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Economía a debate

Habrá nuevas subidas en el precio de la electricidad

Ladislao Martinez
Publicada el 25/03/2014 a las 06:00 Actualizada el 24/03/2014 a las 22:31
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Para entender el problema del déficit tarifario hay que remontarse hasta la llegada del PP al poder de la mano de José Mª Aznar cuando cumplió con una de sus promesas electorales y redactó su propia ley eléctrica (54/97). No les preocupó en demasía que el PSOE hubiera promulgado sólo 3 años antes una ley que daba satisfacción a las exigencias de la Unión Europea (UE) de introducir mayor transparencia y competencia el mercado eléctrico. La característica más destacada de dicha ley- que significativamente fue precedida de la firma de un protocolo entre el gobierno y las compañías eléctricas marginando al resto de sectores sociales también interesados- es que se sustituye la idea de planificación por la de competencia como mecanismo para regular el funcionamiento del sistema. Junto a ello está la "libertad de establecimiento de nueva potencia y de elección de combustible " que modifica la situación anteriormente existente en que era el estado, a través del plan energético, quién determinaba que tipo de instalación se construía y que combustible se empleaba. Sólo se planifica las instalaciones de transporte y distribución , pero no las de generación. Y finalmente el cambio desde el sistema de "reconocimiento de costes", en que el estado auditaba las cuentas de las compañías y retribuía el kilowatio-hora (kWh) cubriendo costes y pagando un margen de beneficio establecido, por el de "oferta competitiva", posteriormente descrito. La separación de actividades (producción, transporte, distribución y comercialización) existente en la ley del PSOE, se mantuvo con cambios menores.

En definitiva se produjo un notable paso atrás en el campo de actuación de la administración que ha pasado a ser ocupado por los poderes económicos. La electricidad pasó de ser un “servicio público”, con su corolario de trabas legales para interrumpir el suministro, a tener garantizado el suministro en todo el territorio, condicionado al pago de los precios establecidos. Todo esto complementado con la reducción de la presencia del estado en Red Eléctrica (REE) a la que se dotó de nuevas funciones en la ley. No debe pasarse por alto la importancia de esta última medida ya que la red es la infraestructura imprescindible de conexión de productores y consumidores.

En el nuevo marco se establece un sistema de "oferta competitiva" para atender la demanda prevista para cada período de media hora. De acuerdo con ello el "operador de mercado", ordena las ofertas de los productores de electricidad por los de precios solicitados y escoge las más baratas para atender la demanda. A todas las centrales que hayan sido requeridas para funcionar -y con independencia del precio que se haya indicado-, se les pagará el precio solicitado por la instalación más cara que haya sido necesario poner en marcha . Es decir, todas las centrales que funcionen cobrarán lo que pida la más cara entre las más baratas.

La ley establecía, de acuerdo con este sistema, un coste de referencia medio anual de 6 pta/KWh( 36 Euros/MWh). Este precio de referencia, en lugar de bajar, como se preveía por efecto de la competencia, ha tendido a subir desde la aprobación de la ley, mostrando así una de sus debilidades . Como no podía ser de otra manera los precios internacionales de las materias primas (gas natural principalmente) y sobre todo la hidraulicidad y recientemente la eolicidad, han tenido un papel destacado en los precios resultantes.

Aparece el déficit tarifario


El déficit de tarifa empieza a producirse en el año 2000, vuelve a hacerlo en 2002 y se convierte en estructural a partir de 2005.

El déficit se produce cuando las cantidades recaudadas a través de los precios eléctricos no alcanzan para cubrir los costes determinados en el mercado más los llamados costes regulados o peajes de acceso, que incluyen los de transporte y distribución de electricidad, los llamados costes de diversificación, las anualidades de la deuda eléctrica...

