Cristina Cifuentes anunció en 2016 la integración en el Servicio Madrileño de Salud (Sermas) de los seis hospitales bajo concesión de obra pública que el exconsejero de Sanidad Javier Fernández-Lasquetty había intentado privatizar hasta que se lo impidieron las mareas blancas y los tribunales. Vendió la operación como el cumplimiento de una promesa electoral que, además, “profundizaba en la gestión pública de los recursos sanitarios” que estaba llevando a cabo entonces el Gobierno de Madrid, según decía el comunicado de la Consejería de Sanidad publicado un 6 de julio de 2016.

La integración consistió en extinguir las empresas públicas que gestionaban cada uno de los hospitales, y hacerlos depender directamente del Sermas. Sin embargo, esos centros –Hospital del Tajo, del Sureste, del Henares, Infanta Leonor, Infanta Sofía, Infanta Cristina–, puestos en funcionamiento en 2009, y a los que sumó el Hospital Puerta de Hierro-Majadahonda, no figuraron en la contabilidad de la Comunidad de Madrid hasta 2019. Por tanto, no computaron ni para el cálculo del déficit ni para el de la deuda de la administración regional. Ni antes de su integración en el Sermas, cuando dependían de otras tantas empresas públicas creadas ad-hoc, ni después cuando pasaron a ser gestionadas directamente por la consejería.

Así lo recogen los sucesivos informes de fiscalización de la Cámara de Cuentas madrileña desde 2017. Y lo reconoció este miércoles el propio presidente del organismo, Carlos Salgado Pérez, durante una comparecencia en la Comisión de Hacienda de la Asamblea de Madrid. “Que [esos activos] estén incluidos o no en las cuentas del Sermas tiene evidentemente una trascendencia”, aseguró Salgado Pérez. “La contabilización”, añadió, “conlleva una repercusión en la deuda y el déficit de la Comunidad de Madrid”. Carlos Salgado no cuantificó el impacto porque aún no se ha hecho, dijo, un análisis del efecto en ambas magnitudes de las colaboraciones público-privadas suscritas por el Gobierno regional, ni en el ámbito de los hospitales ni en otras, como la M-45, por ejemplo.

La Intervención General de la Comunidad de Madrid emitió un informe en diciembre de 2017 donde establecía que el Sermas debía incluir en su balance los siete hospitales, así como las inversiones que se realizaran en ellos y el correspondiente pasivo financiero. Para llegar a ese criterio había realizado antes varias consultas al respecto con la Intervención General del Estado. Un año después, la Comunidad sacó a concurso la elaboración de un estudio para hacer la integración en sus cuentas de esos activos “dada la complejidad [de la operación] y la inexistencia de antecedentes”. Se presentó sólo una consultora, KPMG, que cobró por el informe 40.606 euros. Según sus cálculos, los siete hospitales tenían un valor contable de 600,13 millones de euros y suponían un pasivo de 552,68 millones. Así lo explica, una vez más, la Cámara de Cuentas en su informe de fiscalización del ejercicio de 2018. La inclusión de estos siete hospitales de gestión privada no se llevó a cabo hasta un año después, a 31 de diciembre de 2019. Según ha explicado la Consellería de Sanidade a preguntas de infoLibre, la demora se debió a “la complejidad de la valoración y el análisis del cálculo de los activos”.

Según la Cámara de Cuentas, la incorporación de los hospitales en el balance de la Comunidad en 2019 se tradujo en un aumento del activo no corriente por importe de 727 millones de euros. Para hacerse una idea de la importancia del cambio, basta con señalar que la Cámara de Cuentas cifra en un 44% el “fuerte incremento” del patrimonio de la Comunidad de Madrid, con una suma de activos y pasivos que rozaba los 3.000 millones de euros. La inclusión de los siete hospitales supuso un aumento del inmovilizado material –los bienes propiedad de la administración madrileña– del 76% en 2019.

Pero la operación no estaba completa. Siguiendo las instrucciones de la Intervención, el Sermas también debía consignar en sus cuentas de forma correcta los pagos anuales a las concesionarias. Porque lo que hacía Sanidad era incluir dentro de una sola rúbrica, el canon –en el capítulo 2 de sus presupuestos– todos los abonos que les hace cada año a las empresas privadas. No fue hasta finales de 2020, un año después de la integración de los activos, cuando empezó a desglosar los diferentes tipos de pagos, tal y como le reclamaba la Intervención. Sólo desde ese momento, el Sermas precisa cuánto paga a las concesionarias por los servicios prestados, por las amortizaciones de la inversión realizada y por los intereses de la carga financiera de esas inversiones. Es decir, durante todos los años de funcionamiento de los hospitales, la deuda con las concesionarias ha estado oculta en la partida del canon de las cuentas del Sermas.

El total que cada año el Sermas paga a las concesionarias de estos siete hospitales asciende a 166,28 millones de euros. De esa cantidad, 29,14 millones corresponden a intereses, tal y como figura en los presupuestos de este año. Es deuda que hasta ahora no constaba como tal en las cuentas del Sermas.

Por ejemplo, de los siete hospitales con este sistema de gestión, el más caro es el Puerta de Hierro, al que Sanidad debe pagarle cada año un total de 58,54 millones de euros, de los cuales 7,83 millones corresponden a intereses, 7,34 millones se destinarán a comprar bienes inmuebles y 587.358 euros a comprar bienes muebles.

La Consejería de Hacienda niega que la inclusión de los hospitales en el balance del Sermas tenga consecuencia alguna ni en el cálculo del déficit ni en el de la deuda de la Comunidad de Madrid, porque “se contabilizan como contabilidad patrimonial, no como contabilidad nacional” . Y se remite al mencionado informe de la Intervención de diciembre de 2017 en el que se indica que “la mera diferenciación en factura de la retribución asignada a la inversión del resto de retribuciones, en contabilidad nacional, no afecta al balance de riesgos existente previamente y no se modifica su incidencia en el déficit y la deuda de la Comunidad de Madrid”.

Madrid siempre ha presumido de sus cifras déficit y deuda públicos. En 2020 terminó con sólo 43 millones de euros de déficit, un 0,02%, lo que permitió a Fernández-Lasquetty, quien ahora es consejero de Hacienda, alardear de unas “cuentas saneadas” con las que la Comunidad puede “bajar los impuestos, costear unos servicios públicos de la máxima calidad y hacer frente a una catástrofe como la covid-19, sin meterse en deudas”. Para 2021, la AIReF preveía un déficit superior, pero aun así pequeño, del 0,3%. Hasta 2020 las cifras de déficit Madrid siempre habían sido negativas.

Otro tanto ocurre con la deuda, 34.604 millones en 2020, el 15,99% de su PIB, según el Ministerio de Hacienda. Es la segunda más baja, tras Canarias. La AIReF prevé que en 2021 la deuda baje al 15,1% del PIB.

No es este capítulo de los hospitales bajo concesión de obra pública el único que ha hecho aflorar deuda oculta en la Comunidad de Madrid. En 2018, el informe de la Cámara de Cuentas autonómica desveló que la Comunidad de Madrid tenía una deuda de 722,3 millones de euros con los cinco hospitales bajo concesión administrativa: los cuatro gestionados por Quirón Salud y el de Torrejón de Ardoz. En 2021 El País publicó que Bruselas había obligado a la Comunidad de Madrid a aflorar esa deuda, que hasta el 31 de diciembre de 2019 había crecido hasta alcanzar los 944 millones de euros. Según el último informe anual de Fresenius, la multinacional dueña de Quirón Salud, la deuda asciende a 1.250 millones por la asistencia médica a pacientes de la sanidad pública en ejercicios anteriores.

La Red Europea sobre Deuda y Desarrollo (Eurodad), que integra a 60 ONG de 29 países europeos, publicó en 2017 un informe sobre asociaciones público-privadas, la fórmula utilizada por la Comunidad de Madrid para construir estos siete hospitales y gestionar otros bajo concesión administrativa –Valdemoro, Torrejón, Rey Juan Carlos y Villalba–. El documento denuncia los “falsos incentivos” que tiene para las administraciones públicas dejar fuera del balance estas fórmulas de gestión: les permite ocultar costes y subestimar su efecto fiscal real. “Los gobiernos eligen las asociaciones público-privadas no por motivos de eficacia, sino para evitar limitaciones presupuestarias y para posponer el registro de costes fiscales derivados del suministro de servicios de infraestructura, unas prácticas que acaban exponiendo las finanzas públicas a riesgos fiscales excesivos”, resaltan los autores del informe. En resumen, destacan, que estos activos figuren en las cuentas de una administración pública tiene “un efecto sobre el déficit y la deuda”.

Para decidir si se incluyen en la contabilidad o no, Eurostat ha elaborado sus propios criterios, que son los que siguen en España la Intervención General del Estado y la de la Comunidad de Madrid. En general, si es la administración pública en cuestión la que asume ciertos riesgos, los activos gestionados bajo esta fórmula público-privada deben estar incluidos en las cuentas públicas, no en las de la empresa concesionaria.

En 2018, la Oficina Nacional de Auditoría (NAO) del Reino Unido, un organismo del Parlamento británico e independiente del Gobierno, analizó los proyectos gestionados con este mecanismo de colaboración público-privada. Es en Reino Unido donde ha tenido más éxito la fórmula. En 2017 estaban en marcha 716 proyectos, por importe de 59.400 millones de libras (71.215 millones de euros). Por comparar, en España actualmente existen sólo 161 proyectos, con un valor de 35.200 millones de euros, según los registros del Banco Europeo de Inversiones (BEI). De ellos, 20 son hospitales.

El informe destaca que los costes financieros de estos contratos son mayores que en proyectos enteramente públicos. Y que tienen otros costes externos adicionales, desde seguros hasta asesores y garantías. Sumados unos y otros, resulta que “el gasto total de estos proyectos es mayor que el de las alternativas con financiación pública”. Según detalla, un 40% más en el caso de las escuelas y hasta un 70% más en el de los hospitales.

Es más, al igual que Eurodad, la Oficina Nacional de Auditoría británica pone el foco en los “incentivos en el corto plazo” que para las administraciones públicas supone dejar fuera de sus cuentas la deuda asociada a estos proyectos. Para ello cita a la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria, que en un informe sobre riesgos fiscales calificaba de “ilusión fiscal” el uso de fórmulas fuera de balance como estas concesiones. Así explicaba el espejismo: “[Los mecanismos de colaboración público-privada] pueden ser atractivos para los gobiernos, ya que el nivel registrado de deuda será menor en el corto y medio plazo (cinco años), aunque sus costes sean significativamente mayores en el largo plazo de contratos que duran de 25 a 30 años”.

 El control de los fondos de reconstrucción para evitar fraude y reparto clientelar, como denuncia el PP, se rige a través del Real Decreto que la mayoría del Congreso aprobó hace un año. Una norma que además sirve de marco al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía España (PRTRE) que la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Nadia Calviño, entregó en Bruselas y que mereció un aprobado con nota de la Comisión Europea el pasado mes de junio. 

La evaluación de la Comisión no pudo ser más favorable. Consideró entonces que el plan de España incluye “una extensa gama de reformas que se refuerzan entre ellas e inversiones que contribuyen a atajar por completo o reducen significativamente los desafíos económicos y sociales destacados en las recomendaciones específicas por país para España”. En palabras de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen: “Este plan transformará profundamente la economía de España, la hará más verde, más digital y más resiliente. Hemos apoyado este plan porque es ambicioso, previsor y ayudará a construir un mejor futuro para los españoles”.

Es ese plan, responsabilidad del Gobierno por decisión de la mayoría del Congreso, el que establece las cuantías, los detalles y los procedimientos concursales que, con arreglo a los principios de “concurrencia competitiva”, condicionan cómo, cuándo y por qué procedimiento llega el dinero a las empresas y a las administraciones públicas.

