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Plaza Pública

Un sistema electoral deficiente. Apunte para la reforma constitucional

Juan-Ramón Capella Publicada 08/02/2018 a las 06:00 Actualizada 07/02/2018 a las 21:04    
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El sistema electoral español no lo modela solo la Constitución: hay además una ley electoral. Entre ley y la superley construyen una especie de fraude electoral sistémico, reiterado en cada elección, pues el sistema tira a la papelera muchos votos y tiene muy poco de proporcional.

No hay sistema electoral perfecto —dicen, y es verdad—; pero se le quita importancia a la clamorosa imperfección del que tenemos al aducir que ha dado estabilidad al orden político en su conjunto.

Quien así opina adopta, obviamente el punto de vista de los elegidos y no el de los ciudadanos, los electores. Tropezamos aquí con una de las características del sistema constitucional actual: se trata de un sistema centrado en los partidos, partitocrático, y no en la ciudadanía, en las personas vistas políticamente. Visto de otra manera: se ha creado una cultura política cuyo eje son los partidos y no la ciudadanía, la gente, que ha modelado las percepciones de los analistas y de los comentaristas. El resultado: una cultura política superficial.

Examinemos, en concreto, cómo es el proceso electoral y cuáles son sus condiciones básicas.

La parte que corresponde a la Constitución del 78 en este aparato comevotos es la siguiente: dispone que el sistema ha de ser proporcional. Estipula que la circunscripción electoral es la provincia, y en lo que atañe a las elecciones al Congreso de los Diputados —lo principal a tener en cuenta aquí—, establece que éste puede tener de 300 a 400 diputados.

El resto del dibujo lo establece la ley electoral general. Esa ley, en lo esencial, recoge un proyecto preconstitucional de Fraga Iribarne, al que se han añadido pequeñas modificaciones que no hacen al caso respecto del problema de la falta de proporcionalidad.

Lo esencial de ese dibujo es lo siguiente: se trata de un sistema electoral plurinominal —y no de un sistema uninominal—, de lista bloqueada. Cada partido o agrupación de electores propone la suya. El ciudadano no tiene nada que tachar o añadir: solo puede dar su aquiescencia a una lista. Solo su aquiescencia, pues como se ha señalado se trata de un sistema electoral esencialmente partitocrático, donde se da preeminencia a los partidos y no a los ciudadanos. A estos se les hubiera podido empoderar de otra manera; por ejemplo, con la posibilidad de tachar nombres de las listas o la de ejercer un voto doble: de voto (afirmativo) y de veto, de castigo a listas o a nombres.

La diferencia entre los sistemas de lista y los uninominales reside, en que en estos últimos, con gran número de distritos electorales, se da una posibilidad de mayor conocimiento y control de los candidatos y de su trayectoria política por parte de los electores; mientras que en los sistemas plurinominales la preferencia se refiere a partidos y no tanto a personas.

El proceso electoral español es proporcional a una sola vuelta electoral. En Francia, por ejemplo, el proceso es mayoritario a doble vuelta: en la primera sólo quedan elegidos los candidatos que superan determinadas mayorías, lo que permite alianzas entre los partidos para la segunda ronda electoral que elegirá a los demás. El sistema a una sola vuelta favorece la formación de dos grandes partidos hegemónicos, mientras que la doble vuelta favorece un sistema de partidos múltiples y flexibles, capaces de aliarse con facilidad para la segunda ronda.

El sistema electoral español es formalmente proporcional por definición de la Constitución, pero materialmente no lo es o lo es muy poco: éste es el quid de la cuestión electoral.

Los dos pasos que destruyen la proporcionalidad los dan las circunscripciones electorales y el sistema de asignación de escaños.

Veamos primero el dibujo de las circunscripciones. La parte principal de la máquina de engullir votos corresponde a la ley electoral. Para empezar, asigna un mínimo de dos diputados por provincia y a Ceuta y Melilla uno a cada ciudad. Fija en 350 el número de diputados. Y para distribuir los 248 diputados restantes hay que contemplar dos cosas: la distribución de escaños por provincia y la asignación de escaños en función de los resultados del escrutinio.