Dado que han sido muchos los cambios operados en el sistema eléctrico en este periodo, la descripción que sigue es necesariamente simplificada. Ha habido, por ejemplo, cambios profundos y frecuentes en los mecanismos de fijación de precios. En un principio existían “tarifas integrales” que cubrían la totalidad de costes y para todo tipo de usuarios (domésticos o industriales), después se fue desregulando progresivamente. En 2009 desaparecen las tarifas integrales para los pequeños usuarios y de paso el exceso de precio que pagaban en concepto de “energía” dejaba de desviarse para pagar los peajes de acceso (lo que se conocía como “costes liquidables”). Los usuarios con menos de 10 kW de potencia contratada pueden acogerse a lo que se llama Tarifa de Último Recurso (TUR) en el que el Gobierno fija el precio a través de una Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas teniendo en cuenta los peajes y el resultado de un mercado de futuros regulado llamado subastas CESUR .

La reacción del gobierno del PP (etapa de Aznar) a la aparición del problema del déficit fue profundamente contradictoria con su supuesto talante liberal y con la fe en una ley que ellos mismos habían impulsado como modélica. Cuando se inicia una subida de los precios internacionales de las materias primas energéticas que arrastran los precios de la electricidad en nuestro país, se publicó el R.D. 1432/2002 que fijaba un límite máximo de subida de los precios eléctricos (en ese momento existían tarifas integrales para casi todos los usuarios) del 2% hasta 2010. Si creían que la ley era buena ¿por qué fijar ese límite arbitrario a la subida de precios eléctricos?.

Cuando el déficit empezó a adquirir valores preocupantes –a partir de 2005–, la explicación oficial era que se trataba de mercados poco competitivos y por ende, la solución sería introducir más competencia. Por mi parte, en aquella época escribí que “sin descartar la importancia del cuasi-dupolio en generación y su capacidad de manipular el mercado, las razones del extraño comportamiento, son también otras. Cabe hablar del agotamiento de un absurdo modelo de oferta competitiva diseñado en la ley que parecía bajar los precios eléctricos en coyunturas favorables de materias primas y tipos de interés bajos, pero que reventó al cambiar el ciclo. De obstinación del Gobierno del PSOE por no subir más los precios que su antecesor del PP para no afectar a la inflación cuando evidentemente el ciclo había cambiado. Y de un diseño de compensaciones al régimen especial que refuerza las tendencias alcistas ”.

A partir de 2005, cuando se produce déficit la diferencia la saldan (anticipan) las compañías productoras que tienen derecho a recuperarlos o cederlos en años posteriores. Las compañías reflejan el déficit en sus cuentas de resultados como si fuera un préstamo a la tarifa eléctrica.

En esos años se producen hechos sorprendentes como que crecen a la vez el déficit y los beneficios de las compañías.

También en 2006 se liquidaron, como ya se ha dicho, los Costes de Tranasición a la Competencia (CTC). No se prestó ninguna atención a que déficit y CTC eran en cierto sentido términos antitéticos y que por tanto su aparición consecutiva era una prueba irrefutable del mal funcionamiento del sistema eléctrico. En la misma norma se desvinculó la prima al régimen especial (que incluye las fuentes renovables) de la tarifa media.

La llegada de la crisis

Podemos considerar a 2007 como el año previo a la crisis económica actual. El PIB creció un 3,6 y un poco menos lo hizo la demanda de electricidad. A partir de ese momento se suceden años de muy bajo crecimiento económico o de decrecimiento hasta la actualidad. Se rompen así abruptamente las previsiones que contemplaba la “Planificación de los Sectores de Electricidad y Gas 2008-2016” y que implicaban –ver gráfica–, en cualquier escenario , un crecimiento sostenido de la demanda de electricidad hasta el año de conclusión.


grafico

Por el contrario la demanda peninsular de 2013 ha sido casi igual que la de 2005.

2007 es también el año en que se aprueba el R.D. 661/2007 que permite la presencia masiva de las fuentes renovables en el suministro eléctrico. La eólica, que era la que contaba previamente con mayor desarrollo continúa implantándose a buen ritmo, la fotovoltaica se implanta mucho más rápidamente de lo previsto hasta 2008 y la solar termoeléctrica sienta las bases para un significativo desarrollo en el decenio actual.