El Real Decreto detalla entre otras muchas cosas “los mecanismos de control y auditoría” y deja en manos del Gobierno la decisión sobre el destino de los fondos siempre de acuerdo con el plan aprobado por la Union Europea. 

Y no es cierto que ese modelo sea diferente del de otros países. El líder del PP, Pablo Casado, lleva año y medio diciendo que en el resto de Europa son comisiones independientes las que deciden el uso del dinero. No es cierto, como reveló en su día infoLibre.

El Ejecutivo español, como ocurre con otros países de nuestro entorno, como Francia o Italia, será quien gobierne el desarrollo del plan a través de órganos diseñados a varios niveles. Pero que haya diseñado el plan —cuánto dinero se dedicará, por ejemplo, a fomentar la digitalización de las pymes o a poblar las carreteras de puntos de recarga para vehículos eléctricos— no significa que vaya a decidir qué empresa se llevará cada contrato. De hecho su ejecución estará en gran parte en manos de las comunidades autónomas. 

El mecanismo de adjudicación de cada proyecto es el de cualquier concurso público y, como tal, se rige por criterios y baremos conocidos. Cumplir los requisitos que se establezcan es esencial para acceder a un dinero que, en cualquier caso, no cubre más que una parte de la inversión: Economía calcula que, según el proyecto del que se trate, podrá movilizar entre cuatro y ocho euros por cada euro público invertido.

¿Nadie controla el uso del dinero, como sostiene Casado? El Real Decreto es claro en este punto. Según su artículo 21, es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), como autoridad de auditoría de fondos estructurales, la que se ocupa del control administrativo y financiero. 

Para poder certificar que el dinero se adjudica cumpliendo la legalidad y que se destina al proyecto correspondiente, tiene “libertad de acceso a los sistemas de información de las entidades públicas estatales que participen en la gestión de fondos europeos para garantizar la evaluación continuada de las operaciones, así como a cualquier otro registro en el que se reflejen actuaciones de ejecución de fondos europeos. Cualquier entidad pública o privada quedará obligada a facilitar la información que en el ejercicio de estas funciones le sea solicitada”.

La IGAE tiene “a su cargo el ejercicio de las funciones y competencias que le atribuye la normativa europea a la autoridad de control del Instrumento Europeo de Recuperación”. En particular, según el Real Decreto aprobado hace un año, le corresponden “las actuaciones derivadas del diseño y ejercicio del control de los fondos que se exijan por la normativa europea, asumiendo la coordinación de los controles asignados a cualquiera otro órgano de control estatal, autonómico o local, así como el ejercicio de las relaciones con las Instituciones Comunitarias y Nacionales para asegurar un sistema de control eficaz y eficiente”.

De hecho, la componente 12 del plan redactado por el Gobierno y aprobado por Bruselas prevé el refuerzo de “las capacidades humanas, materiales y organizativas” para controlar el uso de los fondos. Tanto a través del centro directivo competente del Ministerio de Hacienda, la Secretaría General de Fondos Europeos, en cuanto Autoridad Responsable ante las instituciones europeas “de cara a la rendición de cuentas y el control” de los mecanismos del Instrumento Europeo de Recuperación, como de la Intervención General de la Administración del Estado, en cuanto Autoridad de Control. El plan prevé realizar contrataciones externas de carácter temporal de aquí al año 2026 e incluso cifra su coste en 74.000.000 de euros.

El diario La Información cuantificó en 122 los primeros contratos de refuerzo en mayo pasado. El ministerio que dirige María Jesús Montero tenía previsto, según este periódico, incorporar a 65 nuevos efectivos en el ámbito de la Secretaría General de Fondos Europeos, la mayoría de ellos para la nueva Dirección General del Plan y el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia de nueva creación. Y otros 57 en el ámbito de la Intervención General de la Administración del Estado con el fin de reforzar las nuevas funciones de control, supervisión y fiscalización que el Gobierno ha asignado a la Oficina Nacional de Auditoría, la Oficina de Informática Presupuestaria y el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude del departamento dependiente de Hacienda.

Al mismo tiempo, “el Servicio Nacional de Coordinación Antifraude, en el ejercicio de sus funciones para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea frente al fraude, la corrupción o cualquier otra actividad ilegal, promoverá las labores de prevención, detección e investigación del fraude que sean precisas, manteniendo a estos efectos las relaciones necesarias con los órganos de gestión y control”.

No hay, en esto, mucha novedad, porque la IGAE ya venía siendo —con gobiernos del PSOE o del PP— la entidad encargada de certificar ante Bruselas el buen uso de los fondos europeos.

El líder del PP dice a menudo que tampoco hay control judicial, pero tampoco es cierto. Nada en el Real Decreto impide recurrir cualquier decisión o adjudicación ante los tribunales de justicia. 

En su día PP, Vox y Ciudadanos se quejaron de que el Real Decreto, con “la excusa de la imperiosa necesidad de ejecutar rápidamente los fondos, se lleva por delante una parte significativa de los mecanismos de seguridad de la gestión de los fondos públicos en España”. La “relajación de los requisitos exigidos para tramitarlos o el acortamiento de algunos plazos, como los de los informes medioambientales, conforman significativas áreas de riesgo para quienes se encargan de la cosa pública”, denunciaban.

Son, por cierto, los mismos partidos que ahora denuncian que la ejecución del dinero va con retraso y exigen al Gobierno que agilice su tramitación para no demorar el efecto beneficioso que se supone van a tener sobre la economía española.

Es verdad que la norma aprobada en 2020 acortó plazos y simplificó procedimientos. Pero no lo hizo a escondidas: esa siempre fue su razón de ser y así lo anunció el Ejecutivo desde el primer momento. El Gobierno defiende que esa es la única manera de garantizar que España aproveche al máximo posible el potencial de recuperación que ofrecen los fondos europeos.

Para conseguirlo, el Real Decreto incorporó instrumentos dirigidos a “reducir las barreras normativas y administrativas” y adoptó medidas que persiguen “una gestión más ágil y eficiente, para facilitar la absorción de los fondos”.

Por si hubiera alguna duda sobre lo que el Real Decreto y el plan aprobado por Bruselas dicen, la Comisión Europea recordó este viernes la existencia de mecanismos de control para la distribución de los recursos.

La portavoz comunitaria para Asuntos Económicos, Veerle Nuyts, al ser preguntada en una rueda de prensa en Bruselas por la decisión de la presidenta de Madrid, Isabel Díaz Ayuso, de cuestionar la legalidad del reparto de una partida de fondos de promoción de empleo llevando al Gobierno de España a los tribunales, confirmó la existencia de esos controles. De hecho, España se convirtió a finales de diciembre en el primer Estado miembro que recibió el primer tramo del fondo —9.000 millones en verano y 10.000 millones de euros a final de año— precisamente después de haber firmado con el Ejecutivo comunitario el documento técnico que estipula cómo se debe verificar el cumplimiento de cada compromiso y recibir el visto bueno de los Veintisiete a la decisión de desbloquear el pago.

Nuyts explicó que son los Estados miembros los principales responsables de llevar a cabo esos controles, si bien la Comisión está capacitada para “tomar acciones” por propia iniciativa si detectasen “irregularidades” en la gestión de los fondos por alguno de los países. El procedimiento habitual es que la Comisión aplique su propia estrategia de control, con España y con cualquier otro país perceptor de fondos, para asegurarse de que han sido “utilizados apropiadamente".

“Los Estados miembros deben explicar, y España lo explicó en su Plan de Recuperación y Resiliencia”, detalló, “las disposiciones pertinentes para garantizar el cumplimiento de las leyes nacionales y de la Unión, incluida la prevención, detección y corrección efectiva de conflictos de intereses, corrupción y fraude, y doble financiación”. 

¿Hay discriminación entre territorios? Para que la hubiera tendría que haber un reparto entre comunidades autónomas que fuese proporcional o con arreglo a determinadas reglas. Pero, como explicó el Gobierno desde el primer momento, estos fondos no funcionan así. No se distribuye entre territorios sino que el volumen final de cada sitio depende de los proyectos que se presenten y resulten finalmente aprobados.

España es el país de la Unión Europea que menos fondos estructurales fue capaz de gastar entre 2014 y 2020. Sólo ejecutó el 43% del presupuesto programado: 24.039,98 millones de los 56.552,59 millones de euros que le correspondían. Ningún otro país lo ha hecho peor, de acuerdo con los datos de la Comisión Europea al cierre de diciembre de 2020. Eslovaquia gastó el 45%, Rumanía y Croacia el 49%, Bélgica el 50% y Dinamarca e Italia el 51%. La media comunitaria de ejecución, en cualquier caso, no es muy alta: el 56%. Entre las mayores economías las cifras llegan al 60% de Francia y al 62% de Alemania. Reino Unido no pasa del 55%. Los más eficientes, Finlandia con un 82% de ejecución e Irlanda con un 76%.

Claro que los recursos que debían invertir estos dos últimos Estados miembros eran mucho más pequeños que las grandes partidas asignadas a España, el tercer mayor receptor de fondos estructurales, sólo superado por Polonia –104.931,85 millones de euros, un 55% de ejecución– e Italia –72.406,63 millones–.

Con semejante desempeño, la llegada de la generosa lluvia de recursos que va a suponer el Fondo de Recuperación Europeo, el mayor desembolso de la historia de la UE, ha hecho temblar a instituciones, políticos y expertos, que ven en la gestión de ese coloso una prueba de fuego para la gobernanza y la capacidad de absorción de los estados miembros. Para empezar, porque el volumen de dinero destinado a luchar contra la crisis del covid –1,8 billones de euros– triplicará el presupuesto de los fondos estructurales –639.698,38 millones–. A España le corresponderán unos 200.000 millones de euros, casi cuatro veces más de lo que recibió como fondos estructurales del Presupuesto de la Unión entre 2014 y 2020. Pero también porque hay que gastarlo con más prisa: los compromisos tienen que estar fijados antes de que termine 2023 y ejecutados antes de 2026. Es más, el 70% de las subvenciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) –141.128 millones de euros para España– deben comprometerse entre este año y el próximo. El resto, antes de diciembre de 2024.

Cuestión aparte es la asignación eficiente de ese dinero, que realmente los proyectos financiados no sólo mitiguen los perjuicios económicos y sociales ocasionados por el covid sino también que realmente sirvan para promover “la cohesión económica, social y territorial, las transiciones ecológica y digital, la salud, la competitividad, la resiliencia, la productividad, la educación, la investigación, la innovación, el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo, el empleo, la inversión y la estabilidad financiera”, como pretende la Comisión Europea. Y sin fraudes ni sombra de corrupción como ya ha ocurrido antes con los caudales europeos.

Porque, además, España figura a la cabeza de los países con más denuncias de irregularidades en el uso de los fondos estructurales y de la Política Agraria Común (PAC): 11.029 en 2019, el último año del que hay datos. El segundo país con más denuncias es Polonia, pero con la mitad de irregularidades, 5.017. Casi el 23% de todas las registradas ese ejercicio tienen su origen en España, de acuerdo con las cifras de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

Así que todas las alarmas saltan si se tiene en cuenta que los países que peor desempeño han tenido en la absorción de los fondos estructurales son precisamente los que van a recibir más recursos de la UE, pues coincide que también han resultado los más afectados por la crisis económica que acompaña a la pandemia. Es el caso de España, el segundo mayor receptor tras Italia: un total de 198.809 millones de euros, de los que 141.128 corresponden al citado MRR.

