Gobiernos autonómicos

Las razones que explican los 'eternos' ciclos de gobierno a nivel autonómico

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En abril de 2008, tan sólo un mes después de que el PSOE volviera a conseguir una nueva mayoría absoluta en Andalucía, el reelegido presidente de la Junta, Manuel Chaves, sacó pecho en declaraciones en TVE. El socialista se mostró convencido de que su continuidad en el cargo desde 1990 era posible porque su partido, que definió como "instrumento del cambio, la transformación y la modernización de Andalucía", siempre había ofrecido "soluciones a los cambios" que se producían en la sociedad. "Todavía no ha aparecido una alternativa de gobierno en la oposición que sea creíble, genere confianza y dé seguridad a la ciudadanía", sentenció el entonces dirigente del Ejecutivo autonómico.

Y, por el momento, sigue sin aparecer. Andalucía lleva diez legislaturas –y más de tres décadas– siendo socialista. Desde 1982, cuando se celebraron los primeros comicios al Parlamento andaluz, no se ha producido ninguna alternancia en el Ejecutivo de la comunidad. Es el ejemplo más extremo de un sistema de gobiernos autonómicos prácticamente inamovible a pesar de los movimientos que se han producido en el Ejecutivo central en el mismo periodo de tiempo –PSOE (1982-1996), PP (1996-2004), PSOE (2004-2011) y PP (2011-actualidad)–. "Lo que pasa a nivel estatal es la norma, mientras que lo que sucede en las comunidades es la excepción", señala el politólogo Ignacio Lago, autor del estudio Descentralización y control electoral de los gobiernos en España.

En concreto, del histórico de resultados analizado por infoLibre, en un total de 13 autonomías el Ejecutivo ha estado en manos del mismo partido durante al menos dos décadas. De ellas, Andalucía es la única comunidad en la que nunca se ha producido un cambio de dirección. El resto se divide entre aquellas en las que sólo se ha producido una alternancia –Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Galicia, Cataluña, País Vasco y Asturias– y aquellas en las que el Ejecutivo adoptó una deriva desde 1995 que no ha vuelto a ser modificada –La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana (cambia en los comicios de 2015), Comunidad de Madrid y las Islas Canarias–. En Cantabria, Islas Baleares, Aragón y Navarra, los cambios han sido más frecuentes.

Más de 25 años dirigiendo

Andalucía siempre se ha teñido de rojo. El dominio de los socialistas en suelo andaluz arrancó tras las elecciones autonómicas de 1982, cuando el PSOE-A logró el 52,54% de los votos emitidos –66 parlamentarios–, un resultado que permitió a Rafael Escuredo dirigir la Junta durante los dos primeros años de legislatura –en 1984 fue sustituido en el cargo por José Rodríguez de la Borbolla, que estaría al frente durante la segunda legislatura–. Chaves, Gaspar Zarrías –durante menos de un mes–, José Antonio Griñán y Susana Díaz serían las siguientes caras que se verían sosteniendo el timón –con mayorías absolutas o apoyándose en el Partido Andalucista e IU– en una comunidad en la que los socialistas siempre, excepto en 2012, se han impuesto en las urnas.

También han sido tradicionalmente socialistas Castilla-La Mancha, Extremadura y Asturias. Pero en estos tres casos, su liderazgo se ha visto interrumpido en una ocasión. En las dos primeras, se mantuvieron en el Ejecutivo hasta que en 2011, en un avance de lo que posteriormente sucedería en las generales de noviembre, el PP se impuso por primera vez en la historia al PSOE en los dos territorios. Los 25 asientos de los conservadores frente a los 24 de los socialistas fueron suficientes en el Parlamento castellanomanchego. Los 32 del PP por los 30 del PSOE bastaron en la investidura de José Antonio Monago en Extremadura, en la que fue clave la abstención de IU. Sin embargo, cuatro años después de aquellos varapalos, las autonómicas de 2015 permitieron al PSOE recuperar sus dos feudos.

Algo diferente fue el caso de Asturias. En esta comunidad, la interrupción duró cinco años. Los primeros cuatro fueron tras las elecciones de 1995, en las que el PP fue, por primera y única vez en suelo asturiano, el partido más votado: 42,5% de las papeletas y 21 escaños, suficientes para sacar adelante una investidura en la que PSOE e IU, que sumaban mayoría absoluta, no se pusieron de acuerdo. El quinto año fue entre 2011-2012, una breve legislatura capitaneada por el Foro de Ciudadanos (FAC) y un Francisco Álvarez Cascos que logró agarrar la Presidencia del Principado gracias a la abstención de PP, PSOE e IU.

