El Estado autonómico cumple 40 años en plena crisis y con una reforma constitucional pendiente

El próximo viernes, 29 de septiembre, España debería celebrar un aniversario redondo, de los que en condiciones normales mueven a fastos y retrospectivas: se cumplirán 40 años del decreto de restablecimiento de la Generalitat, hito que puede considerarse el disparo de salida de la España autonómica. Sin aquel decreto, Josep Tarradellas difícilmente podría haber proclamado, menos de un mes después, su histórico "Ja sóc aquí" desde el balcón del Palau de la Generalitat. Pese al hondo significado de la fecha, es improbable que su conmemoración pase de ser otra excusa para alimentar la caldera del omnipresente debate sobre el 1-O. La efeméride llega envuelta no sólo en crispación política, conflicto institucional y agitación social, sino también en serias dudas sobre la vigencia del proyecto autonómico.

Sin que hasta la fecha se haya concretado ningún avance, ha ido tomando cuerpo la idea de que la Constitución necesita cambios. "Reforma constitucional", se oye insistentemente. Aunque los principales partidos no ofrecen excesiva concreción sobre tal reforma –lógico, por otra parte, ya que se construirá mediante negociación multilateral–, las posiciones inmovilistas cotizan a la baja. El Congreso, a iniciativa del PSOE y con el único rechazo de C's y ERC, ha aprobado una comisión permanente de evaluación y modernización del modelo autonómico. ¿Por qué se evita la mención de la reforma? Ahí está parte del problema: la idea de cambiar el texto del 78, la viga maestra del edificio jurídico-político español, provoca reservas en influyentes sectores, sobre todo en el espectro conservador.

Así que en el tablero institucional las fichas se mueven despacio. Pero no ocurre lo mismo en el ámbito académico e intelectual, donde la cuestión de "reforma constitucional sí o no" está superada y se aborda ya directamente el fondo del asunto: ¿Qué reforma constitucional? Cinco juristas exponen aquí sus ideas. Por encima de diferencias, sus análisis coinciden en que la reforma es la vía más adecuada, acaso la única, para resolver la crisis. Concitan un notable consenso –con matices– distintos extremos, entre ellos la necesidad de una reforma federal, con una clarificación competencial y participación decisiva de las autonomías en los asuntos de Estado, y el reconocimiento de hechos diferenciales en autonomías que por lengua, cultura o historia, o por demostración de mayor voluntad de autogobierno, acreditan una singularidad. En cuanto al referéndum catalán, es unánime la conclusión de que el convocado es ilegal, pero también está asumido que el pueblo catalán debe hablar.

Ante una crisis profunda, los expertos se inclinan por reformas igualmente profundas, que desbordan los cambios limitados propuestos por el Consejo de Estado en 2006: igualdad hombre-mujer en la Corona, participación del pueblo español en la construcción europea, inclusión de los nombres de las autonomías, reforma del Senado... Eso es necesario, pero insuficiente. "Los constitucionalistas y juristas estamos casi todos de acuerdo en lo que hay que hacer. Si nos lo preguntan, lo diremos", señala Santiago Muñoz Machado, catedrático de Derecho Administrativo de la Complutense. infoLibre se lo ha preguntado.

  1. Más fuerza de las autonomías en el Estado

"Lo primero es decidir el perímetro de la reforma", afirma Muñoz Machado. A su juicio, un planteamiento "excesivo" puede llevar la reforma a "morir de ambición", por lo que defiende establecer una "jerarquía" que sitúe en la cúspide el título VIII. Es decir, la organización territorial: la madre del cordero. "Hay que dar prioridad al problema de Cataluña", afirma Muñoz Machado, aunque también cita la posibilidad de "incorporar los derechos sociales a la categoría de derechos fundamentales".

El catedrático subraya que la necesidad de reforma es obvia por la propia naturaleza del texto, en el que hay "regulación transitoria pensada para un periodo que ya ha sucedido", por ejemplo la relativa a los grados de autonomía en función de si las comunidades habían plebiscitado –Cataluña, País Vasco y Galicia– o no sus estatutos durante la II República. Tampoco hay razón, opina Muñoz Machado, para mantener el artículo 148, que desgrana una larga lista de competencias de las comunidades en los primeros cinco años de vigencia de sus estatutos. O el 149, que enumera las competencias estatales en un "batiburrillo", según Muñoz Machado, que ha generado "múltiples problemas de aplicación".