Ahorrar tiempo sin descuidar la vigilancia

Ya lo advierte el Tribunal de Cuentas europeo en su último dictamen sobre el MRR: “Los Estados miembros deben disponer de tiempo suficiente y capacidad administrativa adecuada para absorber los fondos asignados por la Comisión […] Es probable que algunos de los Estados miembros con la menor absorción en el periodo de programación actual obtengan un apoyo sustancial del MRR. Esto puede suponer una pesada carga administrativa y un riesgo para una ejecución exitosa de los Planes de Recuperación y Resiliencia que podrían comprometer también, si no se gestionan adecuadamente, la preparación y la aplicación de la política de cohesión”.

En ese documento, los auditores europeos constatan la amplitud del alcance y objetivos del MRR y que éstos se solapan con los del Presupuesto de la UE, lo que sumado a los problemas de absorción de algunos países y los “complejos procedimientos de evaluación” de los planes de recuperación, obliga a “reforzar las medidas contra el fraude y las irregularidades”. Se trata así de prevenir “los riesgos derivados de la existencia de recursos adicionales importantes que deben gastarse en un plazo breve”.

Por ese motivo, piden que se simplifiquen los procedimientos para recortar las cargas administrativas, aunque no por ello dejan de alertar de que la “respuesta rápida” necesaria puede también “obstaculizar la eficacia general del MRR”. Para ahorrar tiempo, recomiendan buscar sinergias y armonizaciones entre los planes de recuperación, los programas del Presupuesto comunitario y los planes nacionales de reforma, de forma que se reduzca la burocracia. Finalmente, critica que la Comisión no haya incluido ninguna norma específica sobre cómo se recuperarán los fondos indebidamente usados. Sólo después de cuatro años se llevará a cabo una “evaluación independiente” de cómo se ha ejecutado el MRR.

Es decir, el problema estriba en situar el término medio virtuoso entre rapidez, eficiencia y prevención del fraude.

El real decreto 36/2020 de 30 de diciembre con el que el Gobierno aligeró los controles para acelerar la ejecución de los fondos europeos fue enmendado por el Consejo de Estado para evitar que desaparecieran ciertos mecanismos de fiscalización previa e informes preceptivos en el intento de agilizar los plazos. Pero José María Gimeno Feliu, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza y director del Observatorio de Contratación Pública, cree que habría que ir más allá. “Ahora no se trata de construir carreteras, sino de movilizar fondos mediante contratos públicos donde nos interesa el resultado y cumplir los objetivos: una movilización eficaz en el tiempo y eficiente en los resultados”, resume. Pero, protesta Gimeno Feliu, “parece que preocupa más la tramitación previa que la fase operativa”. O por lo menos es lo que él echa de menos en el real decreto del Gobierno. La pandemia es una situación excepcional que exige “decisiones excepcionales“. “Y luego sí, transparencia y controles en la ejecución y auditores externos independientes”, subraya. Pero es vital poner en marcha cuanto antes el mecanismo.

No es para menos si se tiene en cuenta que la propia Comisión Europea, al evaluar el desempeño de España, la suspende en 2019. Sus analistas utilizan 12 indicadores para poner nota a los Estados miembros. España no consigue el aprobado en nueve de ellos, en otros dos se sitúa en la media y sólo en uno de ellos su rendimiento es satisfactorio. Según la evaluación, en 2019 las administraciones públicas españolas tardaban una media de 134 días en resolver un concurso. Es el quinto país más lento, tras Eslovaquia, Grecia, Italia y Malta. A Alemania le cuesta sólo 54 días, a Francia 85 días. Y lo que es peor, España cada año es más lenta: en 2016 tardaba sólo 109 días.

Copiar el sistema de compra de vacunas contra el covid

José María Gimeno compara los fondos para la recuperación con el Plan Marshall y el sistema que la UE empleó para aprovisionarse de vacunas contra el covid. “No hubo una licitación pública, sino que se utilizó un sistema de negociación directa con las empresas, luego se dio publicidad a los acuerdos y el cumplimiento se vigilará después”, explica. A su juicio, la gestión de los cuantiosos fondos de la UE debería adaptarse a ese modelo, “evitando por supuesto que se falsee la competencia y con todos los controles necesarios en la ejecución”.

Por eso considera que, por ejemplo, el criterio de adjudicar el contrato al precio más bajo debe ser ahora “secundario”. En Italia, asegura, se ha establecido que pesará menos de un 20% en la adjudicación. Lo que interesa es conseguir la mayor calidad y la mayor rentabilidad, fijando criterios técnicos objetivos “desde la perspectiva del valor”, a fin de conseguir las mejores ofertas y movilizar más recursos. Una visión “economicista”, recalca, puede ser un lastre.

Además, el modelo que prima en España es “muy vertical”, “muy administrativista”. “A ver si por prurito burocrático, vamos a perder dinero”, amonesta. Así que su recomendación es “salir de la zona de confort” y ser “valientes” para recurrir a procedimientos negociados sin publicidad y no siempre a los procedimientos abiertos, que consumen más tiempo. También para formar equipos transversales con funcionarios o incluso con profesionales externos como han hecho en Italia y Francia. Otro tanto habría que hacer para verificar a posteriori la ejecución de los contratos: la Intervención no tiene capacidad para hacer el seguimiento semestral que exige la UE, por lo que habrá que acudir, apunta Gimeno Feliu, al sector privado. O exigir en los contratos que las empresas licitadoras tengan un “sistema de compliance obligatorio e independiente”. “Aunque encarezca la licitación”, apunta, “porque ese coste extra lo cubre el fondo de recuperación y permitirá una mejor prestación, que es lo que nos interesa”.

“Prefiero equivocarme en el proceso, que hubiera necesitado más competencia –eso sí, siempre con transparencia– pero que se cumplan los objetivos de la Comisión y se realice una inversión rentable, y ser muy ejemplar en la rendición de cuentas”, concluye. “Esto no es un plan E”, añade, “el dinero no es para los ayuntamientos ni para las empresas, sino para proyectos transformadores que cambien el modelo económico”.

Del Plan E al AVE

El catedrático de Derecho Administrativo se refiere a los 7.836 millones de euros que el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero dedicó al denominado Fondo Estatal de Inversión Local. En 2009 y 2010 debería haber impulsado obras públicas en los ayuntamientos para crear empleo. En cambio, ni generó puestos de trabajo ni se creó obra nueva –el dinero se empleó en proyectos antiguos– y la mitad de los contratos se adjudicó directamente y sin publicidad, según comprobaron después la Intervención General del Estado y el Tribunal de Cuentas.

Un ejemplo paradigmático de las dificultades para digerir bien los fondos europeos es el AVE. Casi la mitad de la financiación que la UE concedió a inversiones de ferrocarril de alta velocidad –más de 11.000 millones de euros– desde 2000 se destinó a inversiones en España. En 2018 el Tribunal de Cuentas europeo auditó el desempeño de los países implicados y solicitó a un experto externo que llevara a cabo un análisis comparativo de los análisis de costes-beneficios de las líneas de alta velocidad. Su conclusión fue que dichos análisis se utilizaban como mera fase administrativa obligatoria, en lugar de como herramienta para mejorar la toma de decisiones. En concreto, aseguraba que la mayor parte de los estudios realizados en España revelaron una relación coste-beneficio “relativamente muy baja”. “En realidad”, añade el dictamen, “algunos proyectos únicamente tienen una oportunidad limitada de viabilidad desde una perspectiva coste-beneficio, pero se están construyendo a pesar de ello”. Aunque no sólo ocurrió en España. Según destaca el tribunal, la decisión de construir algunas líneas “fue política, y únicamente se realizó un análisis de costes-beneficios en una fase posterior para demostrar la rentabilidad económica”.

Cuestión aparte son las irregularidades. Por ejemplo, en 2013 la Comisión Europea sancionó a España con 33,6 millones de euros por irregularidades en los contratos públicos adjudicados para la construcción de las líneas de AVE Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera francesa, así como en el subtramo La Gineta-Albacete. Según Bruselas, la Administración española modificó los concursos otorgados y concedió los nuevos contratos directamente, sin publicación previa, a las mismas empresas adjudicatarias del concurso inicial. En diciembre de 2020, de nuevo, una auditoría periódica sobre proyectos promovidos con cargo a los fondos Feder detectó nuevas irregularidades, esta vez en la línea de Valladolid-Burgos y en el tramo Antequera-Granada. Y dictó más penalizaciones.

De la corrupción al sobrecontrol

Manuel Hidalgo Pérez, profesor de Economía de la Universidad Pablo Olavide de Sevilla, conoce bien la Administración tras su paso por la Secretaría de Economía de la Junta de Andalucía. Y coincide con José María Gimeno en la necesidad de acelerar los procedimientos de contratación. “Si puedes equilibrar que no haya concurso público con necesidad, legalidad, y control a posteriori, bienvenido sea”, defiende. Considera necesario reformar la Ley de Contratos del Sector Público, no sólo por las exigencias de los nuevos fondos europeos, sino sobre todo porque, en conjunto, es “una aberración”. “Nos pesan muchos años de corrupción, con casos muy sonados, y eso ha introducido mucha condicionalidad en el funcionamiento de la Administración” que, dice, se ha convertido en un “mastodonte tremendo” donde se “eternizan” los procedimientos y no se consiguen los objetivos, por ejemplo, de transparencia”.

Enrique Feás, investigador del Instituto Real Elcano, también cree que la rapidez y la simplificación de los procesos administrativos son elementos esenciales para aprovechar convenientemente la lluvia europea de millones. Sin embargo, critica, el real decreto del Gobierno “es muy claro a la hora de establecer las áreas de inversión, pero muy difuso en los mecanismos de procedimiento y, con tanto dinero de por medio, es tan importante el cómo como el qué”. En todo caso, flexibilizar para agilizar no tiene por qué implicar menos controles y un uso ineficiente, matiza. “Puede haber un control razonable, reforzando los mecanismos existentes o aplicando mecanismos externos, que evite ineficiencias y desvíos”, aclara.

Manuel Hidalgo dispara igualmente contra el real decreto del Gobierno. “Demasiadas excepciones, que generan inseguridad”, resalta. Y cree que más que flexibilizar controles lo que debe hacerse es “afinarlos”, “optimizarlos”. El economista rebate la idea, extendida entre los ciudadanos, de que en las administraciones públicas existe poco control, pese a que la inmensa mayoría de los fondos europeos, precisa, se han empleado conforme a la ley. En realidad, advierte, el exceso de celo frente a la corrupción ha derivado en un auténtico “sobrecontrol”: de cada euro licitado, 30 céntimos se gastan en controles.

Para Enrique Feás, la dificultad para absorber eficientemente los fondos europeos es doble: porque las instituciones que en España han controlado tradicionalmente los fondos europeos, como el Ministerio de Hacienda, son “lentos”, y porque a esa burocracia hay que sumarle la de la Unión Europea, “muy compleja y con mecanismos muy rígidos”. “Se ha optado por la vía presupuestaria porque era jurídicamente la más sencilla, pero no es la más eficiente económicamente”.

Faltan profesionales, centralización política

En cualquier caso, Feás teme que el principal cuello de botella sea la falta de recursos humanos para gestionar el volumen de millones que se ofrecen. Las administraciones están “infradotadas” de personal técnico, critica. Hacen falta profesionales que sepan de políticas de gasto, de fondos, que evalúen las ofertas. Lo mismo apunta Manuel Hidalgo, que pide personal “muy cualificado y con incentivos” para hacer un “trabajo diferente”. Feás también echa de menos que haya expertos externos al máximo nivel en el comité técnico que asesorará a la Comisión de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Pero descarta que una agencia, como pidió la oposición y se ha creado en otros países, vaya a ser más eficiente en la gestión de los nuevos fondos europeos. Prefiere “los equilibrios, los contrapesos, los juegos de poder que evitan que todas las decisiones se tomen en el mismo sitio, y el recurso a expertos externos a la Administración”.