En 2009 se aprueba el RDL (6/2009) por el que las compañías eléctricas se comprometen a financiar el llamado “bono social”(ahora TUR desde la ley 24/2013), con lo que se pretendía proteger a los sectores económicamente vulnerables de unas subidas de precios que se sabía que no serían moderados. La contrapartida obtenida por las compañías fue la creación del Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico(FADE), el aval de estado para sus emisiones y la garantía de que el déficit desaparecería a partir de 2012.

En dicho RDL se establece que se cargaría a los Presupuestos Generales del Estado el sobrecoste de los sistemas extrapeninsulares (de forma gradual, como la eliminación del déficit). Este sobrecoste no se repercute sobre los usuarios de electricidad de estos territorios (Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla) que pagan lo mismo que los peninsulares y se deja de pagar en la factura eléctrica por parte de todos los usuarios, para pasar a pagarlo a través de los impuestos.

Ni la previsión de eliminar el déficit en 2012, ni la de trasladar a los PGE los sobrecostes extrapeninsulares se ha cumplido y en ello radica el fracaso de unas políticas obsesionadas con acabar con las insuficiencias sin modificar el marco legal.

La explicación que se da desde las grandes compañías eléctricas a la insostenibilidad de las cuentas eléctricas es que se han introducido masivamente tecnologías poco maduras y muy caras, lo que, junto con la negativa de los sucesivos gobiernos a subir proporcionalmente los precios, ha provocado una deuda eléctrica que llega, a principios de 2013 a más de ¡27.000 ME !. Suelen completar la argumentación indicando que las primas al “régimen especial”, que incluye las fuentes renovables pero también la cogeneración, alcanzaron en 2012 casi 8.500 ME y que en 2014, tras los severos recortes aplicados a las renovables, se prevé que sean de 7.630 millones.

Frente a ello caben varios argumentos. El primero es que el déficit existe antes de que las primas fueran relevantes (2.000 y 2002) y que con posterioridad las primas eran menores que el déficit (2005, 2006, 2008 y 2009) , lo que obliga a buscar, al menos, alguna causa adicional de explicación. El segundo es que, al disponer de prioridad de acceso a la red eléctrica, las fuentes renovables desplazan a las instalaciones de generación más caras y por eso hacen bajar el precio del mercado mayorista. El caso más claro es cuando la demanda puede ser atendida sólo con centrales hidráulicas, nucleares y eólicas. En ese momento el precio del mercado es cero, las eólicas e hidráulicas del régimen especial cobran sus correspondientes tarifas, y los usuarios vemos reducida ostensiblemente la parte del mercado de nuestra factura. Diversos estudios de modelización del precio total de los usuarios eléctricos , indican que la reducción del precio de mercado de las renovables es superior a las primas que reciben. Esto es especialmente claro en el caso de la eólica y la hidráulica de régimen especial. El tercer factor es lo que llamo “la paradoja de las renovables”. Como las compensaciones a las renovables se calculan a partir del precio de mercado, si este baja, aunque las renovables cobren un precio fijo, las compensaciones parecen ser mayores. El problema por tanto es que el absurdo sistema de fijación de precios, con su separación entre “costes de mercado” y “costes de acceso”, permite la crítica demagógica contra las renovables.

La reducción de la demanda por la crisis ha tenido un papel muy importante en el agravamiento del problema de los sucesivos déficit. El grueso de los costes de acceso (transporte, distribución, anualidad del déficit, interrumpibilidad,….) son fijos, por lo que si la demanda se reduce (o no crece de acuerdo con lo previsto) el coste unitario de acceso crece. Ello fuerza a subir el precio si se quiere cubrir costes o a incurrir en déficit. Si la demanda de electricidad fuera en 2014 de más de 300 TWh, como preveía la “Planificación de los Sectores de Electricidad y Gas 2008-2016”, el déficit no sería un problema incluso con los precios actuales.