De la misma manera, pero con diferente signo político, se han comportado hasta ahora Castilla y León y Galicia. En el primer caso, el PP empezó a dirigir el Ejecutivo autonómico en 1987, cuando la Federación de Partidos de Alianza Popular (FAP), con José María Aznar al frente, fue por cuatro décimas la formación más respaldada en las urnas. Los 32 parlamentarios que lograron en las Cortes de Castilla y León –los mismos que el PSOE– y la abstención de los 18 diputados del CDS fueron clave para el inicio de una hegemonía que, a día de hoy, aún se mantiene en territorio castellanoleonés. En el escenario gallego, la alternancia se produjo tras los comicios de 2005, cuando la suma de escaños de PSOE y BNG –38– fue suficiente para desalojar de la Xunta a un Manuel Fraga que cosechó los mejores resultados de los conservadores en la comunidad.

Cierran la lista País Vasco y Cataluña, donde la hegemonía de los partidos nacionalistas es comparable a la del PP y el PSOE. En suelo vasco, el PNV, que siempre ha sido el partido más votado, sólo ha abandonado el Palacio de Ajuria Enea entre 2009 y 2012 gracias al pacto alcanzado por socialistas y conservadores para elevar a Patxi López a la Lehendakaritza. Algo más prolongada fue la salida de CiU del Palau de la Generalitat. Los nacionalistas catalanes, que siempre han sido los que más representación han logrado en el Parlamento autonómico a pesar de no ser los más votados en dos ocasiones (1999 y 2003), se vieron obligados ceder el timón de la Generalitat al PSC entre 2003 y 2010 debido a los acuerdos alcanzados por los socialistas catalanes con ERC e ICV.

La deriva del 1995

Las elecciones autonómicas del año 1995 evidenciaron la pérdida de fuerza de un PSOE en decadencia y el ascenso de un PP capitaneado por José María Aznar. Un cambio de ciclo que se materializaría en las elecciones generales de 1996. Pero también supusieron la consolidación de otros cuatro bastiones de la formación conservadora. Así, el Partido Popular desalojó al PSOE en La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana y la Comunidad de Madrid, territorios donde el PP se convirtió el la formación más respaldada. De estos cinco Ejecutivos autonómicos, el los conservadores han mantenido hasta la actualidad todos menos el valenciano, que lo perdió tras las autonómicas de 2015 gracias al acuerdo alcanzado entre PSOE, Podemos y Compromís.

Pero aquellos comicios también supusieron un cambio de rumbo en Canarias. Desde 1995, el Ejecutivo autonómico se ha mantenido en manos de Coalición Canaria, a pesar de no haber sido siempre el partido más votado –en 2007 y 2015 quedó por detrás del PSOE y PP y en 2011 fue superado sólo por el Partido Popular–. Sin embargo, los nacionalistas canarios lo han hecho buscando en diferentes ocasiones el respaldo de los conservadores, con los que gobernaron en coalición entre el 1996 y 2005, y de los socialistas, con los que han formado una coalición mayoritaria desde 2011 hasta la actualidad.

Las contaminación de las arenas electorales

"No creo que haya un sólo factor que explique todo esto", señala en conversación con infoLibre Jordi Matas, catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Barcelona y director del Observatorio de los Gobiernos de Coalición. El politólogo sostiene que hay que prestar atención a la "proximidad del gobierno", que tiene "la virtud de generar políticas más próximas a los intereses de los ciudadanos". Pero tampoco hay que olvidar, señala, "el liderazgo" de los presidentes y las coaliciones de gobierno que han facilitado estos "ciclos largos" en diferentes territorios.

Pablo Simón, profesor de Ciencia Política de la Universidad Carlos III de Madrid, se muestra contundente. "El argumento más fuerte que explica por qué hay ciclos descoordinados entre el nivel autonómico y el nivel general tiene que ver con lo que se llama 'contaminación entre arenas electorales". Una idea que desarrolla Ignacio Lago, su homólogo en la Universitat Pompeu Fabra (UPF): "Cuando un votante ejerce su derecho al voto a nivel autonómico no sólo tiene en cuenta el contexto de su región, sino que también lo hace atendiendo al nivel nacional". Algo que, en opinión de Lago, "dificulta que un buen gobierno sea compensado y uno malo sea castigado".