La atribución de un mínimo de dos diputados por provincia significa que en las provincias menos pobladas se exigen muchos menos votos para determinar un diputado que en las más pobladas. He aquí una primera y grave ruptura del principio constitucional de la proporcionalidad. Se favorece de un modo general que sean las provincias del despoblado mundo agrario el que prevalezca en detrimento de las grandes ciudades. Como si el sistema de la ley se hiciera contra los votantes de Madrid y Barcelona.

Pero la desproporción queda determinada incluso antes, en la propia Constitución, al establecer que la circunscripción electoral es la provincia. Claro: las comunidades autónomas no existían en 1978; habiéndolas, las circunscripciones electorales deberían ser éstas, lo que haría consecuente no primar a nadie y repartir todos los escaños estrictamente en función de la población con derecho a voto de cada comunidad autónoma.

El número de diputados del Congreso influye también en la desviación de la proporcionalidad. Si se aceptara el número máximo posibilitado por la Constitución actual, 400 —número muy inferior a los 500 o más diputados de sistemas cercanos—, la distribución de escaños podría aproximarse más al mandato constitucional de la proporcionalidad.

Un ejemplo claro de desproporción escandalosa en la asignación territorial de escaños lo suministra, aunque en elecciones autonómicas, la Disposición Transitoria Tercera del Estatuto catalán de 1979: una norma transitoria cuidadosamente conservada en vigor hasta hoy, y que ya dura casi cuarenta años. En virtud de esa norma, en Barcelona ha de haber un diputado cada 50.000 habitantes, con un máximo de 85, y en las restantes provincias catalanas uno cada 40.000, hasta 50 diputados.

Si multiplicamos 50.000 por 85 obtenemos la cifra de 4.250.000, inferior en más de un millón y cuarto a la población de la provincia barcelonesa, que era de 5.543.000 habitantes en 2016. Dicho de otro modo: Barcelona tendría que elegir no 85 diputados sino por lo menos 110. Los casi dos millones de habitantes totalizados por las restantes provincias catalanas eligen 50 diputados al parlamento catalán. Eso basta para explicar, sin más, por qué en elecciones catalanas la mayoría de votos puede no traducirse en mayoría de escaños.

Además, si en la provincia de Barcelona se diera un diputado cada 40.000 habitantes, como en las demás provincias catalanas, entonces su número tendría que elevarse a 138 por lo menos. Está claro que los habitantes de la provincia de Barcelona sufren un tipo nuevo de discriminación: discriminación geográfico-política.

La distribución de escaños por provincia en la ley electoral general no es tan escandalosa como en Cataluña, que también usa esa ley, aunque lo hace con la excepción en la distribución de escaños antes referida, pues a sus mayorías parlamentarias tal excepción les ha parecido mejor que tener una ley electoral propia.

Todo lo anterior se refiere al desproporcionado número de escaños asignado a las circunscripciones electorales. Lo que sigue se refiere al sistema de asignación de los escaños de cada circunscripción, esto es, al sistema por el cual los votos determinan la asignación de los escaños a cada partido o agrupación de electores. Atenderemos al sistema referido al Congreso de los Diputados.

Se hubiera podido recurrir a otros sistemas de asignación (parece que el más proporcional es el método Sainte-Laguë, no adoptado aquí). La traducción de los votos en escaños se rige por un método derivado de la ley matemática d'Hondt que expone el art. 163 de la ley electoral.

Ante todo se prescinde de dos tipos de votos: los de los partidos o agrupaciones que no superan el 3% del total, por una parte, y por otra los votos en blanco.

Los votos en blanco expresan falta de confianza en las propuestas políticas o en los equipos políticos que se presentan a las elecciones. La práctica de excluirlos puede ser considerada antidemocrática. En circunstancias normales, se trata de pocos votos ciudadanos; sin embargo en alguna circunstancia el número de votos en blanco puede crecer, y hasta resultar abrumador. El Ensayo sobre la lucidez de Saramago se puede ver como un aviso poético al respecto. Por eso cabe proponer que esos votos se tengan como "votos al partido de los votos en blanco", y dejar escaños vacíos en caso de que el número de aquellos votos les permita entrar en línea de cuenta en una distribución proporcional.