Otro de los factores de encarecimiento de la electricidad ha sido en aumento del coste de financiación del la deuda eléctrica. El FADE se creó tras varios intentos fallidos de colocación de sucesivas emisiones de títulos de deuda, pero apareció en un momento en que aumentaron las dudas sobre la economía española, los elevados niveles de la prima de riesgo afectaron también a estas emisiones que están resultando más caras de lo esperado.

Las emisiones se producen a distintos plazos, pero el TIR para el consumidor, lo verdaderamente importante, dista de ser moderado.

Para los usuarios de la TUR hay un factor adicional de encarecimiento. El carácter inflacionista de las subastas CESUR que finalmente han sido suspendidas.

El nuevo gobierno del PP

Cuando hablan ante la prensa, tanto el Ministro Soria, como los gemelos Nadal (verdaderos poderes en el mundo de la energía), insisten en la frenética producción legislativa desplegada por el gobierno del PP, que ha comportado la aprobación de 7 leyes y decenas de reales decretos y órdenes ministeriales. Pero cualquiera convendría en que lo importante es conseguir resultados y no tanto publicar más o menos normas. La mayor parte de la ciudadanía cree que un buen sistema eléctrico debería conseguir un suministro fiable a un precio razonable al tiempo que minimiza el impacto ambiental asociado, reduce la dependencia exterior, genera empleo y contribuye al despliegue de tecnologías con futuro. Visto desde esta perspectiva el gobierno del PP ha cosechado un rotundo fracaso. El precio de la electricidad (sobre todo para el sector doméstico) es muy alto, el impacto ambiental crece aunque se reduce la demanda, la dependencia exterior sigue siendo muy elevada, se ha destruido mucho empleo y el sector de las renovables, prometedor hace poco tiempo, se encuentra al borde del exterminio por una legislación que se ha cebado con él.

Pero el gobierno del PP ha renunciado a casi todos estos objetivos y ha hecho pivotar toda su estrategia sobre un objetivo único: la reducción del déficit tarifario y de la deuda acumulada por el sector. También en esto ha fracasado. No se trata sólo de que la Comisión Nacional de la Energía (CNE) haya evaluado el déficit de 2012 en 5.511 ME, cuando no debía superar los 1.500 ME. Es que el propio gobierno reconoce un déficit de 3.600 ME en 2013.

Se sabe que la electricidad en el sector doméstico español es de las más caras de Europa, pero si se analiza la memoria económica de orden de peajes de agosto de 2013 se ve que el asunto es realmente escandaloso. Los casi 27 millones de usuarios que reciben la electricidad a baja tensión y con contratos de suministro de menos de 10 kW (muy mayoritariamente usuarios domésticos) pagan, en concepto de peajes de acceso por poco menos de 70 TWH, 7.134 ME (más de 100 E/MWH), mientras que los usuarios industriales que reciben la electricidad a alta tensión pagan por 121 TWH, solamente 3.780 ME (algo más de 30 E/MWH). Aunque se tengan en cuenta los costes de distribución (necesaria para el sector doméstico, pero no para el industrial de que hablamos), es evidente, salvo para los fanáticos del esperpéntico modelo de regulación actual, que se está operando una brutal reasignación de rentas desde los hogares a la gran industria (no sólo a la gran industria) imposible de justificar. En la orden de peajes actualmente en vigor se ha ocultado pudorosamente parte de esta información.

Se comprueba además que la Ley de Medidas Fiscales ha tenido un efecto más limitado de lo que se pretendía. En la orden de peajes actual (febrero de 2014) se estima que permitirá aportar menos de 3.000 millones anuales a los peajes de acceso en 2014. Aprobada la ley que se vendió como solución a los problemas, el déficit sigue en pie. No parece que exista salida dentro de un modelo tan irracional.

