconozcan más competencias sobre lengua o cultura... El Estado autonómico no es algo parecido a un Estado federal. Sólo lo es formalmente. En su esencia es todo lo contrario, porque el primero es un solo Estado que se descentraliza y un Estado federal es una pluralidad de Estados que se hacen uno. 

P.: Su propuesta, por tanto, no coincide con la que hace su partido, el PSOE. hace su partido, el PSOE

R.: No comparto la idea de que el federalismo deba ser cooperativo. Esta idea de que todos decidamos sobre todo cooperando fue la moda de la Alemania de los años 70 y en los EEUU del New Deal. Pero eso llevó a un problema enorme a ambos países: cuando todos deciden de todo, los ciudadanos no saben quién responde de qué. Y si algo requiere España es que los ciudadanos sepan quién responde de qué. ¿Quién responde de la sanidad con el ébola? ¿El Ministerio o la Comunidad de Madrid? El federalismo cooperativo produce un engaño. En Alemania ha hecho que haya Gobiernos de gran coalición, una pérdida de la democracia, porque si gobiernan juntas la derecha y la izquierda, el ciudadano no sabe a quién echar las culpas si las cosas van mal. Alemania es una burocracia, un Gobierno de perfil muy bajo, donde los únicos problemas ciudadanos son los de intendencia. EEUU se ha construido de abajo arriba, de forma que aquello que hace bien un estado como Massachussets puede ser copiado por otro estado. Eso da fuerza al federalismo. Cuando hay federalismo cooperativo, es todo homogéneo. Esa fuerza innovadora desaparece. Se pone en peligro la vitalidad de los estados.

Yo creo que el federalismo más dual, competitivo y democráticamente responsable es el que le interesa a España, porque es muy difícil mantener elementos cooperativos cuando hay sensibilidades identitarias distintas. En España, siendo un solo Estado, tenemos el debate de si somos una o más naciones. La única forma de superar esos enfrentamientos es ver si el resto copia o no el sistema sanitario de Cataluña, o si nos gusta más el sistema educativo de Extremadura… Esto es lo importante. Un federalismo competitivo no en términos económicos, sino en términos de políticas públicas. 

P.: Dice en su libro: "No hemos entrado en coma, pero nos aproximamos rápida y peligrosamente a él".

R.: En lo territorial, sí hemos llegado a ese punto.

P.: Entonces, ¿qué puede pasar si seguimos así?

R.: Todos hemos llegado a la convicción de que esto no da más de sí. Unos no quieren avanzar más en la descentralización y a otros no les basta. Y no avanzamos a ningún lado. Y hemos matado o inutilizado los instrumentos de la Constitución, porque el Tribunal Constitucional, al anular la LOAPA, ya dijo que no se podía armonizar el Estado autonómico, y tampoco nos valen las leyes de transferencia, pensadas para las comunidades que accedieron a la autonomía por la vía lenta y pasaron a la vía rápida antes de cinco años. 

P.: Le insisto. ¿Qué ocurre si no se hace?

R.: En el plano político, esto seguirá con la misma inestabilidad emocional. Hoy es Cataluña y mañana será el País Vasco, y también Canarias quiere ahora hacer una consulta para rechazar las prospecciones petrolíferas en sus aguas. Hay un problema político no resuelto desde principios del siglo XIX, y con una Constitución con parte de sus materiales gastados. Podemos ir tirando, pero en una situación de deterioro constante. Y este deterioro no nos va a llevar a ningún buen puerto. Lo valiente de una democracia es aprovechar lo bueno de estos 35 años, que también lo ha habido, para seguir hacia delante, y eso supone ir a una reforma federal de la Constitución de verdad.

Por ejemplo, tenemos que pensar si tiene sentido en la España del siglo XXI tener un Senado. Yo creo que no. Primero, porque o cambiamos el sistema electoral o la verdadera Cámara de representación territorial se llama Congreso. Cuando uno tiene mayoría absoluta, no tiene que hacer pactos con los nacionalistas, y cuando no la tiene, no le queda más remedio. Cada vez que hay mayorías absolutas, el problema de la cuestión nacional echa chispas, porque el que gobierna impone su visión a los nacionalismos, y cuando no la tiene, llámese [José María] Aznar o [José Luis Rodríguez] Zapatero, uno tiene lecturas más nacionalistas de la Constitución. Eso demuestra que el Congreso es la Cámara de representación territorial. Por eso los nacionalismos se incrementan, de ahí la fuerza de Coalición Canaria y de UPN. Yo creo que hay que romper ese juego. Si hay una Cámara de representación territorial, que es el Congreso, no necesitamos el Senado para nada. Las leyes son además más técnicas, más económicas y concretas. Sí puede haber un órgano de colaboración de los gobiernos, donde se sienten representantes del Ejecutivo autonómico y del Gobierno central y decidan políticas comunes. Eso es mejor que lo tenemos hoy. El Parlamento es además un altavoz del debate político. Es más fácil que se pongan de acuerdo dos directores generales que dos parlamentarios.

