¿Puede combatirse el cambio climático en los tribunales?

A finales de febrero, un tribunal de apelación de Reino Unido frenó la ampliación del aeropuerto de Heathrow (Londres) porque el proyecto no tuvo en cuenta el cambio climático y la firma del Acuerdo de París. Como suele pasar, el asunto es bastante más complejo de lo que parece, y se trata de un caso de incumplimiento de una norma superior más que de unos magistrados concienciados por el calentamiento global: pero, en todo caso, se suma a la ya amplia lista de litigios climáticos, en los que un particular o una organización acude a los tribunales por un asunto relacionado, directa o indirectamente, con la crisis climática. La mayoría de los demandantes exigen más y mejor acción contra el calentamiento global… y muchas veces ganan. En España, sin embargo, solo tenemos jurisprudencia de empresas que recurren una decisión del Gobierno –encaminada a combatir la emergencia climática– que les perjudica. ¿Aquí serían posibles casos como el de Heathrow o el de Ugenda, una ONG climática que demandó al Gobierno neerlandés por no reducir lo suficiente las emisiones de CO2 y ganó? La respuesta corta es sí. La larga merece un análisis de nuestro ordenamiento jurídico.

En primer lugar, la sentencia de Heathrow no es lo que parece. Así lo asegura la directora del Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (Iidma), Ana Barreira. La sentencia, asegura, no establece si la ampliación se puede o no se puede hacer: solo demuestra que la planificación se hizo sin tener en cuenta la National Aeroport Statement Policy, de 2008. "Lo que ordena es que el Gobierno revise el proyecto y lo haga en base a lo que dice un artículo de esa ley, que establece que toda política aeroportuaria tiene que tener en cuenta los esfuerzos del Ejecutivo destinados a combatir el cambio climático". "No se ha tenido en cuenta el compromiso del Gobierno ante el Acuerdo de París", añade, sino que simplemente no se ha seguido la norma.

En el caso de España, el instrumento esencial para juzgar si una infraestructura es climáticamente responsable o no es la evaluación ambiental. La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental fija la obligación de tener en cuenta las causas y las consecuencias del cambio climático a la hora de estimar la viabilidad de los proyectos que puedan tener un impacto significativo en el medio ambiente. Establece, además, dos tipos: la evaluación ambiental estratégica, destinada a planes, políticas y programas de todo tipo: y la evaluación de impacto ambiental, a secas, que se destina a proyectos concretos, generalmente relacionados con infraestructuras. En España sobran los ejemplos de minas, hoteles, centrales o construcciones de todo tipo frenados por una evaluación ambiental desfavorable, aunque generalmente no por su huella climática, sino por su potencial para dañar la fauna, la flora, la tierra o las aguas del lugar.

La catedrática de Derecho Administrativo Blanca Lozano asegura que si un proyecto o una infraestructura realiza una evaluación ambiental correctamente, "conforme a todo lo estipulado en la ley", los tribunales "no lo pueden anular". Si hay defectos de forma o de fondo sí se puede llevar ante la justicia. Ante los desencuentros, el formato habitual es el de alegaciones en el periodo de participación pública, en el que suelen participar tanto particulares como organizaciones de defensa del medio ambiente.

El caso de Países Bajos es diferente. No se trata de la oposición a un proyecto o a una ley en concreto, sino a la actuación en su conjunto de un Gobierno. El Ejecutivo liderado por Mark Rutte aseguró que recurrirá una sentencia publicada en diciembre de 2019 que le obliga a reducir un 25% las emisiones de gases de efecto invernadero del país en 2020 con respecto a los niveles de 1990. Considera que se trata de una intromisión del poder judicial en la parcela reservada a los otros dos poderes del Estado: el ejecutivo y el legislativo. Los expertos creen, con reservas, que podría suceder en España. No por el momento, considera el responsable de cambio climático del despacho de abogados Gómez-Acebo & Pombo, Eduardo Orteu: "España está dando cumplimiento del Acuerdo de París a través del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y está considerado uno de los más ambiciosos de la Unión Europea", por lo que exigirle más esfuerzos al Gobierno mediante los tribunales tendría poco recorrido.

Relación de causalidad y derechos fundamentales

Pero en el caso hipotético de que España contara con un Ejecutivo perezoso a la hora de cumplir con sus obligaciones contraídas en 2015 con la firma del Acuerdo de París, como el de Países Bajos, se podría llevar al Estado a los tribunales. Para ello, explica Orteu, se tendría que poder demostrar una relación de causalidad entre la acción del demandante y el demandado. Es decir, que la inacción ante el cambio climático ha causado un perjuicio cuantificable en la persona que demanda al Estado. "Requiere de una construcción muy compleja", al tratarse de un fenómeno a largo plazo, cuyas consecuencias están bien analizadas y explicadas por la ciencia pero son difíciles de atribuir a los eventos concretos. La atribución de los fenómenos meteorológicos extremos a la acción del cambio climático, por ejemplo, siempre es difícil. Un gran incendio forestal puede producirse sin calentamiento global, pero es mucho más probable que suceda en ese contexto.