“Éste es un proyecto nacional, no de Gobierno, de instituciones que deben estar a gusto participando y no preguntando qué hay de lo suyo”, defiende Manuel Hidalgo, por lo que recomienda “una gobernanza centralizada y vertical” en la que participen todas las administraciones y dé “voz y voto en el diseño a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos”. Con oficinas especializadas dentro de cada administración que asesoren a los funcionarios o elaboren pliegos tipo para los concursos públicos. Al mismo tiempo, reprocha al diseño elaborado por el Gobierno para gestionar los fondos de la UE su “excesiva centralización política”. Aunque, añade, ese vicio se soluciona “con transparencia”, dando explicaciones a las comunidades autónomas, los ayuntamientos y los agentes sociales para que, de ese modo, se tomen “decisiones, aunque no consensuadas, sí informadas”.

Los fondos deberían empezar a llegar en otoño, de acuerdo con las previsiones oficiales y confiando en que el Tribunal Constitucional alemán no ponga más palos en las ruedas ya de por sí lentas de la maquinaria europea. En cualquier caso, y con las prisas por delante, Enrique Feás prevé un importante grado de improvisación en la gestión de los fondos, que permitirá ir corrigiendo lo que no funcione según vayan sucediéndose las fases.

“Es importante que el Fondo de Recuperación funcione”, resalta el investigador del Real Instituto Elcano, “primero, porque lo necesitamos, y segundo porque puede ser el embrión de una política fiscal conjunta. Pero, si este experimento sale mal, los países que más aportan pueden poner problemas para el proceso de integración europeo”.

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), dependiente del Ministerio de Hacienda, ha vuelto a señalar un agujero contable en las cuentas de Renfe relacionadas con el Proyecto Haramain. Haramain es el nombre que recibe el AVE a La Meca, el contrato más caro obtenido hasta ahora por un consorcio español en el extranjero, contrato que está siendo objeto de investigación tanto por la Fiscalía del Tribunal Supremo como por el fiscal suizo Yves Bertossa por el presunto pago de comisiones a, entre otros, el rey emérito Juan Carlos I. 

La Intervención General ya reveló a finales del año pasado un "margen negativo" para la empresa pública de 146 millones, pérdidas que se produjeron en el periodo que va de 2012 a 2018 y vinculados a la fase Capex (construcción de la línea). Ahora, con motivo de la publicación de las cuentas anuales consolidadas a cierre de 2019, la IGAE realiza una serie de comentarios introductorios a Renfe.

Uno de esos puntos, titulado Reconocimiento de ingresos del Proyecto Haramain mediante el sistema de grado de avance, alude a dos cuestiones: los "ingresos registrados" de 56,2 millones de euros y el "derecho de cobro pendiente de facturar a Saudi Railways Organization, SRO" [la Renfe de Arabia Saudí] por valor de 177,6 millones de euros. 

¿Qué significa este último concepto? Según explican en Renfe, se trata de algo que "no se ha cobrado ya que aún no se ha facturado, pero no se reclama porque no procede". ¿Se terminará cobrando? "Es cierto que no se ha cobrado", añade un portavoz, "pero de ahí no se puede deducir ni que se deba reclamar ni que no se vaya a cobrar".

"Dinero debajo de la alfombra"

Por lo tanto, es un gasto de 177 millones de euros que Renfe sí ha registrado pero que no sabe si va a recuperar. En el anterior informe de la Intervención, el margen negativo radicaba principalmente en los monumentales sobrecostes por los talleres de Medina, que han supuesto a la empresa varios litigios con los contratistas. Oficialmente no se dice por ningún lado cuánto han costado. 

Según portavoces del operador estatal, "en los proyectos que se contabilizan por grado de avance, la facturación (cobro) va por un lado y el ingreso (contabilidad de cuenta de resultados), por otro". Por lo tanto, los 177 millones de euros de derechos de cobro pendientes de facturar significan "la cantidad que se deberá cobrar cuando se facture de acuerdo con los hitos del contrato, pero se registra en el balance porque. de acuerdo con el grado de avance del proyecto, ya se ha devengado".

Varias fuentes directivas de Renfe se refieren a este concepto como "patada hacia delante". "Tenemos un problema y no se quiere registrar de momento. Es dinero que está debajo de la alfombra". 

Los "ingresos estimados" suman 300 millones

Renfe además detalla unos "ingresos registrados" de 56,2 millones de euros, "estimados aplicando el método de grado de avance". Este dinero tampoco lo ha cobrado la empresa al aplicarse el método citado. La suma de los ingresos estimados desde que comenzó el proyecto, hace ocho años, es de algo más de 300 millones de euros. 

"Las previsiones que maneja Renfe en estos momentos, y que son revisadas anualmente por la IGAE, presentan un escenario positivo para el conjunto del proyecto", informan los mismos portavoces. Todos los consultados contradicen esta versión y no solo no creen que habrá beneficios, sino que ven inexorables las pérdidas. La pandemia del covid-19, agregan, solo agravará la situación.

De hecho actualmente Renfe se en halla en la enésima negociación con las autoridades de la teocracia wahabita tras el último acuerdo arrancado en octubre de 2018, según El Economista. Entonces los saudíes se comprometieron a abonar a Al Shula 210 millones de euros. En 2016, Riad pagó otros 150 millones de euros extra al consorcio. En ambos casos, se amplió el plazo para el estreno comercial de viajeros y se convenció al cliente de que los problemas técnicos no habían sido originados por la mala praxis española. El importe del contrato inicial (6.700 millones de euros) probablemente se sitúe ya por encima de los 7.000 millones. Pero aun así hay muchos problemas.

Operación detenida por covid-19

Renfe posee la mayoría de las acciones dentro del consorcio Al Shula, integrado por 12 empresas españolas (Renfe, Adif, Ineco, OHL, Talgo, Copasa, Imathia, Inabensa, Cobra, Siemens Rail Automation, Indra y Consultrans) y dos saudíes.

El operador lleva desde comienzos de 2019, fruto del anterior acuerdo con la SRO, realizando una operación comercial de viajeros limitada, al no estar terminada toda la línea: 450 kilómetros entre las ciudades sagradas islámicas de Medina y La Mecasagradas, adonde no pueden entrar todos los que no sean musulmanes de credo sunnita. Esas operaciones se detuvieron durante la crisis del coronavirus y no han vuelto.

La polémica del coste excesivo en los talleres sobredimensionados lleva años coleando, pero cada ejercicio contable se recrudece. A mediados de 2018 el sobrecoste triplicaba el precio original. Un año después Renfe, 2019, despidió a las constructoras, las valencianas Torrescamara y Rover Alcisa. Sería paradójico que un proyecto que en su día fue la bandera de la Marca España y hoy aparece vinculado a escándalos de mordidas que afectan a Juan Carlos I terminara dando pérdidas a una empresa pública, esto es, a todos los españoles.

El Gobierno ha remitido a Bruselas la actualización del Programa de Estabilidad 2018-2021, en el que le comunica la previsión de subir las pensiones un 1,6% este año y un 1,5% el próximo y que para sufragar el aumento planteará en el Pacto de Toledo la adopción de "nuevas figuras tributarias", como el nuevo tributo a las grandes tecnológicas, que permitirá elevar la recaudación prevista en 600 millones de euros en 2018 y en 1.500 millones adicionales en 2019.

Si finalmente se aprueban los Presupuestos Generales del Estado (PGE), entrarán en vigor las medidas del acuerdo en materia salarial y de empleo público alcanzado entre el Gobierno y los sindicatos para el periodo 2018-2020 –que incluye un alza salarial para los funcionarios de entre el 6,1% y el 8,79%–, la rebaja del IRPF en los tramos de renta más bajos y la subida de las pensiones, informa Europa Press.

En concreto, las pensiones mínimas subirán un 3% en 2018, se elevará cuatro puntos porcentuales la base reguladora de las pensiones de viudedad y el resto de las pensiones mejorará en 2018 y 2019 un 1,6% y un 1,5%, respectivamente. Este último aumento de las pensiones por encima de lo previsto inicialmente en el proyecto de Presupuestos supone un coste adicional de 1.522 millones de euros, según cuantifica el Gobierno en el documento remitido a Bruselas.

Para sufragar esta subida adicional el Ejecutivo planteará, en el marco del Pacto de Toledo, la adopción de "nuevas figuras tributarias" en línea con las iniciativas encuadradas en la cooperación y coordinación tributaria europea, que permitirán ampliar la recaudación prevista en 600 millones de euros en 2018 y en 1.500 millones adicionales en 2019. En particular, plantea la creación este mismo año de un nuevo impuesto sobre determinados servicios digitales que seguirá los principios recogidos en la propuesta de directiva presentada por la Comisión Europea el pasado 21 de marzo, anticipando su aplicación en España. No obstante, la directiva no tiene el apoyo de todos los países de la UE. Según explica el Ejecutivo, el objetivo de este impuesto es "superar las deficiencias" de los sistemas fiscales actuales y lograr que las grandes empresas de la economía digital tributen allí donde se crea el valor añadido.

Por ello, el nuevo gravamen se aplicará únicamente a empresas con un elevado importe de ingresos anuales, de forma que no grave a las pymes, y sólo gravará por los ingresos derivados de la prestación de determinados servicios digitales, que son los más difíciles de capturar por los sistemas tributarios vigentes. Estima que esta nueva figura tendrá un impacto recaudatorio de unos 600 millones de euros este año. Por tanto, esta nueva figura tributaria aportará un importe adicional de en torno a 2.100 millones de euros, inferior a los alrededor de 3.300 millones de euros que supondrá el coste de la subida, y se sumará al nuevo crédito del Estado superior a los 15.000 millones de euros.

Ahorro en gasto por intereses

En todo caso, tal y como ya avanzó el ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, las nuevas medidas para las pensiones, con un alza ligada al IPC y acordada con el PNV, se compensarán con una mayor recaudación fruto de nuevas figuras tributarias, así como por un menor gasto en intereses, que se ha revisado a la baja gracias a la evolución reciente de la prima de riesgo y de los tipos de interés, y por la mejor calificación crediticia otorgada por diversas agencias de rating a España.

Además, las nuevas estimaciones del coste de la responsabilidad patrimonial de la Administración (RPA) derivada de los procedimientos judiciales de las autopistas de peajepermiten un margen de ahorro adicional, a lo que se sumará que el gasto en prestaciones por desempleo experimenta una ligera reducción a lo largo del periodo de proyección, a medida que aumenta el empleo y se reduce la tasa de paro. Para este año se calcula un gasto de 1.800 millones de euros para atender la RPA derivada de los procedimientos judiciales de las autopistas de peaje que se encuentran en concurso de acreedores, lo que supone una revisión a la baja de este gasto contingente en base a la última información disponible por la Intervención General del Estado (IGAE), órgano responsable de auditar los pagos de la responsabilidad patrimonial.

No obstante, el Gobierno explica que está trabajando para relicitar dichas autopistas en 2018, lo que compensará parcialmente dicho gasto. Los posibles ingresos se calculan en cerca de 1.000 millones de euros. Los ingresos adicionales derivados de la relicitación de estas infraestructuras no están incorporados en la previsión de la evolución de la formación bruta de capital de 2018, por lo que suponen un "margen adicional para garantizar el cumplimiento del objetivo de déficit".

Crecimiento, déficit, deuda, paro

El nuevo Plan de Estabilidad establece un avance de la economía española del 2,7% este año, del 2,4% en 2019, del 2,3% en 2020 y del 2,3% en 2021, basado en el crecimiento de la inversión y al alza del sector exterior. Además, calcula que el déficit público se situará este año en el 2,2% del PIB con superávit primario, y una continuada reducción del déficit tanto en 2019 (1,3%) como en 2020 (0,5%), hasta llegar a alcanzar el equilibrio presupuestario en 2021, cuando se registrará incluso un superávit de una décima, por primera vez desde 2007.

