Impuesto progresivo al consumo: ventajas e inconvenientes de un modelo teórico ni tan progresivo ni tan recaudatorio

“Adam Smith decía que los impuestos deberían ser eficientes, ciertos, convenientes y justos. Por el contrario, las políticas fiscales actuales son una chapuza imperdonable”, se despachaba la revista británica The Economist el año pasado para a continuación pedir una remodelación total de los sistemas tributarios nacionales. A su juicio, las normas fiscales que gravan a empresas y particulares se han quedado obsoletas y son ineficientes e injustas: los impuestos ni recaudan lo que debieran y necesitan las administraciones públicas para cumplir con sus compromisos con los ciudadanos, ni gravan más a quien más tiene o gana. De modo que fallan a la hora de mitigar las desigualdades.

Reformas fiscales se han aprobado decenas, cuestión distinta es abordar una remodelación total del sistema. En los años 80 del pasado siglo nació en Estados Unidos la idea de un nuevo modelo fiscal basado en un impuesto progresivo al consumo. Una construcción teórica que ningún país ha llevado aún a la práctica. “No es descabellado, pero sí tendría una gestión muy delicada”, concede Juan Antonio Gimeno, catedrático de Economía Aplicada de la UNED. Gimeno formó parte del grupo que, en el seno de la Fundación Alternativas y por encargo del PSOE, formuló en 2002 una propuesta para reformar el IRPF tras analizar diferentes alternativas, entre ellas la aplicación de “un tipo único acompañado de otro complementario para las rentas más elevadas”, que a juicio de los 17 expertos convocados, aumentaría su “equidad, eficiencia y simplicidad”. Otra alternativa era el impuesto progresivo al consumo. Que fue desechado. “Lo veíamos demasiado complicado”, recuerda el catedrático de la UNED.

El impuesto progresivo al consumo supone un cambio radical de modelo. Tanto empresas como particulares tributan sobre una base imponible que viene determinada por el consumo, por el resultado de restar las inversiones o gastos de  los ingresos. Así, el contribuyente tributa al cabo del año por la diferencia entre lo que ha ingresado y lo que ha gastado e invertido. Y el tipo al que lo hace es el mismo para este nuevo IRPF que para el nuevo impuesto de sociedades –el que pagan las empresas por sus beneficios–, de modo que desaparecerá el incentivo actual a escapar del primero –con un tipo de hasta el 45% para las rentas más altas– hacia el segundo –con un tipo más bajo, del 25%–. Al mismo tiempo se aplica un mínimo exento más alto que el actual –en España por debajo de 14.000 euros anuales de ingresos no se tributa– para garantizar la progresividad de la pata salarial del nuevo impuesto.

Para Juan Antonio Gimeno, ese impuesto sobre las rentas con un mínimo exento amplio debería, además, estar muy ligado al impuesto del patrimonio y al de sucesionesimpuesto del patrimonioal de sucesiones. “Exigiría un control muy potente de los patrimonios”, explica. Y no debería sustituirse el IVA.

En cambio, Javier Collado Muñoz, profesor del Master de Tributación de la Universidad a Distancia de Madrid (Udima) e inspector de Hacienda, ve bien, al menos como “figura utópica”, un impuesto que grave el consumo y no dependa del tipo de producto como el IVA actual –un 4% los alimentos básicos, pero un 21% los artículos de lujo, por ejemplo– sino del precio. “Sería progresivo porque no es lo mismo comprarse un utilitario para trabajar que, digamos, un Rolls Royce, y a los dos tienen el mismo IVA del 21%”, destaca. Aunque también reconoce que sería difícil de aplicar: siempre habría quien pusiera como precio un céntimo menos del fijado para evitar subir de tramo. “El control necesario desbordaría a la Agencia Tributaria, cuando ya de por sí es complicado controlar el IVA”cuando ya de por sí es complicado controlar el IVA, advierte.

Además, el Impuesto sobre el Valor Añadido se rige por una directiva de la Unión Europea, lo que implica que cualquier modificación debe aprobarse en Bruselas.

  La declaración “cabría en una tarjeta postal”

Benja Anglès, profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), apunta que los impuestos deben considerarse siempre en su conjunto y que, además de progresivos, deben ser “equilibrados”. Eso significa que, aun no siendo cada uno de ellos progresivo, el total sí debe cumplir con esa regla “para no asfixiar a determinadas rentas y que todo el peso de la tributación recaiga sobre los mismos contribuyentes”. En teoría, también el mínimo exento es una garantía de progresividad. Pero depende de dónde se ponga el límite. Subirlo demasiado, continúa Benja Anglès, reduce la progresividad, por cuanto “habría quien no pagara absolutamente nada en ningún impuesto”.

Juan Antonio Gimeno cree viable un impuesto sobre la renta general que podrían recaudar las comunidades autónomas más otro complementario sobre el gasto con un mínimo exento muy alto y donde no sería necesario un tipo único. Pero con un tributo sobre el patrimonio y otro de sucesiones “fuertes”. El problema, tal y como lo vio el grupo de expertos que lo estudió en 2002, es que con el tipo único aumenta la carga sobre los primeros tramos de contribuyentes inmediatamente por encima del mínimo exento y “se agravaría el efecto de que la mayor parte de la recaudación procede de las clases medias que trabajan por cuenta ajena”. “La progresividad se resiente”, resume el catedrático de la UNED, “y la supuesta simplificación que aporta ese nuevo modelo es mentira”.

