La promesa de Casado de quitar las competencias de Prisiones a Cataluña obliga a reformar el Estatut o la Constitución

La reacción de Pablo Casado a las penas del juicio del procés vino acompañada por un compromiso: recuperar las transferencias de prisiones, actualmente en manos del Govern de Cataluña. Así lo señaló el líder del Partido Popular este lunes. De lograr el poder tras la próxima cita electoral del 10 de noviembre, el conservador prometió hacerse con "las competencias en materia de administración penitenciaria, que el PSOE transfirió en el año 1983 a Cataluña para así garantizar el cumplimiento de las condenas y que no haya tratos diferenciados ni discrecionalidad para la aplicación del tercer grado".

"La Ley General Penitenciaria debería evitar que en Lledoners haya un régimen penitenciario diferenciado y que incluso haya discrecionalidad a la hora de aplicar el tercer grado", avanzó horas antes Casado en una entrevista en Antena 3.

Pero, ¿es posible recuperar las competencias cedidas a la comunidad catalana? En realidad no, salvo que se apruebe una reforma de la Constitución o una reforma del Estatut catalán que cuente con el apoyo de al menos dos tercios de los diputados del Parlament. Dos escenarios más que improbables a corto plazo.

La Constitución no prevé ningún mecanismo para que el Estado recupere competencias titularidad de una comunidad autónoma. Sí que es posible en el caso de las competencias titularidad estatal, que se delegan en una comunidad, de acuerdo con el artículo 150.2 de la Constitución. Este precepto fue utilizado en el marco del pacto autonómico de 1992, para instrumentar la ampliación del ámbito competencial de las comunidades de segundo grado –aquellas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución–. El Estado aprobó aquel año una ley orgánica con el propósito de efectuar las transferencias bajo las directrices del citado artículo. Dos años después, tuvieron lugar las correspondientes reformas estatutarias, de manera que las comunidades comenzaron a incorporar las competencias. Una vez asumidas por los territorios, aquellas materias pasaron a ser competencia autonómica, quedando blindadas por sus propios Estatutos.

El caso de Cataluña, donde las competencias penitenciarias son estatutarias, presenta algunas particularidades. El Estatut de Autonomía de 1979 "atribuyó a Cataluña, en el marco de la Constitución Española, la competencia ejecutiva en materia penitenciaria", recuerda el profesor de Derecho Penal en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) Josep María Tamarit en su artículo El sistema penitenciario catalán: fundamento y ejercicio de la competencia. "Este hecho representa una singularidad en el Estado español, donde la Administración del Estado gestiona los centros penitenciarios de todo el territorio salvo los catalanes, que se encuentran bajo la administración de la Generalitat", explica el docente, una característica que "se explica, en buena parte, por el escaso interés que las comunidades autónomas han mostrado en ejercer esta competencia, que es costosa desde el punto de vista económico y no resulta atractiva ni rentable en términos electorales".

Al amparo de la previsión estatutaria, "se formalizó el traspaso mediante el Real Decreto 3482/1983", que transfirió a la Generalitat las funciones y servicios de la administración penitenciaria. Esta función se plasmó en el artículo 168 del actual Estatut de Catalunya, según el cual corresponde a la Generalitat la "competencia ejecutiva de la legislación del Estado en materia penitenciaria". "Había una previsión en el Estatut y la forma de hacerse efectiva fue a través de una comisión bilateral y un decreto", comenta Tamarit en declaraciones a este periódico. Entonces, "se estableció a nivel estatutario y ahora tiene mayor rango".

Reforma del Estatut

Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional por la Unisiversitat de Barcelona (UB), explica en conversación con infoLibre que, al ser las penitenciarias "competencias estatutarias" en suelo catalán, la única forma de recuperarlas es a través de una reforma del Estatut. 

Mar Aguilera, profesora de Derecho Constitucional en la misma universidad, recuerda que el Estatut es "una norma institucional básica, no una ley al uso", y como tal tiene la particularidad de "definir en la misma norma su propia reforma". Los Estatutos autonómicos, añade, vienen siendo "una pequeña constitución de cada autonomía", de manera que el cambio "sería muy difícil". Coincide Tamarit al observar que el camino para la modificación resulta inviable "sin una iniciativa que partiese de la propia Cataluña".