De esta forma, establece como objetivos de deuda pública unas metas del 97% para este año, del 95,2% para el próximo y del 92,4% y el 89,1% para 2020 y 2021, respectivamente.

En lo relativo al desempleo, el Gobierno augura una tasa de paro del 15% para el ejercicio actual, que descenderá los años sucesivos, hasta el 13,4% en 2019, al 12% en 2020 y al 10,7% en 2021, con una reducción de 5,9 puntos en el periodo 2017-2021. De este modo, no se volverá a los niveles de paro previos a la crisis hasta el año 2021.

Así, la cifra de ocupados alcanzará los 19,9 millones el año que viene, y se superará el objetivo de 20 millones de afiliados en 2020 (20,3 millones) y seguirá en 2021 (20,7 millones). De 2018 a 2021 se crearán en total 1,7 millones de empleos y el número de parados bajará en 1,3 millones.

De igual forma, la ratio de ingresos respecto al PIB aumenta desde 37,9% en 2017 hasta el 38,7% en 2021, mientras que la de gastos se reduce desde el 41% del PIB en 2017 hasta el 38,6% en 2021, de manera que el gasto crece por debajo del PIB nominal en todo el periodo, gracias a la aplicación de la regla de gasto en todos los niveles de la Administración.

El 29 de julio pasado el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicó la disolución de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas (Aeval), el organismo nacional encargado de analizar la pertinencia y eficacia de las actuaciones de la Administración. Por ejemplo, si a Castellón le convenía más un aeropuerto que una autovía o un tren de alta velocidad, o para qué hacían falta las autopistas radiales de Madrid ahora en quiebra, o si son necesarias determinadas líneas de AVE.

Creado en 2007, la Aeval desaparece obligada por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015, que ordenó suprimir las agencias estatales. Pero su extinción no significa que vayan a dejar de evaluarse las políticas públicas. El Gobierno promete sustituirla por un Instituto para la Evaluación de las Políticas Públicas, adscrito a la Secretaría de Estado de Función Pública del Ministerio de Hacienda, y con nivel orgánico de Subdirección General. Su labor se centrará “especialmente en los ámbitos educativo, sanitario y social”.

La Aeval fue el primer y hasta ahora único organismo nacional dedicado a evaluar las políticas públicas. Aunque ha tenido una actividad más bien escasa y casi ningún protagonismo. “Ya tenemos una Ley de Transparencia y otra de Participación Ciudadana, la tercera pata para que se sostenga la mesa debería ser una Ley de Evaluación”, explica gráficamente José Luis Osuna, presidente de la Sociedad Española de Evaluación y miembro del Consejo Rector de la Aeval. A su juicio, la evaluación de las políticas públicas es “una exigencia” del propio sistema democrático para ser “más transparente y eficiente”. Pero, desgraciadamente, la ciudadanía la desconoce y apenas existe como “cultura administrativa”. “Los funcionarios deben entender que la evaluación no es una herramienta coercitiva, no está para juzgarlos, porque no somos interventores ni el Tribunal de Cuentas, sino que sirve para mejorar las políticas económicas”, describe Osuna en un intento por explicar en qué consiste la evaluación. Más allá del mero análisis cuantitativo y de impacto, destaca, es una “herramienta de ciencia social, que debe preguntar a los beneficiarios de las políticas públicas y debe hacerse de forma participativa, para elaborar una política económica integral”.

En España, además de la Aeval, sólo existe otro organismo similar autonómico, en Cataluña, Ivàlua, creado en 2008 bajo la forma de un consorcio público, que integran la Generalitat, la Diputación de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra, el Consell Interuniversitari de Catalunya y el Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya. En Navarra llegó a constituirse un Servicio de Evaluación que desapareció con la crisis y los recortes presupuestarios. Y en Baleares una ley de 2011 creó la Oficina de Evaluación Pública, que no ha llegado a hacerse realidad. Sí que funcionan sistemas de evaluación sectoriales, como la Agencia Nacional de Calidad y Acreditación (Aneca), para enseñanzas, profesores e instituciones de la educación superior, y el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación para la educación primaria y secundaria. La Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud examina la sanidad y una Subdirección General supervisa las políticas de cooperación al desarrollo.

En conclusión, según señala Blanca Lázaro, que fue directora ejecutiva de Ivàlua, en un estudio elaborado para el programa Eurosocial de la UE, el grado de desarrollo institucional de la evaluación de políticas públicas se encuentra en España “entre los más bajos de la OCDE”. José Luis Osuna apunta que a España la evaluación llegó “muy tardíamente”. Recibió un fuerte impulso por la recepción de fondos estructurales de la Unión Europea a partir de los años 90. Ahora, con la aprobación del Programa de la UE para el periodo 2014-2020, se han incluido evaluaciones ex anteex ante. “Aunque son muy burocráticas y muy formalistas”, matiza Osuna, “ya no son sólo evaluaciones cuantitativas de impacto al final, ahora también se analiza el diseño –ex ante–, la gestión –análisis intermedio– y los resultados –ex post– de las políticas”.

“Los países con prácticas institucionales de evaluación más consolidadas son los calvinistas”, asegura el presidente de la Sociedad Española de Evaluación, “en la Europa mediterránea hemos asumido la evaluación un poco a palos, cuando con los fondos Feder nos obligaron a supervisar su utilización”.

La evaluación, país a país

En Europa, según los países, la evaluación es competencia de agencias interministeriales en unos países o, en otros, de agencias especializadas, sobre todo en políticas sociales –empleo, dependencia–, “pero nunca en defensa, por ejemplo”, lamenta José Luis Osuna.

En Reino Unido e Irlanda se han dedicado al impacto regulatorio especializado y la supervisión se ha fragmentado en unidades de evaluación en la sanidad y en las oficinas de empleo. Pero también existen organismos centralizados. En 2010, detalla el estudio de Blanca Lázaro, se creó el Behavioural Insights Team, primero adscrito al Gabinete del primer ministro pero semiprivatizado desde 2013. El Government Social Research Service (GSRS) es una red de investigación pluridisciplinar con miembros en los principales organismos del Gobierno. Además, en 2013 David Cameron puso en marcha la red WhatWorkCentres, formada por centros especializados en políticas educativas, de salud pública, servicios penitenciarios, desarrollo local e intervención social temprana.

En Alemania las políticas de empleo las evalúa el Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), adscrito a la Agencia Federal de Empleo (BA) pero independiente. Fue creado en 1967 y analiza la mejora de las perspectivas de empleo y de la empleabilidad de los parados, así como los costes y beneficios de los programas. Por lo que se refiere a la educación, el principal evaluador es el Deutsche Institut für Internationale Pödagogische Forschung, mientras que en los Länder se encargan de la tarea institutos de investigación asociados a universidades locales. Otro instituto, asociado a la Universidad Humboldt de Berlín, desarrolla estándares educativos.

En Suecia, hay agencias dependientes de cada ministerio, indica Osuna, pero también se crean comisiones ad hoc para evaluar una determinada política públicaad hoc, apunta Blanca Lázaro. Para la evaluación externa de las políticas del gobierno existen organismos independientes como Riksrevisionen (Oficina Nacional de Auditoría) o la Ekonomstyrningsverket (ESV), una agencia adscrita al Ministerio de Finanzas responsable de la gestión eficiente del Presupuesto.

En Francia, la Asamblea Nacional cuenta con tres dispositivos: la Mission d’Évaluation et de Contrôle (MEC), que controla la eficiencia del gasto público; la Mission d’Évaluation et de Contrôle des Lois de Financement de la Sécurité Sociale (MECSS), que supervisa el uso dado a los fondos de la Seguridad Social, y el Comité d’Évaluation et de Contrôle (CEC), que examina las políticas públicas cuando afectan a más de una comisión parlamentaria.

En Holanda, cada ministerio o agencia cuenta con sus propias unidades internas de evaluación, todas ellas coordinadas por el Ministerio de Finanzas. A partir de los años 80, el Tribunal de Cuentas comenzó a realizar metaevaluaciones, que analizan la calidad de los análisis elaborados por los ministerios.

En Bélgica, por el contrario, la evaluación de políticas públicas es “escasamente sistemática y dispersa”, lamenta Blanca Lázaro. Aunque está más desarrollada en Valonia, que cuenta con una Societé Wallonne d’Évaluation (SWEP) y un Institut Wallon de l’Évaluation, de la Prospective et de la Statisque (IWEPS).

En Italia, se creó en 2009 la Commissione per la Valutazione, la Transparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CIVIT), adscrita al Parlamento. Fue absorbida en 2014 por la Autorità Nazionale Anticorruzione pero, según Blanca Lázaro, no ha desarrollado una actividad evaluadora relevante. Además, para fiscalizar el uso de los fondos estructurales de la UE, se crearon unidades de evaluación en todas las regiones y ministerios que los recibían, así como una red de evaluación.

“No hay un modelo ideal”, advierte José Luis Osuna, quien, en cualquier caso, tiene sus preferencias. El organismo evaluador de Nueva Zelanda es el “más independiente”, resalta, pero se dedica sólo a examinar políticas sociales. En Estados Unidos la Government Accountability Office (GAO) también es muy autónoma, asegura, y depende del Congreso. Para España, propone que se apruebe primero una ley de evaluación, que establezca la metodología que se va aplicar. Después, que se cree una entidad dependiente del poder legislativo, y finalmente, que se abran pequeñas unidades de evaluación en cada ministerio u organismo, dotadas con funcionarios bien formados.

Junqueras avisa de que ya no certificará por escrito un detalle de gastos semanales –como requirió el Gobierno para controlar que no se destinan partidas presupuestarias al 1-O–, si bien la Generalitat mantiene su "compromiso con la estabilidad presupuestaria".

Argumenta que el régimen jurídico aprobado la semana pasada por el Parlament para regular y garantizar la celebración del referéndum es incompatible con las medidas establecidas en el acuerdo de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos (CDGAE) de 21 de julio, por el cual se adoptaron "medidas adicionales para garantizar en Cataluña la prestación de los servicios públicos en defensa del interés general y en cumplimiento de la Constitución y las leyes", que requería los informes semanales sobre los gastos del Ejecutivo catalán.

Junqueras considera que las medidas establecidas en el acuerdo de CDGAE "suponen un control político que no guarda relación alguna con los objetivos de estabilidad presupuestaria ni con las finalidades de la legislación estatal en esta materia". Por esta razón, el Govern ha adoptado un nuevo acuerdo mediante el cual "se exime y dispensa a los responsables pertinentes la remisión de la información requerida" por el acuerdo de CDGAE de 21 de julio.

Junqueras ha subrayado que el compromiso de la Generalitat con la estabilidad presupuestaria y la estabilidad financiera "se mantiene inalterable, como se demuestra en la mejora de la situación económico financiera de la Generalitat", y ha afirmado que continuará colaborando con el Ministerio en los términos en que se ha venido desarrollando hasta el momento.

Ha recordado que, regularmente, el Govern comunica al Ministerio el seguimiento mensual del Plan de Ajuste, con la información necesaria para verificar el cumplimiento del compromiso con los objetivos de déficit, deuda y gasto público.

"Pese al desacuerdo entre los dos gobiernos sobre la celebración del referéndum de autodeterminación de Cataluña compartimos con el Ministerio que usted preside la necesidad de seguir colaborando en todos los aspectos que hacen referencia a la estabilidad presupuestaria y financiera de Cataluña y de España", manifiesta Junqueras en la carta.

El vicepresidente ha manifestado que la voluntad del Govern es "seguir apostando por el diálogo y el ejercicio de la democracia como forma de resolver el debate sobre las relaciones políticas entre Cataluña y España".

