Alerta por el flujo sin control de la inversión extranjera en la UE: solo en un año se inyectaron 117.000 millones

La estrategia de inversión impulsada por China o el desembarco de Arabia Saudí en Telefónica, que derivó en la entrada en la compañía la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI); o los movimientos de fondos como Blackrock, presente en la propia Telefónica, en Repsol o Iberdrola y que no para de extender sus redes y ha anunciado la compra por 11.413 millones de Global Infrastructure Partners (GIP), con lo que sumará presencia en la gasística española Naturgy; han provocado que se ponga la lupa en este tipo de operaciones, que no siempre siguen un camino predecible.

No está sucediendo sólo en España, es un fenómeno global, del que no se ha escapado la Unión Europea. De hecho, las entradas de inversión directa extranjera recibidas en la UE ascendieron “aproximadamente a 117.000 millones de euros en 2021”, según consta en un informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo rotulado como Control de las inversiones extranjeras directas en la UE. La apertura a esas inyecciones económicas procedentes de inversores exteriores, entendiendo éstas como las realizadas por una persona física o empresa, ya sea privada o pública, de un tercer país ajeno a la Unión, es uno de los principios fundamentales del mercado interior común. Pero “las percepciones han cambiado como consecuencia de la preocupación por la falta de reciprocidad y del nuevo entorno geopolítico, así como de una mayor concienciación sobre las vulnerabilidades derivadas de las dependencias de la UE”, admite el equipo auditor que ha llevado a cabo dicho informe.

En el trabajo se advierte de que, a pesar de que esas actuaciones se consideran “en general beneficiosas para las economías de acogida y de origen" y para "las empresas” que las hacen, “ha ido aumentando la gravedad de los riesgos asociados” a las mismas, “especialmente en casos relacionados con la autonomía estratégica y los activos (por ejemplo, centrales nucleares o puertos), sectores sensibles (por ejemplo, aquellos que implican insumos críticos de defensa, como semiconductores o microchips de doble uso), o la transferencia de tecnología sensible a un tercer país cuyas intenciones estratégicas no se ajustan a los intereses de la UE”.

La UE dio un paso adelante en 2020 y armó un cerco para tratar de vigilarlas: el Reglamento 2019/452, que se parió con el fin de garantizar un enfoque coordinado de supervisión de las inversiones extranjeras directas en sectores vitales para la seguridad y el funcionamiento de la economía de la Unión y salvaguardar los intereses europeos en esos ámbitos. Los auditores del Tribunal de Cuentas han analizado su aplicación y han concluido que “la Comisión ha adoptado medidas adecuadas para establecer y aplicar un marco para el control de las inversiones extranjeras directas en la UE”, si bien “siguen existiendo limitaciones significativas en toda" la Unión que "reducen la eficacia y la eficiencia" en "la prevención de los riesgos de seguridad y de orden público”. Hacen notar que seis estados miembros no disponían de un mecanismo de control de la inversión extranjera en septiembre de 2023 y además “existen diferencias de alcance y cobertura en cuanto a la determinación de cuáles son los sectores críticos y a la interpretación de conceptos fundamentales”. Esto crea, a juicio del equipo del Tribunal de Cuentas Europeo, “múltiples ángulos muertos” que “comprometen la protección efectiva de toda la UE”, avisan.

Los autores del informe arrojan luz, asimismo, sobre el hecho de que los países no están obligados a informar a la Comisión ni a los otros estados de “sus decisiones definitivas” en los casos en que estos dos últimos “emitan dictámenes o envíen observaciones que identifiquen posibles riesgos para la seguridad o el orden público”, a lo que se añade que “las recomendaciones de la Comisión no son vinculantes" para los integrantes de la Unión, "aunque estén en juego los intereses generales de la UE”.

A lo desgranado se suma que el Reglamento puede dar lugar a distintas interpretaciones de conceptos como «impacto probable» y, debido a la concepción de aquél, “no se aplican sistemáticamente normas comparables a situaciones comparables”, en particular, “en el tratamiento del comercio intra-UE de entidades que sean propiedad o estén bajo el control de una entidad extranjera, o de inversiones de cartera -el TJUE ha descrito éstas como adquisición de títulos en el mercado de capitales efectuada con la única intención de realizar una inversión y no de influir en la gestión y el control de la empresa-”. Además, los países “pueden determinar por sí mismos el alcance de la seguridad y el orden público” y no tienen el deber de “informar a la Comisión del resultado de sus decisiones de control”, lo que dificulta “la tarea de la Comisión de supervisar la aplicación del marco” común.

Los consultores detectaron igualmente "divergencias significativas" entre las herramientas de supervisión de las transacciones extranjeras en el mapa europeo, o que la Comisión "no ha completado ninguna evaluación formal del cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas en el Reglamento". Esto permite que "buena parte" de esas inversiones se escapen al control y hace que "el sistema se sobrecargue con un número considerable de casos de bajo riesgo o no admisibles". A juicio de los autores del estudio, se han puesto en marcha "operativas, sistemas informáticos y recursos" apropiados para gestionar la actual carga de casos derivada del mecanismo de cooperación y se han elaborado informes anuales, aunque creen que los datos facilitados por la Comisión y los estados "no son suficientes para evaluar la eficiencia y la eficacia del control" de las operaciones extranjeras y la cooperación bajo el paraguas de la UE.

Deberes para este año

Despiezadas sus observaciones y tras el diagnóstico, los auditores formulan una serie de recomendaciones para implementar en 2024 que pasan por introducir modificaciones en el Reglamento ligado a las inversiones extranjeras para “incluir el requisito de que todos los estados miembros establezcan mecanismos de control” y por aclarar conceptos clave como “la definición de riesgo ‘posible’, adaptándolo claramente al concepto de ‘amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad’". Abogan también por “cubrir explícitamente las inversiones efectuadas en la UE por una empresa de propiedad extranjera económicamente activa" en la eurozona o transacciones mediante las cuales el ente exterior "adquiere un objetivo extranjero con filiales en la UE".

Del mismo modo instan a convertir en obligación el que los países "faciliten a la Comisión y a otros estados miembros, según el caso, observaciones sobre el resultado de sus decisiones de control" y a la "eliminación de los actuales ángulos muertos e ineficiencias". Apuestan, para finalizar, por otras cuestiones como evaluar los engranajes nacionales para velar por el cumplimiento "de las normas reglamentarias" y por "racionalizar algunas prácticas, como el control previo y la armonización de criterios, plazos y procesos" o mejorar el proceso de notificación en el espacio de la Unión.