P.: El Gobierno de Rajoy se niega a una reforma constitucional, y a priori no parece muy dispuesto a apostar por el federalismo. se niega a una reforma constitucional

R.: Al PP y a muchos españoles hay que decirles que federar significa unir, no disgregarse. Los federalistas queremos mayor unidad, no menos, pero respetando la diversidad. En el PP los hay que no son nacionalistas, y que creen que es posible una nación española no nacionalista, no excluyente. Cuando quiero reconocer que puede haber otras identidades culturales, u otras naciones, no quiere decir que no reconozca la identidad española, claro que sí. Lo que quiero es la convivencia. Hay mucha gente dentro del PP que lo entiende, pero hay que hablarlo, madurarlo, hay que poder decirlo, tener opinión sobre cada aspecto y ponerse a trabajar. Poco a poco, la derecha española, no sólo el PP, con un plazo de tiempo,  también será consciente de que es mejor esa solución que no estar con el permanente problema de que para frenar al nacionalismo vasco o catalán se exhibe el nacionalismo español, porque eso no nos lleva a ningún lado. 

P.: Usted formó parte del Gobierno de Zapatero desde 2004. Como secretario de Estado de Relaciones con las Cortes participó en las negociaciones del Estatut de Cataluña y de otros estatutos, y en 2009 se convirtió en ministro de Justicia. ¿Qué se hizo mal en el Gobierno de Zapatero? ¿Qué pasó?

R.: Zapatero asumió una idea de España plural para la que el PSOE no estaba internamente preparado del todo. El alma jacobina del PSOE pesaba demasiado. Eso le supuso un gran problema. Fue la desunión interna una de las causas principales de que al final el PP olfateara y amplificara la lucha contra el Estatut, aprovechando que [Pasqual] Maragall era muy federalista y que dentro del partido había personas con talante muy nacionalista español, como Pepe Bono. Esto no sale bien del todo porque hay un frente abierto dentro del PSOE que no tiene del todo claro el modelo territorial. Sí preside una idea: se pensó que si conseguíamos una reforma de los estatutos, tendríamos 25 años más de tranquilidad. No hay que olvidar que cuando Zapatero llega a la Moncloa, están encima de la mesa dos patatas calientes, el plan Ibarretxe y el Estatut. A eso había que buscarle una solución. El PP no quería cambiar la Constitución, y se caminó hacia la vía de reformas de los estatutos. Por cierto, se reformaron muchos de ellos sin problemas, pero toda la guerra se concentró en el catalán. Aquí jugó más la estrategia política partidaria, la voluntad de ganar elecciones. Si el PP no hubiera recurrido ante el TC, tendríamos Estatut para 20 o 25 años e iríamos tirando. Pero eso no fue posible. Yo creo que el PSOE no tenía claro su diseño territorial y eso lo ha pagado. Lo pagó Zapatero y lo pagaron las políticas de reforma de estatutos de la segunda generación.

P.: Y ahora, su partido, el PSOE, ¿qué debe hacer?

R.: Debe insistir en la propuesta federal. La izquierda es federalista, y hasta UPyD apuesta por una España federal. Salvo los que hacen causa fuerte del nacionalismo, de uno u otro color, el resto puede entenderse. Y el PP podría entrar si se hacen propuestas razonables de Estado federal, propuestas que están en la gran mayoría de los Estados avanzados del mundo. Por tanto, es posible tener una línea de entendimiento y eso es lo que hay que trabajar. Pero para eso el PSOE debe preguntarse qué federalismo quiere para España. No vale copiar cualquier cosa. Tiene que preguntarse si quiere un federalismo plurinacional, como defienden los socialistas valencianos y catalanes, o si quiere un federalismo cooperativo, a la alemana, como defiende el PSOE andaluz… Yo pretendía abrir esa reflexión.

P.: ¿Debe concretar su propuesta?

R.: Debe concretar, claro. Hay muchos temas sobre los que debemos hablar. Después veremos la solución, pero tenemos que hablar. No es tan sencillo como decir 'arreglo el Senado y España ya es federal'. Lavando fachadas no vamos a conseguir nada. Esto es un problema profundo en el que hay que entrar.

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