Ha añadido que, hasta el momento, no ha sido posible llegar a un acuerdo con el Gobierno central sobre la celebración de un referéndum, "pese a las reiteradas propuestas y peticiones" formuladas por el Govern y el Parlament, y ha asegurado que la propuesta sigue en pie.

La Generalitat valenciana se convirtió el pasado 31 de octubre en accionista de la empresa pública Tragsa. Hasta ese momento la valenciana era la única comunidad autónoma –junto con Castilla y León– que no participaba en el capital de compañía, perteneciente a la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) y tutelada por el Ministerio de Agricultura –al Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) pertenecen el 39% de sus acciones–. Ese día, el conseller de Hacienda, Vicent Soler, firmó ante notario y fotógrafos la compra de una acción de Tragsa, por valor de 8.171 euros y alabó la “amplia experiencia” de la empresa pública, así como “la alta cualificación de sus recursos humanos, su compromiso con el I+D+i y su respeto al medio ambiente”. “Con la compra de esta acción”, destacó Soler, “fomentamos la participación del Consell en la red de empresas públicas estatales”.

Pero, al mismo tiempo, la Generalitat sacaba a concurso un servicio que la filial de Tragsa, Tragsatec, lleva prestando más de 10 años: el mantenimiento y desarrollo de las aplicaciones informáticas necesarias para gestionar las ayudas de la Unión Europea a los agricultores y otros programas de desarrollo rural. La encomienda de gestión de Tragsatec termina en febrero de 2017. A partir de ese momento, el servicio lo ejecutarán empresas privadas. El expediente de contratación fue aprobado por la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria el pasado 10 de octubre, 20 días antes de que el Gobierno valenciano entrara en el capital de Tragsa. El acuerdo del Consell que autorizó la operación tiene fecha anterior, el 30 de septiembre.

La pérdida de esa encomienda significará el despido de casi toda la plantilla de Tragsatec en la Comunidad valenciana, advierten fuentes sindicales. Son unas 160 personas, de las que sólo se salvarán los 35 que trabajan para la Confederación Hidrográfica del Júcar. Los despidos se producen cuando aún no se ha cumplido un año de la ejecución del Expediente de Regulación de Empleo (ERE) por el que perdieron su trabajo 555 empleados del grupo público. La delegación valenciana fue la tercera más afectada por los despidos, sólo por detrás de Extremadura y Asturias.

El caso es empresas tecnológicas como Indra u Odec están interesadas en hacerse con el contrato, que tiene un valor estimado de 3,058 millones de euros, repartidos en dos años y una prórroga de 20 meses. De hecho, Odec ya ha contactado a través de Linkedin con algunos de los trabajadores de Tragsatec que prestan el servicio para la Generalitat, como puede verse en el correo adjunto. “Tragsatec no puede licitar este concurso y, por tanto, sus técnicos tendrán que pasar a formar parte de otras empresas que estén interesadas en él”, explica un jefe de Odec a un empleado del grupo público, “si estás interesado en que podamos licitar en este concurso con tu CV dentro del equipo de técnicos del nuevo proyecto, por favor ponte en contacto conmigo”.

Entre Hacienda y Agricultura

Un portavoz de la Conselleria de Hacienda explica a infoLibre que la UE aconseja no utilizar encomiendas de gestión, por lo que, en febrero, cuando acaba la que firmó la Dirección General de Tecnologías de la Información y la Comunicación, “habrá que decidir si se internaliza el servicio o se saca a concurso público”. Cuando se le apunta que Agricultura ya ha publicado la licitación –apareció en el Diario Oficial el 18 de noviembre–, el portavoz remite a Agricultura para cualquier aclaración adicional. Lo cierto es que Hacienda delegó en la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria la capacidad para contratar servicios de tecnologías de la información el pasado 16 de junio.

Por su parte, el secretario autonómico de Agricultura, Francisco Rodríguez Mulero, dice desconocer lo que va a ocurrir con la encomienda de Tragsatec, que “firmó la Dirección General de Tecnologías de la Información [dependiente de Hacienda]” y no su departamento. En lo que sí coincidieron ambas consellerias es en justificar el cambio en las recomendaciones de la Unión Europea contra el uso de la encomienda de gestión como herramienta para contratar. Hacienda niega problemas de coordinación entre ambos departamentos.

Los pliegos de cláusulas administrativas del contrato argumentan la “ineludible necesidad” del concurso en la “insuficiencia de medios” de la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria para realizar esas tareas informáticas.

Según el comité de empresa de Tragsatec en Valencia, sólo en ayudas del Feader (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) se reparten en la comunidad autónoma unos 130 millones de euros acerca de 100.000 agricultores. En otras ayudas cofinanciadas por la Unión Europea la cifra alcanza los 45 millones de euros, distribuidos entre 16.000 agricultores. Desde los años 80, Tragsatec ha sido la empresa encargada de ejecutar todos los desarrollos informáticos necesarios para gestionar la Política Agraria Común (PAC) y la Política Pesquera Común desde los años 80.

Las tareas que han salido a concurso se refieren a la gestión informática de las ayudas del Feader, pero también del cese anticipado de la actividad agraria –jubilación anticipada–, del Portal de Captura de Solicitudes, los recursos y alegaciones a expedientes o el Sistema de Información Gráfica de Parcelas Agrícolas. Es decir, todo el trabajo desarrollado hasta ahora por Tragsatec en la Comunidad Valenciana, resaltan las fuentes sindicales.

Controvertidas encomiendas de gestión

La encomienda de gestión es un instrumento que lleva tiempo en el punto de mira, tanto de la Unión Europea como del Tribunal de Cuentas español e incluso de la Intervención General del Estado. Se trata de contratos que las administraciones públicas suscriben con los llamados “medios propios”, tal es caso de Tragsa –Agricultura–, Mercasa –que gestiona la red de mercados mayoristas– o Isdefe –Defensa–. Las adjudicaciones se hacen sin concurso público y las empresas cobran según unas tarifas prefijadas por el Gobierno. Estos medios propios no pueden competir con empresas privadas en concursos públicos ni pueden rechazar los encargos que les hacen las administraciones.

Tanto Bruselas como la Intervención del Estado reclaman que se restrinja su uso –el Tribunal de Cuentas quiere una mayor regulación–. También han pedido su limitación, por ejemplo, las empresas de ingeniería, que protestan contra lo que consideran competencia desleal de estas compañías públicas.

Las dudas sobre las encomiendas de gestión se refieren sobre todo a su uso abusivo e injustificado. También a su falta de publicidad y transparencia. Pese a que la Ley de Transparencia obliga a la publicación de las encomiendas, Tragsa recurrió ante el juez una resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, dependiente de Hacienda, que le instaba a publicar en su portal de transparencia las encomiendas que firma con las comunidades autónomas.

Además, dicen sus críticos, a veces las encomiendas se utilizan para encargar a estas empresas estatales tareas que exceden de su objeto social, por lo que luego deben subcontratar una gran parte del trabajo a firmas privadas.

Por el contrario, el Ministerio de Agricultura alegó en su momento ante la Intervención General del Estado que, si bien la encomienda de gestión “no es un contrato, tampoco es un vergonzante pseudocontrato, sólo un instrumento jurídico distinto”. Y pide a la Administración que abra un debate técnico-jurídico sobre la regulación de este instrumento para “normalizar” su uso.

El caso es que, de restringirse al máximo o eliminarse las encomiendas de gestión, el futuro de Tragsa, que vive exclusivamente de ellas y no puede competir en el mercado con empresas privadas, se vería seriamente amenazado. Según cifras del propio Ministerio de Agricultura, el departamento mantiene un total de 347 encomiendas de gestión, por importe de 406,8 millones de euros. En 2015 Tragsa perdió 21,7 millones de euros.

La Intervención General del Estado (IGAE) fiscalizó una muestra de 16 de los 65 contratos de más de 18.000 euros que el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) adjudicó entre 2009 y 2013. La operación formaba parte del control financiero permanente a que está obligado a someterse este organismo, encargado de gestionar el rescate de las cajas de ahorro. El resultado del primer control fue un informe, con fecha de mayo de 2014, que revisaba la política de contratación, personal y tesorería del FROB hasta el primer semestre de 2013 y al que ha tenido acceso infoLibre.

Uno de esos contratos fue concedido en octubre de 2009 a la firma de cazatalentos Seeliger y Conde para que seleccionara personal directivo. Su presidente, Luis Conde, fue nombrado dos años más tarde consejero independiente de Catalunya Banc, entidad cuyo accionista mayoritario era el FROB. Conde se sentó en el consejo de la entidad hasta julio de 2013, cuando renunció por “motivos personales”. Por entonces, aún seguía vigente el contrato de cazatalentos con el organismo público, que le había sido adjudicado en un procedimiento negociado sin publicidad. Su importe era de 64.656 euros anuales.

Seeliger y Conde fue la firma que fichó a la expresidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, en enero de 2013, para que presidiera su consejo asesor. Es una de las principales consultoras españolas especializadas en la selección de directivos para las mayores compañías. Luis Conde explica a infoLibre que empezó a trabajar para Catalunya Banc “mucho antes de que el FROB entrara en el banco” y que fue “a raíz de esas colaboraciones y de conocer a sus principales ejecutivos” por lo que su presidente, Adolfo Todó, le propuso incorporarse al consejo. Recuerda que antes había trabajado en banca durante 15 años. “No entré por mediación del FROB ni con el conocimiento del FROB, sino por Todó”, replica, “por tanto, no hubo ningún tipo de incompatibilidad”.

También asegura que dejó el puesto en el consejo de Catalunya Banc porque no podía dedicarle el tiempo que le exigía, también porque ser consejero le impedía contratar con el banco. Y eso ocasionaba un “claro perjuicio” a su empresa.

Los interventores encontraron varias deficiencias en la ejecución de este contrato, por el que Seeliger y Conde seleccionaba a los administradores del FROB en las entidades nacionalizadas. Entre ellas, la firma de cazatalentos redactó un informe con fecha de 23 de noviembre de 2009, un día antes de que le fuera hecho el encargo. Además, Seeliger y Conde no acreditó ante el FROB que no estuviera prestando sus servicios a otras personas o empresas que pudieran suponer un conflicto de interés con el gestor del rescate financiero.

Entre esos 16 contratos de la muestra analizada por los interventores figuran los firmados con tres de las cuatro grandes de la auditoras internacionales: Ernst & Young, KPMG y Deloitte. También firmó con BDO Auditores. Todas ellas se encargaron de los procesos de due diligence de las entidades administradas por el FROB, las investigaciones a que se someten las empresas para determinar la conveniencia y el precio de una operación financiera. Por cada entidad las auditoras cobraron entre 180.000 euros y 1,1 millones de euros.

Por su parte, los bancos franceses Crédit Agricole y Société Générale hicieron valoraciones de las entidades intervenidas por el FROB. El primero cobró entre 50.000 y 250.000 euros según el banco, y el segundo percibió 200.000 euros por cada una de las tres valoraciones que entregó.

Grandes despachos

Para asistirle en temas jurídicos, el FROB acudió a grandes despachos. J&P Garrigues percibió 45.000 euros al año por asesorarle sobre recapitalización de las entidades intervenidas, 45.000 euros más sobre restructuración y otros 44.000 por consultoría. Los interventores del Estado advierten en su informe de que les ha sido imposible verificar si fueron realmente gratuitas las 100 horas de servicios profesionales que fueron pactadas como tales en el contrato de asistencia jurídica firmado con este bufete.

Con el despacho internacional Clifford Chance también suscribió un contrato genérico de asesoramiento y asistencia jurídica, por el que abonaba una minuta de 10.000 euros al mes. El despacho británico fue el que asesoró al venezolano Banesco para la compra del 88% de Novacaixagalicia, una de las entidades administradas por el FROB, por 1.003 millones de euros.