Por el contrario, los economistas estadounidenses que desarrollaron este sistema de tipo único, Robert Hall y Alvin Rabushka, defienden que su modelo es tan sencillo que la declaración de impuestos “cabría en una tarjeta postal”, como recuerda el catedrático de la Universidad Carlos III Javier Ruiz-Castillo en un trabajo en defensa del impuesto progresivo al consumo publicado en 2004. También lo cree así Javier Collado: “La gestión sería más sencilla para la Agencia Tributaria”. Y Benja Anglès: “La gestión del IVA ya está implantada, aumentaría el número de contribuyentes, pero sería escalable, [la Agencia Tributaria] no tendría que inventar nada nuevo”. Además, haría falta menos que una tarjeta postal, bromea. “Ahora ya basta con un click”.

  Un riesgo para la recaudación y el consumo

La dificultad es otra, en opinión de ambos expertos. “Falta voluntad política”, coinciden. Dudan de que ningún partido vaya a atreverse a proponer una “revolución” de semejante calado. “La única manera de venderlo”, subraya el profesor de la UOC, “es asegurando que va a suponer un ahorro para el contribuyente o que al menos, no le va a perjudicar”. Javier Collado considera “más justo” un impuesto “genérico” con un mínimo exento alto y con tipos igualmente elevados de un 25% –el tipo nominal del impuesto de sociedades–, que el actual sistema de tramos. También sostiene que es más progresivo ampliar el mínimo exento que aplicar un impuesto sobre la renta con muchos tramos pero sin mínimo exento. Aunque al tiempo descarta que se acompañe de un impuesto sobre el patrimonio y sobre las herencias al modo que pide Juan Antonio Gimeno. De hecho, es un enemigo declarado de ambas figuras, que tilda de “aberración”.

Hall y Rabushka fijaron en un 19% el tipo único sobre todas las clases de consumo si se implantaba su modelo fiscal en Estados Unidos, acompañado de una exención “generosa”, decían, de 12.600 dólares –11.307 euros al cambio actual– para una familia de cuatro miembros. Unas cifras que habría que traducir a la realidad económica nacional 40 años después.

Benja Anglès advierte además de incovenientes adicionales que deberían calibrarse. Un IVA sobre el precio puede limitar el acceso de los consumidores a determinados productos, que se encarecerían, y terminar reduciendo el nivel de consumo general. También puede perjudicar la posición competitiva en precios con el resto de los países si los cambios se adoptan de forma unilateral, beneficiando a los Estados con menor fiscalidad. Finalmente, el periodo transitorio necesario para pasar de un sistema a otro puede ser problemático e “injusto” si se hace “pagar dos veces” a algunos contribuyentes.

Sin mencionar el efecto del nuevo modelo sobre la recaudación. Javier Collado no duda de que el sistema tributario sufriría “una travesía del desierto durante mucho tiempo” hasta que finalmente subieran los ingresos del fisco. Lo que ocurriría “a largo plazo”, asegura, cuando los tipos más bajos fueran lo bastante atractivos como para que los grandes patrimonios se quedaran o regresasen de los países adonde se trasladaron en busca de ventajas fiscales. Benja Anglès, por el contrario, piensa que la recaudación subirá “de entrada”, aunque expresa también sus sospechas sobre el comportamiento del consumidor: “Ni los aumentos ni las rebajas fiscales se traducen automáticamente en alzas de la recaudación”.

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En cualquier caso, el profesor de la UOC recuerda que desde su nacimiento en los años 80 –durante la presidencia de Ronald Reagan y con el objetivo de aumentar la recaudación–, hasta la actualidad, el impuesto progresivo sobre el consumo no ha llegado a convertirse siquiera en una propuesta seria fuera del nivel académico. En Estados Unidos sólo ha convencido a algunos republicanos. En España, políticos del PSOE, como Miguel Sebastián o David Taguas, coquetearon en su día con la idea del tipo único o de un número limitado de tipos en el IRPF.

Y en las pasadas elecciones de abril, Vox presentó una propuesta fiscal donde sustituía los actuales cinco tramos del IRPF por una “linealización de la tarifa” del impuesto, de forma que quienes ingresaran hasta 60.000 euros al año tributarían a un tipo del 22% y, a partir de esa cifra, a un tipo del 30%. Es decir, sólo dos tramos. Según sus cálculos, la recaudación se rebajaría entre 6.436 y 8.648 millones de euros, dependiendo del comportamiento de los contribuyentes. El impuesto de sociedades debería igualmente reducirse a ese mismo tipo del 22%, lo que encogería la recaudación en otros 2.645 millones de euros. Finalmente, establecía el mínimo exento en 7.000 euros al año para para una persona hasta los 65 años y 18.520 euros para un matrimonio con cinco hijos. Es decir, a partir de esos 7.000 y 18.520 euros –y hasta 60.000–, ambos tipos de contribuyentes deberían tributar por el 22% antes citado.

“El impuesto único fracasó como idea”, concluye Juan Antonio Gimeno, quien no obstante celebra que se debata “a fondo” cómo reformar el sistema tributario. Una remodelación que, a su juicio, debería acometerse al mismo tiempo que la del sistema de financiación autonómica:“Eso nunca se ha hecho hasta ahora”.