La iniciativa para una eventual reforma del Estatut de Catalunya correspondería al propio Parlament, al Govern de la Generalitat o a las Cortes Generales. En su defecto, también podría solicitarse una modificación mediante dos vías: la demanda de 300.000 ciudadanos catalanes o del 20% de los ayuntamientos. Su aprobación, según dicta la propia norma, requiere del voto favorable de las dos terceras partes de los parlamentarios catalanes, la aprobación de las Cortes Generales a través de una ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores. Completado este proceso, la propuesta de reforma debe ser remitida al Congreso de los Diputados y ser sometida a un voto de ratificación en las dos cámaras estatales.

Corresponde, por tanto, a la propia comunidad aprobar en primera instancia una modificación de la ley. En ese contexto y con la actual composición parlamentaria, la iniciativa estaría abocada al fracaso: no parece previsible que las dos terceras partes de la Cámara autonómica fuesen a apoyar el planteamiento del PP.

Aguilera recuerda que el artículo 168 ha sobrevivido a todas las reformas por las que ha pasado el Estatut. "Hasta ahora no había habido ninguna crítica" y cuando se reclamaron las competencias hace tres décadas, recuerda, "el Estado las cedió" sin mayor problema. Por tanto, sostiene, la sugerencia deslizada por los conservadores se enmarca en una suerte de promesa "electoral y en la situación excepcional de Cataluña". También Tamarit lo observa como una "reacción demagógica tras la sentencia, un mensaje más de odio al enemigo que a una política de reconciliación".

Reforma constitucional

Descartada la vía estatutaria, una segunda ruta apuntaría a una reforma de la Constitución. Si la modificación del Estatut, opina Arbós, ya resulta compleja, el problema cobra dimensiones mucho mayores ante una supuesta reforma constitucional. "Una reforma de la Constitución tendría que hacerse por tres quintos de cada Cámara", explica el catedrático, quien entiende que podría derivar en una "situación políticamente explosiva". El resultado sería "un estatuto de autonomía reformado" de manera colateral, mediante la modificación constitucional y "sin seguir el procedimiento de reforma marcado por la propia ley autonómica: una situación absolutamente inédita". Como consecuencia, agrega, habría que "acreditar la inconstitucionalidad de lo que queda del Estatut para declararlo formalmente anulado".

En ese sentido, sostiene, "alterar el Estado de las autonomías" supone una acción "completamente contraria al esquema mismo de lo que es un estatuto", una ley que para "aprobarse y reformarse precisa de la participación sustantiva del propio territorio". Lo contrario, remata, supondría un "conflicto político enorme".

Otra vía posible, aunque no del todo fiel a la promesa de Pablo Casado, sería la del 155 en el marco del conflicto catalán. Sin embargo, la aplicación del citado artículo, además de estar sujeta a condiciones "extraordinarias", debe hacerse con carácter "temporal" y nunca "indefinido". Las competencias penitenciarias, aclara Tamarit, "podrían ser asumidas por el Estado en el tiempo que durasen las condiciones que permiten" aplicar el artículo, pero siempre de forma temporal.

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Precedentes y propuestas de la derecha

Ya en el año 2011 el debate sobre la devolución de competencias se hizo hueco en la agenda política. Entonces, comunidades como Madrid, Murcia o Castilla-La Mancha –todas gestionadas por el PP–, plantearon la renuncia a las competencias en sanidad o educación, debido a la escasa financiación recibida. La conclusión fue la misma: la única vía posible para cumplir la demanda pasaba necesariamente por la reforma de los Estatutos autonómicos o de la Constitución.

Hace apenas un año, el propio Casado planteó recentralizar las competencias educativas y anteriormente había hecho lo propio Marcos de Quinto. Una sugerencia que no resulta novedosa en el bloque de la derecha: otras formaciones como UPyD o Vox han defendido la misma idea en reiteradas ocasiones.