Por eso, según señala Simón, los comicios que estarán menos contaminados serán aquellos que puedan fijar su propio calendario de elecciones. Y pone como ejemplo Andalucía, Cataluña, País Vasco y Galicia –aunque estos dos últimos territorios no lograron escaparse el pasado 25 de septiembre del foco nacional–. "Cuando en suelo andaluz, por ejemplo, se quiso que se dejara de hablar de temas que afectan al conjunto de España, Griñán decidió pasar la cita con las urnas del año 2011 –en plena decadencia del PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero– al 2012", recuerda el politólogo.

Cuatro claves más para entenderlo

Lago es autor, junto a su hermano –Santiago Lago, catedrático de economía aplicada y director del Governance and Economics Research Network de la Universidade de Vigo– del estudio Descentralización y control electoral de los gobiernos en España, un análisis en el que buscan dilucidar los motivos que provocan que los ciclos de gobernanza autonómicos rompan con la norma habitual a nivel nacional. Además de la contaminación de arenas electorales, ambos ponen el foco en el sistema multinivel en nuestro país, la dimensión del colectivo, la desigual participación y la descentralización del gasto. 

El castigo a los ejecutivos autonómicos se complica todavía más por los diferentes niveles de gobierno que hay en España. "Es muy importante que los ciudadanos conozcan quién es el responsable de cada cosa para que no les engañen", puntualiza Lago. En este sentido, el politólogo recuerda que uno de los ejercicios habituales en las diferentes comunidades autónomas es culpar "cuando las cosas van mal" al Ejecutivo central, algo que desde Madrid resulta "mucho más difícil": "Ahora se intenta desviar un poco el foco a Europa, pero tiene más complicado eludir el castigo cuando comete errores", sentencia.

A esto hay que añadir también la descentralización del gasto, un elemento con el que pueden jugar los gobiernos autonómicos para apuntarse más tantos a su favor. "Las comunidades gastan, pero no se ocupan de los ingresos. Por lo tanto, los diferentes ejecutivos tienen mucho margen para gastar en políticas sociales, por ejemplo, algo positivo a la hora de enfrentarse a las siguientes elecciones. Se quedan con la parte divertida del gasto público", apunta el politólogo. Una "falta de corresponsabilidad fiscal" que ha permitido que los diferentes gobiernos autonómicos "puedan jugar con esta lógica", añade.

El profesor de Ciencias Políticas de la Universitat Pompeu Fabra tampoco se olvida del tamaño del colectivo: "Cuanto más pequeño es un colectivo, más homogéneo tiende a ser y es mucho más probable que sus integrantes compartan una misma opinión, que en Galicia, por ejemplo, gira al centro derecha", explica. Y también pone el foco en la disparidad de participación en unas generales, donde hay una mayor afluencia electoral, y unas autonómicas. "Los que se abstienen en el segundo tipo de comicios son votantes más flexibles, más elásticos. Por lo tanto, si se quedan en casa, acaba importando todavía más el comportamiento de los que siempre introducen la misma papeleta en las urnas", concluye Lago.

Las televisiones autonómicas

En los últimos cuatro años, las denuncias de manipulación en RTVE han ido in crescendo. Pero tampoco se han librado de estas acusaciones las televisiones autonómicas. Pitos a María Dolores de Cospedal convertidos en aplausos en Castilla-La Mancha Televisión, escasas menciones en Canal Sur al escándalo de los ERE que salpica a la Junta de Andalucía o imágenes de Grecia en los informativos de Telemadrid para acusar de violentos a los manifestantes del 15-M son solo algunos ejemplos de ello. Pero, ¿puede el control gubernamental de las televisiones autonómicas haber influido en el establecimiento y blindaje de estos largos ciclos?

"No tengo ninguna duda de que el control, o intento de controlarlos, influye extraordinariamente, de manera positiva, en beneficio de los gobiernos", asevera Matas. Lago, por su parte, incluye esta variable dentro de la homogeneidad: "Cuanto más pequeña es la unidad, menos pluralidad de medios habrá y, por lo tanto, se dará un menor número de visiones sobre la situación. Imagina un pequeño municipio donde la única fuente de información es la radio local...", concluye el profesor de Ciencias Políticas de la UPF.