En paralelo a esta "limpieza imprescindible" de artículos obsoletos, Muñoz Machado cita tres puntos cruciales de las autonomías que habría que tocar: la clarificación de las competencias, las instituciones de autogobierno y la relación con el Estado. "Los principios, las reglas generales, deberían estar en la Constitución. Y cada territorio debería atenerse a esa norma" en sus estatutos, que "se reforzarían para que no vuelva a pasar" lo que ocurrió con la sentencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el Estatut en 2010.

Muñoz Machado recuerda que siempre es buena idea observar las fórmulas de "países estables", todos federales, como Estados Unidos, Austria o Alemania. La premisa es clara: "Dar más fuerza a las instancias territoriales en las decisiones del Estado". ¿Cómo? El Senado debe ser "una cámara de representación territorial" y el TC "merece ser reformado seriamente", alargando el tiempo de estancia de los magistrados, "con mayor distancia respecto a la influencia partidista y calidad acreditada por estudios, publicaciones y experiencia". Hay que evitar sentencias como la del Estatuto catalán, incide. Una posibilidad es "suprimir el recurso directo contra un estatuto", para que una vez refrendado no se pueda tocar, dejando sólo la vía del recurso previo. Según Muñoz Machado, carece de sentido mantener las atribuciones del TC sobre recursos de amparo –se acepta sólo un 1%– o conflictos de competencias –que se pueden resolver vía contencioso-administrativa–. Así podría centrarse en las cuestiones y recursos de inconstitucionalidad, para lo que según Muñoz Machado el TC debería seguir aquella frase de Suárez: "Elevar a la categoría política de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal".

Entrando en la cuestión catalana, se muestra partidario de reformar su estatuto, "la mejor manera de que el pueblo de Cataluña se pronuncie en referéndum sobre un texto legal". El catedrático contempla que la reforma podría no caber en la Constitución, por lo que aparejaría un cambio del título VIII que también podría someterse a referéndum. Aunque el referéndum sólo es obligatorio cuando se tocan los aspectos nucleares de la Constitución –la idea de España, la forma de Estado, la lengua, los símbolos, derechos y libertades, la Corona–, un 10% de los diputados pueden forzar la votación en cualquier reforma.

Muñoz Machado no niega la complejidad del proceso, ni ignora las suspicacias que puede provocar en otras comunidades, pero afirma: "Si se explica bien, por personas con autoridad política y jurídica, es posible. Yo creo en la generosidad de los pueblos de España. No se trata de establecer discriminaciones, sino de gestos emblemáticos que satisfagan aspiraciones". También lamenta el frecuente recurso al temor que suscita "abrir el melón". "No es excusa. Tenemos modelos comparados de otros países, tenemos nuestro propio sistema y una experiencia histórica. Con esos mimbres, y un poco de imaginación, podemos hacer mucho", señala.

  2. Reconocimientos específicos

José Álvarez Junco, catedrático emérito de Historia del Pensamiento y los Movimientos Políticos y Sociales de la Complutense, no habla de la Constitución con la temerosa solemnidad que suele inspirar el texto. Es un texto terrenal, modificable, laico. Que debe adaptarse. "Hay que buscar un encaje a Cataluña, porque no se les puede retener por la fuerza", señala. "No es que todos los catalanes piensen lo mismo, pero sí hay una mayoría a favor de reformas que incluyan un amplísimo autogobierno". El catedrático maneja sin miedo la palabra "asimetría", que no significa "desigualdad", sino diferentes competencias en función de cultura, historia y lengua. "Las asimetrías ya existen. Se trataría de hacer reconocimientos, sobre todo simbólicos, pero también con competencias en terrenos culturales y educativos", afirma. ¿Qué comunidades? Ahí cita a las tres históricas, más la Comunidad Valencia y Baleares. Y añade: "Andalucía es muy potente culturalmente, habría que tenerla en cuenta. Sí, se podrían reconocer varias, siete u ocho, pero no las 17". Álvarez Junco cree que lo simbólico es importante y cita medidas como la utilización de las lenguas cooficiales en el Senado, su uso frecuente por parte del rey, o su oficialidad en todo el Estado. También apunta que "la capitalidad no debería estar tan exclusivamente centrada en Madrid".