Habrá nuevas subidas en el precio de la electricidad

Los acontecimientos en el sector eléctrico desde finales de diciembre pasado se suceden de un modo vertiginoso. Primero se anunció una subida del 11% debido al sorprendente resultado de la última subasta CESUR de 2013. El ministro Soria, que anteriormente había defendido reiteradamente la bondad de estas subastas, se quejó amargamente del resultado y habló de burda manipulación. Después se produjo una intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) que llevó a la anulación de la subasta y a una propuesta de fijación del precio de la electricidad por parte de la CNMC para el primer trimestre de 2014 que fue atendida por el Gobierno. Resultado: una subida del 2,3% que correspondía con el límite inferior propuesto. Todo ello en un contexto de enfrentamiento entre el Ministro de Industria y las grandes eléctricas motivado por la retirada en el último momento de más de 3.000 millones de euros de los presupuestos Generales del Estado que tenían como fin eliminar el déficit de tarifa de 2013. Para más inri fue el propio Rajoy quien señaló que el gobierno intervendría… el mismo día en que se publicaba en el BOE la nueva ley eléctrica (Ley 24/2013) que pretendidamente acabaría con la posibilidad de incurrir en nuevos déficit por encima del 2% de las cantidades totales recaudadas en el negocio eléctrico y que por tanto obliga a futuras subidas.

El Gobierno ha vendido su intervención como un pulso contra las grandes compañías en defensa de los usuarios eléctricos. Pero la situación dista de ser clara y mucho menos definitiva.

Un comentario se repitió esos días con inusitada unanimidad. La subasta CESUR era un mecanismo demasiado fácil de manipular y debía sustituirse por un procedimiento más seguro. Inusitada unanimidad porque sólo unos días antes éramos pocos los que avisábamos de esa probabilidad. Y si bien la utilización de dicha subasta para fijar la tarifa de último recurso fue decidida por el ministro Miguel Sebastián a finales de la década pasada, era defendida con vehemencia por todo el PP, fue avalada como mecanismo válido por la extinta CNE en un informe de julio del 2012, y era bendecida por casi todos los opinadores oficiales que se atrevían a hablar del asunto.

Recientemente el gobierno ha iniciado la tramitación de un real decreto que sustituye a la subasta CESUR como mecanismo para fijar lo que ahora se llama precio de venta al pequeño consumidor (PVPC, antes llamado tarifa de último recurso). A partir de ahora, la parte de dicho precio que paga el coste de producción de electricidad, vendrá determinado directamente por el precio que resulte del mercado mayorista. En el caso de los aproximadamente 7 millones de usuarios que disponen de contadores inteligentes de la última generación este precio reflejará hora a hora lo que dicte el mercado mayorista. En los restantes casos, y hasta la total instalación de dichos contadores en 2018, mediante unos valores medios correspondientes al periodo de facturación.

En la memoria económica que acompaña a este decreto el gobierno estima en 280 millones de euros al año el ahorro que se produce por optar por el nuevo procedimiento, renunciando al “coste de aseguramiento”(sic) que comportaba fijarlo a través de la subasta CESUR.

Oculta, como era previsible, las dificultades que hay con el nuevo. De un lado está la que han señalado las grandes compañías eléctricas: convierte en muy complejo el nuevo procedimiento ya que obliga a procesar miles de millones de datos para elaborar las nuevas facturas y a realizar importantes modificaciones en los sistemas de cálculo, para lo que establece un periodo de un mes.

De otro está lo que debería preocupar a los usuarios y es que un sistema tan complejo abre unas ingentes posibilidades de fraude que difícilmente podrán ser detectadas y probadas. Pero sobre todo que es extremadamente ingenuo suponer que el nuevo mecanismo eliminará las posibilidades de manipulación del precio. Baste recordar que si la subasta suspendida arrojó unos precios tan altos fue, sobre todo, porque fue precedida de una sorprendente “indisponibilidad” de muchas centrales de generación en los días previos a la subasta. Acompañado, cierto es, por unas malas condiciones de eolicidad. Por cierto ¿se entiende ahora lo que yo llamo la “paradoja de las renovables”?: Que las energías renovables pueden rebajar el precio de la electricidad aunque cobren precios más altos que los que resultan del mercado. No oyeron hasta a los portavoces, oficiales y oficiosos de UNESA, repetir el argumento en el que veníamos insistiendo infructuosamente sus defensores. Si no lo entiende, quizá le convenza el hecho de que todos decíamos lo mismo.