Mayor alternancia en cuatro comunidades

Sin embargo, no todas las comunidades siguen la misma dinámica. Cuatro de ellas se adaptan en mayor medida a la clásica alternancia en el Ejecutivo. Aragón es el territorio donde se han registrado un mayor número de cambios –un total de 6–. La comunidad empezó a ser dirigida en 1983 por un PSOE fuerte. Una posición que le arrebataría el Partido Aragonés (PAR) en 1991. La fuerza regionalista se mantuvo hasta 1993, cuando una moción de censura del PSOE salió adelante y los socialistas volvieron a alzarse con el poder entre 1993 y 1995. Tras esto, gobernabilidad intermitente –PAR (1995-1999), PSOE (1999-2011), PP(2011-2015) y PSOE (2015-actualidad)–.

Islas Baleares y Cantabria han experimentado, por su parte, un total de cinco cambios en estas más de tres décadas. Las islas empezaron a ser gobernadas por la coalición AP-PDP-UL. El dominio conservador se mantuvo en las islas –con el apoyo de Unió Mallorquina (1987-1994)– hasta 1999, cuando pasó a manos del PSOE –respaldado por PSM, IU y EV–. Y, tras esto, una legislatura para cada uno: PP (2003-2007), PSOE (2007-2011) –que buscó el favor del resto de grupos del Parlamento autonómico–, PP (2011-2015) y PSOE (2015-actualidad). A pesar de la alternancia, los conservadores siempre han sido los más votados en suelo balear.

Cantabria también comenzó a funcionar bajo el mando de la ya extinta Alianza Popular, un control que se mantuvo hasta 1991. Tras los comicios de ese año, dio comienzo una legislatura controlada por Unión para el Progreso de Cantabria (UPCA), que recibió el respaldo de la formación conservadora. Entre 1995 y 2003, el Ejecutivo autonómico estará en manos de un PP respaldado por el Partido Regionalista de Cantabria (PRC), una fórmula que se mantendrá hasta que los socialistas se alzan con el poder –también arropados en esta ocasión por el partido regionalista– en 2003, una situación que se mantiene hasta 2011. Con la decadencia del PSOE a nivel nacional, los conservadores recuperan el Gobierno de Cantabria hasta que en 2015 se lo vuelve a arrebatar un PSOE apoyado en el PRC.

Cuatro cambios se han producido en Navarra. Como otras autonomías, empezó su andadura de la mano del PSOE en 1983. Una posición que, como en el caso de Aragón, perdería en 1987 en favor de UPN, que se mantendría fuerte hasta 1995. Tras esto, gobernabilidad intermitente en suelo navarro: PSOE (1995-1996) –el gobierno de Javier Otano duró hasta que el presidente dimitió un año después de asentarse en el cargo por las acusaciones de corrupción del conocido como caso Otano–, UPN (1996-2011) y Geroa Bai (2015-actualidad).

¿A qué se debe esta alternancia?

"Esto conecta un poco con la fragmentación parlamentaria", sostiene Simón, lo que permite, añade, "que se puedan configurar coaliciones alternativas". Pero, entonces, ¿por qué Cataluña y País Vasco, que siempre se han caracterizado por tener Parlamentos muy repartidos, no siguen esta dinámica? "Los partidos nacionalistas, como CiU y el PNV, tienen la capacidad de hacer que no se hable tanto de gestión y se hable mucho más de identidad, lo que lleva a los electores a votar en función de qué partido representa más los intereses de Cataluña o el País Vasco, cortocircuitando de esta manera la rendición de cuentas", sostiene el politólogo de la Universidad Carlos III.

La diferente fragmentación en las comunidades, explica Lago, es fruto de los distintos sistemas electorales. "Cuanto más permisivo sea, más partidos entrarán y mayor posibilidad hay de que se castigue al gobierno y se produzcan cambios. Sin embargo, cuando tienes un sistema con una barrera del 5%, estás blindando mucho más a las formaciones que se establecen en el ejecutivo autonómico", sostiene el politólogo de la UPF.

Con todo esto sobre la mesa, los tres expertos coinciden en señalar que lo más normal sería que la llegada de nuevas formaciones en las pasadas elecciones autonómicas pusiera fin a los ciclos eternos en las comunidades. "Deberían ser un poco más cortos", apunta Simón. "Mientras que antes había comunidades autónomas en las que había partidos que gobernaban con mayoría absoluta, ahora sólo queda Galicia", recuerda Lago. Matas, por su parte, se muestra más cauto: "Todavía es difícil de saber. Hay que ver cómo culmina el proceso de investidura a nivel estatal, cómo van evolucionando las nuevas coaliciones electorales en las diferentes autonomías, cómo se consolidan los partidos en las Cortes".

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