Las reformas de fondo que defiende son "de tipo federal", empezando por la conversión del Senado en una cámara territorial. El Constitucional, "o el organismo de arbitraje que corresponda", debería estar "formado por magistrados de las distintas comunidades autónomas, y desde luego sus sentencias deberían ser aceptables por todos en cuanto a la visión de Estado".

¿Y la posibilidad de incluir el derecho de autodeterminación en el texto? "No es viable", responde Álvarez Junco, que se pregunta: "¿Quién lo tendría? ¿Todas las comunidades o sólo unas cuantas? ¿Nos dividimos? ¿Lo que era un Estado pasa a ser siete? ¿Expulsamos población de un territorio a otro? ¿Y eso en Europa? Eso sería como las fichas de un dominó". Lo que no descarta es un referéndum consultivo sin reforma de la Constitución, que a su juicio –éste es un tema sujeto a controversia– es posible. "Un referéndum pactado, con un resultado que tiene que ser claro. Y las preguntas no tienen por qué ser dos, sino tres: ¿Quiere seguir, quiere independencia o quiere una reforma constitucional con mayor autogobierno?". Este referéndum debe celebrarse con el "compromiso formal" de que si sale lo primero, se modifica la Constitución y se convoca un referéndum estatal.

  3. Nuevas relaciones de poder

Rubén Martínez Dalmau, profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Valencia, declina el uso de la expresión "reforma constitucional" y se inclina por "proceso constituyente". Ello no implica que nazca una nueva Constitución, pero sí que la resultante de las modificaciones tenga un inequívoco impulso popular que le insufle prestigio y legitimidad. Una reforma ambiciosa debatida a fondo y sometida a referéndum cumpliría los requisitos. Lo contrario, subraya, de lo que hicieron PSOE y PP en 2011 con el artículo 135.

Al grano: el modelo territorial. "El sistema autonómico es confuso. Entonces éramos timoratos para llamar a las cosas por su nombre. Siempre lo he dicho: España será federal o no será. Sólo el federalismo ha demostrado ser competente para disminuir las tensiones territoriales", señala Martínez Dalmau. Veamos en qué se concretan esos cambios. ¿Reforma del Senado? ¿Clarificación competencial? El profesor cree que ubicar el debate ahí es "caer en clichés" y eleva el tiro: "El Estado federal no consiste en repartir competencias. Es una forma de relación del poder federal con las federaciones, son formas democráticas de elección, es la capacidad de los Estados federados de votar sus propias constituciones. Crear sus propias constituciones, no negociarlas. Las compatibilidades se estudian desde un tribunal constitucional federal, que no responde a dinámicas partidistas, sino a dinámicas de una verdadera descentralización del poder".

Otra vez a lo concreto. "¿Reformar el Senado? ¿Y por qué no eliminarlo? Es una institución del siglo XIX, que viene de las cámaras aristocráticas. Se puede sustituir por una verdadera cámara de representación territorial. Lo que no se puede hacer es elaborar leyes que afecten a ámbitos competenciales sin un marco federal real", afirma. Martínez Dalmau aboga por "repensar el sistema" competencial, dando por superado el artículo 148. Cree que "la reforma democrática y el proceso constituyente" son la mejor fórmula para superar la crisis territorial, porque "implican la legitimidad de los distintos componentes de España". "Mientras exista la misma estructura de dominación, es imposible. Mira el sistema de financiación, que discrimina a unos frente a otros, como el caso navarro y vasco. Y cada acuerdo de financiación empeora al anterior. Esto no se arregla con parches", argumenta.