Barreira opina que la hipotética acción judicial contra el Estado por incumplir sus obligaciones climáticas puede tramitarse teniendo en cuenta los derechos fundamentales. Hay un obstáculo que señalan los expertos: el derecho a un medio ambiente sano no es un derecho fundamental recogido en la Constitución Española, sino un principio rector. "Se ha hecho históricamente la interpretación de que el derecho al medio ambiente sano no es fundamental, pero se puede considerar que es una condición para el disfrute de otros derechos que sí son fundamentales, como el derecho a la salud o a la inviolabilidad del domicilio", explica Orteu. Aunque suene extraño, la jurisprudencia española reconoce que la entrada en casa de contaminación acústica, odorífera o atmosférica entra en conflicto con este derecho.

En ese sentido, el Instituto de Derecho y Medio Ambiente ha seguido la doctrina de la afección a los derechos fundamentales en un caso indirectamente relacionado con el cambio climático, pero más relativo a la calidad del aire y la contaminación atmosférica: Madrid Central. El recurso que interpuso la organización ante la moratoria de multas anunciada por el Ayuntamiento de la capital, aún pendiente de resolución, hace referencia a que dejar sin efectos la zona de bajas emisiones de la ciudad afecta al derecho a la salud de los ciudadanos y a la inviolabilidad del domicilio por la entrada de agentes que perjudican el buen funcionamiento del sistema cardiovascular y el respiratorio. Si los jueces lo estiman podría convertirse en un ejemplo paradigmático de que el daño al medioambiente afecta a los derechos fundamentales, los más protegidos por cualquier ordenamiento jurídico.

Los litigios climáticos en el mundo

Un informe de 2017 del programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente sobre litigios climáticos afirma que casos como el de Heathrow y el de Ugenda vs el Estado neerlandés son los más comunes cuando el cambio climático entra en la sala del juzgado. El documento diferencia entre dos tipos de casos: los dirigidos a "grandes objetivos", como el de Países Bajos, que "tienden a centrar sus argumentos en leyes de aplicación nacional que norman las políticas energéticas y la contaminación del aire", y los dirigidos a objetivos menores –como el de la ampliación del aeropuerto londinense–, que "tienden a centrarse en evaluaciones de impacto ambiental y otros requerimientos de la planificación".

Pese a que el análisis reconoce las dificultades ya expresadas por los expertos consultados –"por lo general los tribunales solo admiten los casos si el vínculo causal alegado entre el daño y la acción es verosímil"–, también abre la puerta a que el Acuerdo de París y su incumplimiento, a pesar de no ser vinculante, se utilice en un juicio. "Si bien el Acuerdo de París no asigna a cada país un presupuesto de carbono, sí proporciona una base para deducir un presupuesto a partir de los compromisos nacionales. También deja en claro que no se favorece a las políticas que conducen al incremento neto de emisiones".

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El país con un mayor número de litigios climáticos, con datos de 2017, es Estados Unidos, con 654, seguido de Australia (80) y Reino Unido (49). Todos esos países utilizan el derecho anglosajón, más favorable para los litigantes climáticos: según explica el informe de la ONU, los tribunales van reconociendo progresivamente "causas de acción en casos de agravio, molestia y negligencia, que van avanzando y refinando gradualmente mediante jurisprudencia". Cada vez es más fácil obtener una victoria ante los tribunales en estos sistemas si se considera que la inacción de un Estado ante el cambio climático ha perjudicado el interés particular o colectivo, o si un proyecto pone en riesgo los compromisos de acción climática del país.

El informe recoge un buen número de casos donde los denunciantes ganaron la batalla al Estado, muchos de ellos vinculando la inacción al ataque a los derechos fundamentales de los ciudadanos. En Colombia, la Corte Constitucional del país anuló disposiciones de una ley que "amenazaban los ecosistemas de montaña alta", ya que su labor de sumideros de carbono es valiosa. Prohibió los proyectos extractivos en la zona. En Noruega, dos ONG ambientalistas tumbaron en un juzgado varias licencias para la extracción de petróleo y gas en el subsuelo marino del país nórdico. En Australia, un grupo de propietarios de terrenos a lo largo de la costa de Nueva Gales del Sur logró un acuerdo para que la administración local se hiciera cargo de las obras destinadas a proteger sus dominios de la subida del nivel del mar.

En España, Naciones Unidas ha registrado un total de 11 litigios climáticos, pero todos son de empresas que recurrieron entre 2007 y 2008 el reparto del presupuesto de carbono de las grandes instalaciones industriales: es decir, el máximo de CO2 que pueden emitir en virtud de la entrada en vigor del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE. Sin embargo, casos como los de Heathrow y Países Bajos muestran que cada vez se obtienen más victorias y que, probablemente, el agravamiento de la crisis climática haga necesario que la justicia pare la irresponsabilidad de no hacer lo suficiente.