Con Simmons & Simmons, otro bufete internacional, el FROB pactó una remuneración de 75.000 euros anuales para que le asesorara en el proceso penal que se sigue contra Bankia y sus consejeros en la Audiencia Nacional. Y con el banco japonés Nomura celebró otro contrato para que le asesorara sobre estrategias para fortalecer las entidades que administra, a cambio de 517.241 euros. Según el interventor, en este contrato Nomura subcontrató los encargos de Banco de Valencia y Caja Sur sin que el FROB se lo autorizara o denegara. El banco japonés fue accionista, a través de un fondo, de la empresa de infraestructuras y tecnología de la información Avanzit, luego renombrada como Ezentis. Uno de sus consejeros fue Ignacio López del Hierro, marido de la secretaria general del PP, María Dolores de Cospedal.

Sin concurso ordinario

Todos estos contratos de asesoría fueron adjudicados por un procedimiento negociado y sin publicidad, como el 83% de los contratos que suscribió el FROB en esos años. Se trata de concursos restringidos en los que se invita a un mínimo de tres candidatos. El de Simmons & Simmons, no obstante, se hizo sin invitaciones.

También recurrió el FROB a la consultora internacional Oliver Wyman para diseñar el plan de resolución del Banco de Valencia. Le pagó 550.000 euros por un mes de trabajo. No hubo concurso, se le adjudicó directamente el contrato. Oliver Wyman fue la firma que llevó a cabo los test de estrés de la banca española en 2012 y 2014.

infoLibre preguntó al FROB sobre el informe de la Intervención General del Estado y los datos que allí aparecen sobre el contrato que el organismo firmó con Seeliger y Conde en 2009. Le envió un correo con las siguientes preguntas, que ha declinado contestar:

–En octubre de 2011, Luis Conde fue nombrado consejero independiente de Catalunya Banc, cuyo mayor accionista era el FROB. Es decir, su nombramiento debió de contar con la aprobación del FROB. ¿No existe algún tipo de incompatibilidad entre el hecho de que Conde fuera al mismo tiempo adjudicatario del FROB y consejero de una entidad administrada por el FROB?

–¿Sigue vigente este contrato (el informe dice que sí lo estaba a la fecha de su entrega, mayo de 2014)?

El Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) contrató en octubre de 2012 a la exministra británica Shriti Vadera como asesora de comunicación para mercados y medios internacionales por 148.000 euros al año sin IVA. El 30 de marzo de 2015 fue nombrada presidenta del Banco Santander en Reino Unido. El suyo es uno de los contratos que aparecen en el primer informe de control financiero de la Intervención General del Estado (IGAE) sobre el FROB, el organismo público encargado de gestionar el rescate de las cajas de ahorro. También fue uno de los ocho contratos que la entidad adjudicó sin concurso, a dedo, entre 2009 y 2013.

El informe de la IGAE, al que ha tenido acceso infoLibre, critica al FROB porque “incumple sistemáticamente” las normas sobre quién tiene competencia para autorizar gastos y ordenar pagos. En concreto, los tres pagos que se hicieron a la actual presidenta de Santander UK, cada uno de ellos de 150.000 euros, los firmó únicamente el director general del FROB, Antonio Carrascosa, cuando las propias normas de la entidad obligan a que los importes superiores a 60.000 euros sólo se puedan firmar de forma mancomunada. En concreto, deben ordenarlos conjuntamente dos de estos tres cargos: el director general, el responsable del área financiera y el responsable del área administrativa.

Entre los defectos que los interventores apreciaron en el contrato de la baronesa, el informe cita el hecho de que el documento no incluya la acreditación de la capacidad de los firmantes para suscribirlo, ni una referencia a la legislación que se le aplica. Tampoco enumera los documentos que integran el contrato ni las condiciones de recepción o entrega de la prestación.

infoLibre ha preguntado al FROB por los datos que aparecen en el informe de la IGAE sobre el contrato con Shriti Vareda, pero ha declinado responder.

Influyente en los negocios, dura con los funcionarios

Shriti Vadera fue ministra de Desarrollo Internacional y de Empresas e Innovación, bajo las órdenes del laborista Gordon Brown, entre 2007 y 2009. De origen indio, nacida en Uganda y educada en Oxford, trabajó durante 14 años en el banco de inversiones UBS Warburg. Fue nombrada baronesa a propuesta de Brown en 2007, por lo que se sienta en la Cámara de los Lores y, según The Guardian, es una de las mujeres más influyentes del mundo de los negocios del Reino Unido. Al llegar al Santander UK, se convirtió en la primera mujer que presidía un gran banco británico.

Antes había asesorado al G-20 y al Gobierno de Dubai en la restructuración de su deuda. Además de presidir el Santander en Reino Unido, se sienta en los consejos de BHP Billiton, una de las mayores compañías mineras del mundo, y de la multinacional farmacéutica AstraZeneca.

Con fama de tratar con extrema dureza a los funcionarios que trabajaban para ella –hasta hacerles llorar, según The Guardian–, la baronesa Vadera fue quien dirigió con guante de hierro las negociaciones del Gobierno británico para recomprar la Adif británica, Railtrack, resultado de la privatización de British Trail en 1997. Su desastrosa gestión obligó al Ejecutivo de Tony Blair a reconvertirla en una sociedad mixta en 2002. La prensa británica conocía a Shriti Vadera como “la representante de Gordon Brown en la tierra”, por su identidad total con la política del ex primer ministro laborista.

infoLibre ha preguntado al FROB por el informe de la Intervención General del Estado. Fueron enviadas las siguientes preguntas por correo electrónico, que ha declinado contestar:

–En el informe de control financiero que hizo la Intervención General del Estado sobre el FROB aparece el contrato que éste firmó con la exministra británica Shriti Vadera en 2012. En un cuadro anexo al informe, el interventor dice que se le hicieron dos pagos, de 150.000 euros cada uno, con fechas 13/6/2013 y X/9/2013. Sin embargo, en otro momento del texto se dice que fueron tres los pagos. ¿Cuántos pagos se hicieron?

–¿Qué cantidades se le abonaron? El importe del contrato es de 148.000 euros sin IVA (¿al año?), pero si se le hicieron (dos o tres) pagos con una diferencia de tres meses en el mismo año... no queda clara la cifra final.

–¿Cuál fue la duración del contrato? A la fecha de la entrega del informe, mayo de 2014, el contrato aún estaba vigente (es lo que dice el informe). ¿Hasta qué fecha se prolongó, sobre todo teniendo en cuenta que en diciembre de ese año se hizo público que Vadera iba a ser la presidenta de Santander UK a partir de marzo de 2015?

–¿Qué trabajo o trabajos hizo Vadera para el FROB? ¿En qué consistió su asesoría de comunicación para mercados y medios internacionales?

El primer informe elaborado por la Intervención General del Estado (IGAE) para fiscalizar la política de personal, contratación y tesorería del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) ofrece conclusiones poco aleccionadoras para el organismo encargado de gestionar el rescate de las cajas de ahorro. Sus mecanismos de control interno son “insuficientes”, carece de un registro de todos los contratos que adjudica y firma –además incumple la normativa que los regula– y la información económico-financiera que se deduce de la contabilidad “se elabora con bastante retraso y, sobre todo, no se utiliza”. El FROB, advierte el documento, ni siquiera tiene un “conocimiento puntual” de las cuentas bancarias de las que es titular.

Creado en 2009, tres años después el FROB pasó a gestionar la restructuración de las cajas de ahorro nacionalizadas –Bankia, Catalunya Banc y Novacaixagalicia– y de las que recibieron inyecciones de capital público –Banco Mare Nostrum (BMN), CEISS, Liberbank y Caja 3–. Cambió su naturaleza jurídica, su modelo de funcionamiento y de sede, también amplió plantilla. Si hasta entonces su actividad sólo había sido fiscalizada por el Tribunal de Cuentas, desde ese momento se añadió el control financiero permanente de la Intervención General del Estado, que depende del Ministerio de Economía.

Ese primer informe que elaboró la IGAE y al que ha tenido acceso infoLibre, revisa la gestión del FROB durante 2012 y parte de 2013; fue entregado en mayo de 2014. Comienza el interventor quejándose de las “importantes” limitaciones a su función de control que ha sufrido. “Van desde la dificultad para disponer de los medios materiales” para hacer su trabajo, explica, hasta “el establecimiento de filtros permanentes a la hora de remitir la información solicitada”. “Pero sin duda las [limitaciones] más importantes y preocupantes son las derivadas de la falta de procedimientos de gestión y control interno de la entidad”, resalta.

Poderes “dispersos e inadecuados”

Así, la IGAE concluye que los poderes y delegación de competencias están “dispersos” e incluso en algún caso “se ejercen sin que exista un acto formal de otorgamiento”. “En general”, abunda, “se puede considerar que son inadecuados”. Esta carencia intentó ser subsanada en agosto de 2013 con una serie de “acuerdos” que supusieron un “avance significativo”, reconoce el informe, pero que “en algunos supuestos son muy exhaustivos y en otros siguen sin ser claros: su utilización efectiva no se cumple tal y como se han establecido”.

Los interventores se refieren a los representantes del FROB en los consejos de las entidades nacionalizadas. Según revelan, en las actas que otorgan poderes a estas personas no quedan claras cuáles son sus competencias. En el caso de un empleado a quien se encargó “el cumplimiento de las obligaciones fiscales” del organismo, el informe dice que “se desconocía tanto su poder de representación como su relación con el FROB”. En sus alegaciones al documento, la entidad asegura que se trata de un empleado del Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), con el que el organismo suscribió un acuerdo marco en 2009 para prestar “servicios de administración general”, entre ellos, la presentación de los impuestos.

La IGAE descubre un descontrol similar en lo que se refiere a quienes tienen competencia para autorizar gastos y ordenar pagos. En una muestra de contratos que seleccionaron los interventores, encontraron un “incumplimiento sistemático de la normativa”. De ahí que el informe reclame que se apruebe un reglamento de régimen interno, tal y como le exige la ley. En su lugar, sin embargo, “se ha establecido una normativa presupuestaria y de contratación que, por las características de la entidad, o se incumple de forma generalizada o no tiene sentido su aplicación”, lamentan los interventores.

Descontrol en los contratos

En efecto, el descuido se extiende a los contratos. Desde 2009 hasta 2013 el FROB adjudicó un total de 65 contratos de importe superior a los 18.000 euros y 42 por debajo de ese umbral –que permite concederlos sin concurso–. De los 65 contratos mayores, 54 fueron negociados sin publicidad, el 83%. Ocho fueron resueltos mediante contratación directa. Y sólo tres salieron a concurso con un procedimiento público ordinario: limpieza, vigilancia e informática.Es decir, el 95,3% de los contratos fueron adjudicados sin que mediara un concurso público.

Aquí el interventor vuelve a quejarse de los obstáculos que el FROB le puso para conseguir información. A sus peticiones, revela, el organismo le contestó suministrándole “relaciones incompletas en las que se omitían contratos detectados a través de la contabilidad o de los movimientos de las cuentas corrientes”.

El FROB justifica el recurso a los procedimientos negociados y sin publicidad –es decir, cerrados, en los que se invita a un mínimo de tres candidatos– por el hecho de que se trata de contratos de consultoría o asesoría muy específicos que además deben resolverse con “urgencia”. “A raíz de la firma del Memorando de Entendimiento [MoU, el acuerdo con la UE que establece las condiciones del rescate financiero español], todas las actuaciones [del FROB] han estado presididas por la exigencia de plazos exiguos”, argumenta el organismo, “y esto se ha visto reflejado en los procesos de contratación, donde todos los plazos han sido reducidos al mínimo posible”, incluidas algunas fases documentales como reservas de crédito, inicio de expediente y autorizaciones y órdenes de pago.