Martínez Dalmau rechaza que la Constitución reconozca el derecho de autodeterminación. "Desde que se publican Los seis libros de la República [de Jean Bodin] en el siglo XVI, cualquier teoría democrática establece que la soberanía popular es indivisible por esencia", explica. Esto no significa que no haya referéndum, que podría ir ligado al propio proceso constituyente. Es decir, es a la hora de forjar la Constitución cuando ha de definir cuál es el sujeto constituyente, y ahí es donde eventualmente podría tener lugar el referéndum. No obstante, Martínez Dalmau se muestra convencido de que "un proceso constituyente que da paso a un Estado federal" con mecanismos adecuados para un correcto funcionamiento y reconocimiento de legitimidades territoriales es la mejor garantía de que disminuyan los anhelos de separación.

A su juicio, el escaso predicamento de la idea federal entre la "derecha españolista" es un error derivado de un imaginario anacrónico. "Las narrativas alrededor del Estado federal han sido de ruptura. Como parten de que es una nación del siglo XV, ¿cómo la vamos a federalizar? Si rascas, ahí no hay argumentos", afirma. Martínez Dalmau considera que la derecha daría un síntoma de "inteligencia" asumiendo que el Estado federal es "lo que da más coherencia y cohesión", porque racionaliza la distinción territorial del poder. "El federalismo no implica romper la unidad de España. Al contrario. Los grandes Estados-nación son federales. Austria, Alemania... Bélgica, si no fuera federal, no seguiría unida. ¿En África qué Estado funciona mejor? La República Sudafricana, federal. Y Rusia, y Estados Unidos...", enumera.

Diputado de Podemos por Alicante durante la breve legislatura de 2016, su experiencia le indica que el mejor ambiente para forjar el nuevo pacto constitucional no es el Congreso. "No creo mucho en las comisiones del Congreso, porque no responde a las fuerzas materiales existentes en España. Lo rural y lo central está sobrerrepresentado, y lo urbano y lo periférico infrarrepresentado. Ahí ya empezaríamos mal", señala. Cree que el arranque debería producirse en una comisión de expertos que "empezara a evaluar posiciones, simplemente para poder detonar el debate, y a partir de ahí elaborar unos documentos sobre los que trabajar política y democráticamente, pasando luego por argumentación pública, medios de comunicación...". "Nada de decisiones señoriales. El origen de toda esta reformulación no puede venir de un dictamen del Consejo de Estado", resume.

  4. Financiación e identidad

"Cualquier reforma que no atienda las dos dimensiones, la general de la puesta a punto del Estado autonómico y la específica del problema catalán, va a resultar insuficiente", afirma Mariano Bacigalupo, profesor de Derecho Administrativo en la UNED. Primero, lo general. Aquí Bacigalupo opina que "España es ya hoy un Estado de tipo federal", por lo que la reforma consistiría en "completar y perfeccionar elementos de funcionamiento" en cuanto a competencias e instituciones.

Bacigalupo presta especial atención a la financiación. "La Constitución no puede incorporar el cuerpo entero del modelo de financiación, pero sí principios importantes", señala. "Entre estos principios podría estar el de ordinalidad, que agrada a las comunidades ricas del régimen común que son contribuyentes netas", afirma. ¿Qué es el principio de ordinalidad? El que establece que, una vez realizada la aportación a la solidaridad interterritorial, una comunidad no debe perder posiciones en el ranking de riqueza per cápita. Más llanamente: que una comunidad que aporta no sea adelantada por una que recibe. La aceptación de este principio favorecería –en teoría, porque el tema de las balanzas fiscales es difuso– a Madrid, la Comunidad Valenciana, Baleares... y Cataluña.

Pero la reflexión de Bacigalupo sobre la aportación de la Constitución a la solución del problema catalán es más amplia. E incluye "un reconocimiento identitario" que podría articularse en una disposición adicional, y que en ningún caso cuestionaría al pueblo español como sujeto único de la soberanía nacional. Es consciente de las discrepancias que tanto los reconocimientos simbólicos como las limitaciones a la solidaridad interterritorial pueden causar en otras comunidades autónomas, pero se muestra convencido de que es políticamente posible y técnicamente viable.