También podría ser discutible el precepto legal de prescindir de los votos que no superan la barrera del 3% en una circunscripción electoral. Sobre todo porque, de aceptarse una de las propuestas de reforma constitucional que figuran más abajo, esos votos —esas voluntades ciudadanas— podrían llegar a surtir efectos.

El procedimiento general de asignación es el siguiente: en cada circunscripción se ordenan de mayor a menor, en una columna, los votos de los partidos que han obtenido más del 3% del total. Luego cada una de esas cifras se divide por 1, 2, 3... hasta el número de escaños a distribuir, formando filas con esos cocientes. Los escaños se asignan a los partidos que obtienen los cocientes mayores.

Este sistema de reparto tiene la característica de inutilizar gran número de votos, que nunca entrarán en línea de cuenta. Son los votos que han dado lugar a cocientes que no determinan nada en ningún caso.

Eso hay que cambiarlo: tras cada voto despreciado por el mecanismo electoral de asignación de escaños hay un ciudadano despreciado.

El modo de acabar —al menos, significativamente— con la inutilización de votos consistiría en la creación, al lado de unas nuevas circunscripciones electorales por comunidades autónomas, de un Colegio Estatal de Restos al que fueran a sumarse los votos de cada partido que no han entrado en línea de cuenta en las circunscripciones, así como el total de los votos en blanco, y distribuir en ese colegio un número concorde o proporcionado de escaños a los partidos o agrupaciones de electores.

En conclusión, habría que modificar la Constitución y la ley electoral en los siguientes puntos:
 
  • Constituir en circunscripción electoral a las comunidades autónomas;

  • Instituir un Colegio Estatal de Restos;

  • Asignar a cada circunscripción electoral un número de escaños estrictamente proporcional a su población;

  • Elevar el número de diputados a 400 o más.

Ninguna reforma de la Constitución de 1978 saneará el sistema parlamentario si no se reforma el sistema electoral, si no se acaba con el escándalo del desprecio a la proporcionalidad, que es desprecio a la ciudadanía.

En los años de vigencia del sistema constitucional las opciones políticas reales de la ciudadanía no se han visto reflejadas con exactitud en el parlamento. Si así hubiera sido, otras hubieran sido las mayorías, otras las alianzas, y seguramente menor la corrupción política. El sistema electoral es una de las grandes vergüenzas del sistema político español. O más exactamente: el sistema tiene beneficiarios y perjudicados: vergüenza para los beneficiarios, opuestos a la rectificación.
______________

Juan-Ramón Capella es catedrático de Filosofía del Derecho. Su último libro es 'Impolíticos jardines' (Trotta, 2016).


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10 Comentarios
  • irreligionproletaria irreligionproletaria 09/02/18 20:53

    Me han sorprendido sus cuentas, Profesor. Al parecer, perpenezco a los que debemos sentir verguenza por oponernos a fórmulas dudosas.

    Comparto con Inocencio que, el sufragio pasivo debería recoger que los candidatos provinciales, hayan desarrollado su actividad en el territorio por el que presentan su candidatura.

    También comparto con 'mcm' y otros, la necesaria segunda vuelta dado lo acontecido en cuanto se ha ENSAYADO la desaparición del 'turnismo' aceptado desde 1978.

    Al constituirse las Cortes Generales, y obtener partidos emergentes, representación en la Cámara de +40%, los alternativos en el poder: PSOE/PP, no se garantizan el Gobierno.