Ha pasado relativamente desapercibido la segunda subida en el año 2014 del precio de la electricidad. La que se produjo subrepticiamente al cambiar el sistema de pago de los usuarios finales y aumentar el peso de lo que los usuarios domésticos pagan en concepto de “termino de potencia”, que pasa a ser en torno al 60% del precio final medio de la factura, mientras se reduce proporcionalmente el peso del “término de energía” que mide el consumo eléctrico efectivo. El primer concepto se paga por poder disponer del acceso a la electricidad, aunque la vivienda esté vacía y desconectados los plomos durante todo el periodo de facturación. Previamente a los cambios introducidos por este gobierno el peso relativo del término de potencia era del 35% y el de energía del 65%.

Sólo puede calificarse de cínica la actitud del gobierno cuando justifica la medida para ayudar a las familias que son las que más electricidad consumen y que con esta medida pueden ver como se reduce el precio de la electricidad. Porque esta reducción lo será a costa de un aumento mayor, no sólo de las segundas residencias o de las personas que viven solas, sino de todo aquel usuario que haya sido cuidadoso a la hora de vigilar su consumo dotándose de equipos eléctricos eficientes. Indudablemente con esta modificación legal se potencia el despilfarro y se desincentiva la inversión en eficiencia eléctrica….en un país donde se importa todo el gas natural, todo el uranio y el 80% del carbón que se emplea para la generación eléctrica.

Antes y ahora, y con independencia de lo que proclame, la verdadera motivación del gobierno es asegurar el cobro a las compañías eléctricas. La única respuesta que existe es la acertada campaña de “rebaja tu potencia” impulsada por distintos colectivos sociales.

Pero la pregunta que seguramente ronda en la cabeza de la mayoría de la gente es si la electricidad seguirá subiendo en el futuro. Y la respuesta es, como hemos dicho más arriba, que sí y no moderadamente. Los datos básicos son los siguientes. El año 2013 terminará, aún no se conocen los datos definitivos, con un déficit que el propio gobierno cifra en la memoria económica de la orden de peajes en casi 3.600 millones de euros. Lo que representa cerca del 9% del total de costes reconocidos (sin impuestos ni alquiler de contadores).

Si a ello se añade que la ley 24/2013 no permite un déficit anual superior al 2%... o se suprime la ley recién estrenada, o se diseña un mecanismo para eliminar el déficit. Sólo caben dos soluciones: o recortar derechos reconocidos o subir los ingresos. Si no se adoptan medidas adicionales, la ley 24/2013 dicta que han de ser los consumidores quienes paguen. El gobierno dispone de todo 2014 para cambiar la situación, pero después deberá enfrentar los hechos.
No es cierto que no existan alternativas. Existen diversas salidas a esta encrucijada. Se podría por ejemplo realizar una quita a los tenedores de deuda eléctrica o una merma en los intereses reconocidos. Según la orden de peajes reciente en 2014 se destinan a tal fin 2.700 millones de euros. Si a los inversores en renovables, que debieron endeudarse y que arriesgaron con tecnologías novedosas, de bajo impacto ambiental e intensivas en mano de obra, se les recortaron a posteriori derechos, no entiendo porque no puede hacerse lo mismo con quienes se limitaron a poner su dinero a la búsqueda del beneficio.

Debería también cambiarse el mercado mayorista para eliminar la sobrerretribución para tecnologías como la hidroeléctrica ya amortizada y la nuclear que es la causa principal de todos los problemas.

Sobra también la ayuda del Estado de casi 750 millones de euros a una interrumpibilidad que no es en modo alguno necesaria. En definitiva, toca que paguen ahora quienes más se han beneficiado en el pasado, para convertir en cierta la afirmación, tan falsa como repetida por el Gobierno, de que se reparten equitativamente los costes de la reforma.
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