Bacigalupo, que fue integrante del comité de expertos que formó el PSOE en 2015 para asesorar sobre la reforma constitucional, subraya que con la actual Constitución no es posible la celebración de un referéndum en Cataluña, ni siquiera consultivo. El único camino posible para el referéndum sólo en Cataluña, a juicio de Bacigalupo, sería así: el Parlamento de Cataluña podría pedir al Estado autorización para consultar al pueblo catalán en referéndum si impulsa una iniciativa de reforma constitucional que incluya un referéndum de autodeterminación. Es decir, un referéndum sobre un referéndum.

  5. Una disposición adicional con el término "nación"

Eliseo Aja, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona, pone por delante una premisa: "La reforma constitucional es un asunto político, no jurídico. Yo sé de qué va el asunto, pero deben decidir los políticos". Tras establecer esta prevención, poniendo un cortafuegos a cualquier posible tentación de pasar por el experto que dice con suficiencia qué hay que hacer y qué no, Aja no oculta su convencimiento de que la reforma constitucional es la fórmula idónea para salir de la "crisis constitucional", derivada esencialmente de la cuestión catalana.

La primera decisión que ha de adoptarse es qué comprendería la reforma. Aja se inclina por tres grandes áreas: 1) derechos sociales; 2) mecanismos de democracia; y 3) el sistema autonómico. El tercer tema es el más candente. "No ha funcionado nunca, porque la Constitución no desarrolló correctamente esta materia", afirma.

Una parte de la reforma, señala Aja, afectaría a todas las comunidades: distribución competencial, forma de elaboración de estatutos de autonomía... El catedrático es partidario de un federalismo cooperativo en el que las autonomías tengan una participación decisiva en las instituciones del Estado. "En muchos aspectos, las comunidades están en precario. Por ejemplo, las conferencias sectoriales dependen en exclusiva de los ministerios, las comunidades no deciden ni cuándo se convocan ni con qué orden del día", explica.

Otra parte de la reforma afectaría a las comunidades históricas, especialmente Cataluña y el País Vasco, las que mayor voluntad de autogobierno han acreditado. "Aquí hay que buscar un equilibrio y un pacto entre todos para establecer unas competencias que sólo corresponden a estas comunidades y que hay que respetar, porque derivan de la historia, o de la lengua", señala. También es partidario de que la Constitución recoja "principios básicos de financiación", un tema irresuelto por falta de acuerdo entre las autonomías que ha llevado a periódicas modificaciones de la ley de financiación de las comunidades autónomas (Lofca).

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"Solamente una reforma de la Constitución puede encauzar" la crisis política en Cataluña, afirma Aja, que no se cierra a una reforma del artículo 2, cuya literalidad es "dura y rígida", con esa "indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles", puesta por delante del reconocimiento de las "nacionalidades y regiones". "Las cuestiones nominales no tienen por qué plantear demasiados problemas si sabemos a qué atenernos", añade. Aja cree que la sentencia del TC sobre el Estatuto de Cataluña hizo especial "daño" porque abordaba con nula "delicadeza" el reconocimiento como "nación".

¿Qué opciones hay? A su juicio, es "técnicamente viable una disposición adicional que reconozca que Cataluña es una nación, y como tal reconocer unas determinadas competencias", explica. Ésta sería la mejor opción para afrontar el actual conflicto, si bien hay otras. Por ejemplo, llevar la definición, sea nacionalidad o nación, a un estatuto de autonomía, previa reforma de la Constitución. Tampoco se cierra a la posibilidad de un referéndum legal consultivo "en términos pactados, aceptados y consagrados por la ley", que a su juicio no necesariamente requeriría una reforma de la Constitución. No obstante, cree que la mejor fórmula para dar la palabra a Cataluña sería un referéndum en toda España sobre dicha reforma. "Ahí el pronunciamiento del pueblo catalán sería muy significativo", señala.

Aja es consciente de que cualquier reforma generará "discusiones y problemas", pero rechaza el reiterado argumento de que "no hay consenso" para justificar el inmovilismo. "El consenso nace precisamente de la discusión y de la negociación, pero hay que empezar", señala. ¿Quién rompe el hielo?