    El tenor de 'luzin' lo comparto y expongo: la 'sábana' conteniendo las candidaturas al Senado, aún admitiendo que vienen designados los 3 candidatos por el partido politico que los presenta, el elector, PUEDE SEÑALAR SENADORES ELECTOS DE DISTINTOS PARTIDOS, hasta completar el número de 3 elegidos. ¿Cuánt@s ciudadan@s son conscientes de esta LIBERTAD DE ELECCION en el acto de votar? Poc@s.
    Cierto que las trampas saduceas de los partidos políticos, no ayudan. Envían sus candidaturas con las cruces puestas y, hay que obviar la 'sábana' enviada por el partido pertinente para el Senado, si se opta por otros candidatos, o doble designación, anularía el voto.

    Este paisanaje, tiene serias dudas para elegir al Médico de Familia, en Atención Primaria, y un gran porcentaje, desconoce su Hospital de referencia. Tampoco ejercen su segunda opción, en caso de dudas, ante una decisión trascendente sanitaria. Hablamos de salud; valor fundamental, si queremos seguir 'votando' o 'botándolos'

    Concluyo con sus apreciaciones respecto a la proporcionalidad. El Estado español, tiene mas habitantes en barrios de Madrid y Barcelona, que en algunas Comunidades uniprovinciales. ¿Avalamos que los votantes en Madrid y Barcelona, elijan más del 80% de los parlamentarios del Congreso? ¿Aceptamos que los votos de Barcelona, decidan +80% de la composición de la Generalitat catalana?

    La ley d'hont puede aparecer injusta; pero, ese agravio comparativo, refleja la realidad del territorio, y a mi modesto entender, concluye equidad.

    Salu2 cordiale

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  • Inocencio XIV Inocencio XIV 09/02/18 13:28

    Otro asunto a añadir en una hipotética reforma de la ley electoral. Como votante se ha de llevar empadronado un cierto tiempo (creo que seis meses, pero no estoy seguro) en la circunscripción en que se vota. Si esta condición es exigible al elector también debería serlo al elegible. Sería la manera de acabar con los “paracaidistas” que aparecen de la nada en muchos pueblos en las elecciones municipales o con los representantes provinciales que no mantienen relación alguna con la provincia por la que son elegidos. Lo que es inaceptable es que, por ejemplo, sea alcalde alguien que no es vecino. 

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  • mcn mcn 09/02/18 00:19

    El sistema más democrático es el de voto nominal a dos vueltas. Se acabaron las listas cerradas. Se vota al diputado de tu circonscripcion directamente. Se le conoce, y no se esconde en una lista. El diputado se lo tiene que trabajar personalmente para buscar electores. Se acabó la vagueria y el amparo de una lista. Todo tipo de diputados y partidos se presentan a la primera vuelta. En la segunda vuelta, si ningun diputado ha sacado mayoría absoluta en la primera vuelta, se enfrentan los 2 diputados más votados. Obliga a los "perdedores" de la primera vuelta a dar consignas de voto a sus electores para alguno de los dos candidatos de la segunda vuelta. Obliga a la cultura del pacto y acuerdo... Todo de lo que carecemos en España.

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  • luzin luzin 08/02/18 18:44

    Supongamos que estamos diez personas y queremos elegir un helado de un determinado sabor. Supongamos que tres personas eligieron chocolate, dos limón, dos fresa, dos turrón y uno vainilla. ¿Qué conclusión podríamos extraer? desde un punto de vista democrático (elegir el preferido) sería inviable tomar una decisión, por ejemplo: si los de fresa y turrón prefieren limón el chocolate queda fuera, así tal vez lo más correcto sería pugar entre los electores para que el que más ponga eliga :). El problema de la elección democrática esta resuelto matemáticamente por Arrow y su teorema de imposiblidad: NO EXISTE MÉTODO DE ELECCIÓN DEMOCRÁTICA siempre que haya por lo menos tres lectores y más de dos posibles elecciones. Por lo tanto no existe en el mundo político ningún país con un sistema electoral democrático, pero evidentemente se acerca más Francia con una primera vuelta no democrática (elección entre más de dos posibilidades) y una segunda vuelta (elección entre dos posibilidades) completamente democrática. Los sistemas proporcionales nunca pueden ser democráticos.
    Otra cuestión es el tema de la representación, que en España no existe, el diputado no representa al ciudadano, representa a su partido, es más, representa a la oligarquía de su partido a la que debe obediencia.

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  • Ambón Ambón 08/02/18 18:20

    Para cumplir la Constitución en temas de proporcionalidad, Circunscripción única.

    Para resolver temas autonómicos, incluida la financiación un Senado reformado

    Para temas provinciales y locales, las autonomías, las diputaciones y los ayuntamientos.

    Para mas democracia y poner controles a los partidos, listas abiertas

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  • Silk Road Silk Road 08/02/18 15:22

    En un sistema como el actual en el que los principales partidos son nacionales y en el Congreso se toman decisiones que afectan a todo el país, no le veo ningún sentido a tener circunscripciones, ni por provincias, ni por comunidades autónomas. ¿Es que algún diputado del PP por Cuenca ha votado alguna vez algo distinto que el resto de los diputados del PP? Lo único lógico es una circunscripción única. Además, de esta manera, garantizar la proporcionalidad sería facilísimo y no haría falta hablar de un "Colegio Estatal de Restos"

    Otra cosa sería que no hubiera partidos y que lo que se eligiera fueran personas sin afiliación, pero no es el caso ni lo será por muy largo tiempo porque los españoles no estamos dispuestos a leernos cien currículos para decidir a quién votar.

    Si se quiere que haya una representación local en la elaboración de las leyes, lo que se tiene que hacer es dividir las funciones del Congreso y del Senado, convertir al Senado en una cámara de auténtica representación geográfica, compuesta sólo de representantes locales y encargarle las propuestas de reformas de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, siempre sometidos a referendum, y dejando el resto de las leyes al Congreso.

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  • juan alvarez juan alvarez 08/02/18 15:13

    Efectivamente. UN escándalo, que algunos llevamos décadas denunciando, y el País, el ABC, La Razón el Mundo, TVE y el resto de la propaganda goebeliana ignoran, cuando no defienden. IU nunca hizo suficiente incapié. UPyD lo sacó a relucir como un adorno. No entiendo a los votantes de Cs, que se dicen democráticos, han asumido la Ley Mordaza, y la Reforma Laboral de Pérez de los Cobos, se les llena la boca de capitalismo y mercado, y toleran esto, incomprensible en cualquier estado "capitalista" democrático. Este sistema lo puso Alemania para los ganapanes de 1977. Pero cuando esoso ganapanes se afiliaron a los partidos "de izquierda" se dieron cuenta del chollo, y llevan 35 años dse comilonas, drogas y jodiendas a costa de este pueblo de palurdos.

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  • Grobledam Grobledam 08/02/18 12:25

    Las Comunidades Autónomas ya tienen elecciones propias en su territorio. Si cambiamos la circunscripción provincial por la autonómica reforzamos doblemente el sesgo y el interés de sus habitantes por la política de su región y los alejamos de la política estatal por el lado de arriba y de la política local por el de abajo o más cercano.
    Seguir fomentando el "sesgo autonómico" es dinamitar el Estado y propiciar el surgimiento de unos cuantos miniestados, lo que inevitablemente traerá conflictos entre las gentes, conflictos económicos, conflictos fronterizos y nos aislará nuevamente de Europa. Para muestra, la realidad del sesgo separatista de las Instituciones catalanas y el catálogo de problemáticas que conlleva.
    El diseño del sistema electoral debe emponderar al ciudadano haciéndole decisivo y decisorio en las políticas públicas que más condicionan su vida:
    De un lado y por arriba la nueva realidad que impone la globalización y que nos lleva a conocer e influir sobre lo que decide Europa, que es el espacio político-electoral donde se deciden las líneas maestras de nuestra forma de vida pública (por ejemplo, bienestar social sí o no), donde tiene sentido el debate político, sindical, de fronteras, de defensa, ecológico, etc. y donde radica el auténtico poder que nos rige. Véase la última crisis y el relativo y decreciente poder de los Estados nación y de los agentes sociales de dimensión nacional frente a ese poder.
    De otro y en el lado más próximo al ciudadano, en el que convive y donde puede observar la aplicación de las grandes políticas a su vida cotidiana, el municipio o como mucho la provincia; en los que puede conocer y controlar a sus gestores, cara a cara y día a día.
    En medio, cualquier institución, por ejemplo las Comunidades Autónomas y en breve los Estados-nación, dejan de tener sentido y para lo único que sirven es para aumentar el número de políticos inservibles e impotentes, cuyo único -por posible- objetivo será salvaguardar sus poltronitas de poder y mandar donde no hace falta que se mande; crear burocracia y parcelitas de poder autocrático y complicar la vida de las gentes. De esto último sabemos mucho por aquí.

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  • ArktosUrsus ArktosUrsus 08/02/18 08:48

    En mi opinión el problema es, efectivamente, la circunscripción electoral y el reparto "previo" de escaños. El sistema ha demostrado ser ineficaz porque los parlamentarios elegidos por cada provincia no siempre (yo diría que casi nunca) son de esa provincia. De hecho con el escándalo de las dietas a congresistas con domicilio en Madrid pero elegidos por otras provincias, ha quedado claro que no están cerca del ciudadano de su provincia. La circunscripción tiene que ser o única (si seguimos con el mismo sistema de partidos y listas cerradas) o muy pequeña con el mismo número de votos aproximados en cada circunscripción. Ambos sistemas tiene inconvenientes. El primero que se crea una "casta" de políticos que viven de la política y acaban desconectados de la realidad de la calle. Eso se arregla dotando a las corporaciones locales de más autonomía y poder, y dejando para los gobiernos nacionales o comunitarios problemas de índole genéral. Una auténtica distribución de competencias no por materias sino por la gestión de esas materias y cómo afectan a la vida diaria. La segunda vía, además de que las circunscipciones pequeñas se prestan un poco más al chanchullo porque bien organizado puedes "influir" en los electores, puede hacernos perder la visión general necesaria para gobernar un país, al pegarse a la realidad de cada pueblo. Visto cómo funcionan los nacionalismos en este país, podríamos acabar a bofetadas e incapaces de gobernar. Pero tiene la ventaja de que sabes a quién elegir y si se dota al sistema de mecanismos de control podríamos impedir el "clientelismo" electoral que funciona en algunos países con este tipo de sistema. El sistema autonómico estaría bien si las autonomías fueran un reflejo de la realidad social española. Muchas de las autonomías uniprovinciales son "engendros" nacidos del "café para todos" sin tener muy claro a qué respondía ese café. Así que lo que puede valer para Cataluña o Andalucía, me temo que tiene poco que ver con lo que valdría a Murcia o La Rioja. Y además sería bueno crear dos cicunscripciones especiales para Madrid y Barcelona y sus zonas metropolitanas. Y sin diputados mínimos de partida para nadie.

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  • jorgeplaza jorgeplaza 08/02/18 07:48

    En las elecciones presidenciales francesas, por ejemplo, se sigue un sistema a doble vuelta que es de todo menos proporcional, pero gracias al cual se hace casi imposible que Le Pen (o quien la suceda) llegue a la presidencia de Francia porque los franceses de derecha moderada y casi todos los de izquierda tienen el buen sentido de preferir cualquier cosa (léase Macron) a la extrema derecha. Digo esto porque la proporcionalidad estricta tiene también sus inconvenientes. Lo que no se puede hacer es andar cambiando la ley electoral a cada elección, según le haya ido en ella al quejumbroso de turno. Yo también creo que convendría quitar peso electoral a las zonas menos pobladas, tanto en España com en Cataluña, pero no me olvido de que a cualquier sistema se le pueden poner pegas. En Inglaterra, aunque es poco corriente, se puede perder por mucho en votos y ganar por mucho en escaños: basta con ganar por un voto donde se gana y perder por mucho donde se pierde si se gana en muchos distritos y se pierde en pocos. Se debe al sistema mayoritario que usan, que tiene en cambio la ventaja de que el diputado está mucho más ligado a su circunscripción. Nuestro sistema no está tan mal (véase Lapuente Giné ayer en El País).

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