Precisamente el informe enumera las carencias detectadas en la tramitación de los contratos: no se hace una reserva expresa de crédito presupuestario, ni se autoriza el gasto. Y al no existir, indican los interventores, un registro o base de datos que recoja los contratos, resulta imposible también hacer un seguimiento de su ejecución; es decir, no se sabe si el servicio se ha prestado de acuerdo con las condiciones pactadas.

Por ejemplo, los funcionarios de la IGAE aseguran que les ha sido imposible verificar si fueron realmente gratuitas las 100 horas de servicios profesionales que fueron pactadas como tales en el contrato de asistencia jurídica firmado con el despacho Garrigues.

O en el caso del contrato firmado con el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) para que éste se encargara de los servicios de administración general del FROB, los interventores advierten de que se le facturó dos veces por “servicios comunes y específicos” y por “servicios informáticos” entre el 12 y el 31 de diciembre de 2013.

Descontrol de las cuentas bancarias

Pero llama aún más la atención que el informe de la IGAE ponga en evidencia al FROB por la falta de control de sus cuentas bancarias. Según la primera información que el organismo remitió a los interventores, el FROB poseía cuatro cuentas: una en Bankia y otras tres en el Banco de España. Como los funcionarios poseían indicios de que “tenían que existir otra u otras cuentas” a través de las cuales se había canalizado un préstamo del Estado, y después de “insistir”, según apuntan, el FROB les comunicó que poseía dos más en el Banco de España y dos en Caixabank.

El informe achaca al “deficiente control” de las cuentas bancarias las diferencias de 593 millones de euros descubiertas entre la información de tesorería que le fue facilitada a la comisión rectora y los datos reales de contabilidad correspondientes al cuarto trimestre de 2013.

Descontrol contable

Finalmente, los interventores tampoco salvan de las críticas a la contabilidad del FROB. Alertan de que no se utiliza como sistema de control ni como mecanismo de información, puesto que los estados contables “no se comunican de forma regular, mensual o trimestral, ni a la comisión rectora ni a ningún otro órgano de la entidad”. Como en sus alegaciones, el FROB asegura que envía cada mes el balance y la cuenta de resultados al Departamento de Estadística del Banco de España y a la propia Intervención General del Estado, el informe tacha de “preocupante” que el organismo “se conforme” con esa remisión. También dice el FROB que manda un informe periódico de gestión al ministro de Economía.

Donde sí coinciden interventor e intervenido es en constatar el considerable retraso con que se aprueban las cuentas anuales. Las de 2012 no le fueron entregadas a los funcionarios de la IGAE hasta julio de 2013 y las de 2013 no llegaron a verlas a la fecha de mayo de 2014 en que se envió su informe definitivo.

Como ejemplo del descontrol contable del FROB, señala el informe lo ocurrido con el consumo de teléfono. Las facturas de Movistar desde febrero de 2013, cuando se instaló el organismo en su sede actual de la Avenida del General Perón de Madrid, quedaron pendientes de registro a lo largo de casi un ejercicio. El motivo fueron las “fuertes discrepancias” sobre las tarifas que aplicaba la compañía operadora. Los interventores afean al FROB que esas “discrepancias”, que tardaron un año en ser corregidas, no fueran “objeto de registro contable” en ningún momento. Movistar estaba cobrando al FROB un 70% de más.

El informe de la Intervención General del Estado (IGAE) reprocha al Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) que no utilice la contabilidad como sistema de control. Y no lo hace porque el organismo carece de registros o bases de datos auxiliares de contratación, facturación o tesorería, por ejemplo. Si aprovechara sus funciones de control, explica la IGAE, podría supervisar los bienes y derechos que adquiere.

“Desconocemos (da la impresión que también el FROB) los iPads, ordenadores personales y teléfonos móviles que se han ido adquiriendo y dónde están ubicados o, dada su portabilidad, quién los utiliza”, advierten los interventores. Unas páginas antes, no dudan en destacar la “nada desdeñable dotación de portátiles, iPhones y iPads suministrados a directivosiPhones y iPads y otro personal” del organismo. Lo mencionan para contrastar esa abundancia de dispositivos con los problemas que adujeron los responsables del FROB para impedir el acceso de los interventores a la red del organismo a través de sus propios ordenadores. Los funcionarios de la IGAE solicitaron entonces un portátil, que tardó en serles proporcionado, indica el informe: tuvieron que esperar a que quedara “liberado” de otras unidades del FROB. “Esta Intervención”, continúa, “únicamente ha solicitado a la entidad papel y pequeño material de oficina”.

Lo cierto es que los funcionarios de la IGAE se quejan varias veces a lo largo del informe de la falta de medios materiales que padecieron para hacer su trabajo en el FROB. También de dónde los ubicaron en la sede del organismo y del poco espacio que les proporcionaron.

En sus alegaciones, el organismo del que entonces era presidente no ejecutivo Fernando Restoy cifra en 8.900 euros el gasto en iPhones y iPads realizado en 2011 y 2012. Por entonces la plantilla del FROB sólo la componían 11 personas. No precisa cuánto pagaron en portátiles. Pero sí dice que no se trata de “un importe significativo teniendo en cuenta el principio de importancia relativa”. Porque el FROB compara esa cifra con el ingente volumen de activos que gestiona, que ascendía a 9.572,35 millones de euros en 2011 y 29.483,3 millones en 2012. Por tanto, considera que el gasto en móviles y tabletas supone “un porcentaje irrelevante”.

Los interventores le responden que el principio de importancia relativa al que alude “no implica que puedan dejar de registrarse operaciones económicas aunque sean de pequeño importe”. Ni avala que puedan “descontrolarse activos de la entidad porque su importe no sea significativo”.

“Aún más preocupantes los defectos de control”

Es más, el FROB aduce que el importe de los iPads y iPhones comprados queda lejos de los “umbrales de materialidad” calculados por el auditor externo –Grant Thornton–. Ese umbral es la cifra a partir de la cual un error se considera significativo en auditoría.

Los interventores desechan el argumento que, a su juicio, hace aún “más preocupantes” los “defectos de control interno” del FROB. De él “puede desprenderse que a la dirección del fondo no le preocupa que, mientras no se llegue a los umbrales de materialidad de 284 millones de euros como efecto neto global de los ajustes individuales y a 28 millones de euros por los ajustes individuales [los umbrales definidos por el auditor externo], se pueda dejar de registrar y controlar los activos, pasivos, ingresos y gastos de la entidad”.

El 30 de mayo de 2014 la Intervención General del Estado (IGAE) remitió al director general del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) el primer informe de control financiero que elaboraba sobre el organismo encargado de gestionar los bancos nacionalizados. Y no fue precisamente elogioso. La Intervención fiscalizó la política de personal, contratación, tesorería y control interno del FROB justo en la época en que éste debió hacerse cargo del rescate a las cajas de ahorro y cambió su naturaleza jurídica y modelo de funcionamiento. Desde 2009, cuando se creó, sólo había estado sometido al control del Tribunal de Cuentas. A partir de 2012 también la IGAE revisa su gestión.

El informe de la Intervención, al que ha tenido acceso infoLibre, se refiere al ejercicio de 2012 y parte de 2013, puesto que el FROB sólo le facilitó las cuentas anuales del primer ejercicio a finales de julio del año siguiente, y las del segundo no se le habían entregado aún a la fecha de emisión del documento, mayo de 2014 como queda dicho. De hecho, las quejas de la IGAE por los problemas de acceso a la información que sufrió se repiten a lo largo del texto.

Pero las críticas más sustanciosas a la gestión del FROB se centran en su política de contratación y retribuciones al personal. El organismo ahora presidido por Jaime Ponce recibe un buen rapapolvo de la Intervención General, que depende del Ministerio de Economía, especialmente por los contratos y sueldos de sus directivos.

Coincidiendo con el rescate financiero y el cambio de su naturaleza jurídica, el FROB aumentó la plantilla, de 11 a 51 empleados, mediante una resolución de su comisión rectora del 26 de diciembre de 2012. Así, pasó de unos gastos de personal de 237.000 euros en 2009 a 1,22 millones tres años más tarde, y a 3,78 millones en 2013. Para este año están presupuestados 4,95 millones de euros, pese a que su plantilla se redujo en 2015 a 38 personas. En 2013 contrató a cinco altos directivos, incluido el director general. Todos ellos firmaron contratos laborales ordinarios, de carácter indefinido, sometidos por tanto al Estatuto de los Trabajadores, en lugar de contratos de alta dirección como exige la ley.

Tardó dos años en adaptar los contratos a la ley

Este tipo de contratos son también laborales, pero no se rigen por el Estatuto de los Trabajadores: poseen características especiales que los aproximan a los contratos civiles, como su extinción e indemnizaciones. Hay que recordar que en 2012 el Gobierno del PP cambió el régimen de los altos directivos de la Administración y las empresas públicas, limitando sus retribuciones. El FROB, sin embargo, no llevó a cabo ninguna de las correcciones que las nuevas normas legales le exigían. Es más, según consta en el informe de la IGAE, tardó dos años en adaptar los contratos y retribuciones de sus directivos a la ley.

“Los contratos de directivos siguen hasta la fecha actual [mayo de 2014] sin regularizarse y adaptarse al Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo [que establece el régimen retributivo de los directivos del sector público empresarial], así como al acuerdo de la comisión rectora [del FROB] de 26 de diciembre de 2012”, concluyen los interventores. Ese acuerdo establecía unas retribuciones para los directivos que sí cumplían el real decreto antes citado: 105.000 euros de retribución básica, más un 60% de esa cifra como complemento de puesto para el director general, y 80.000 euros con el mismo complemento de puesto, además de una retribución variable según desempeño y cumplimiento de objetivos de hasta 21.600 euros para los otros cuatro directivos. El problema es que fueron sobrepasadas en los contratos que el FROB ofreció después a sus máximos ejecutivos, asegura la IGAE.

Esos contratos, que ni siquiera se ajustaban al modelo diseñado por el Ministerio de Hacienda para los altos directivos públicos, no desglosaban las remuneraciones en básicas y complementarias, sólo indicaban las cantidades totales que iban a percibir.

Doble remuneración, cheques de comida, seguro de vida

Otra de las irregularidades retributivas que la Intervención reprocha al FROB se refiere a que su director jurídico, que cobraba 123.000 euros al año, percibía al mismo tiempo indemnizaciones por asistir a reuniones de sus órganos de gobierno, una doble remuneración prohibida por la ley.

Además, el organismo pagaba gastos de asistencia a reuniones en Madrid a Orlando Sánchez García, representante del FROB en Catalunya Banc, y a Joaquín Saurina Maspoch, su representante en Novacaixagalicia, pese a que no estaba estipulado en sus contratos. El Fondo alega que se hizo “a petición de los interesados”, pues acudir a esas reuniones en una ciudad donde no residían suponía para ellos un “quebranto económico”.

Pero no es la última objeción del informe sobre las remuneraciones de los directivos. La IGAE califica de “improcedentes” las ayudas alimentarias por importe de 300 euros mensuales que recibían los ejecutivos, de las cuales casi dos tercios no tributan al IRPF, destaca el informe. También reclamaba al FROB que “regularizara” el seguro de vida que la entidad había contratado para sus empleados, que debería ser considerado una retribución en especie, al igual que los cheques de comida.

Finalmente, recrimina al FROB que incumpla las obligaciones de transparencia: por entonces no publicaba ni en su página web ni en su memoria ni la composición de sus órganos de gobierno, ni el perfil profesional de sus directivos ni sus retribuciones. Actualmente, la web del organismo se limita a incluir una muy sucinta información sobre el sueldo de su presidente –162.252 euros al año– y sólo da cuenta de la remuneración total de sus cinco directivos –693.900 euros–.

Selección de personal poco transparente

Mención aparte merecen las críticas de la IGAE al proceso de selección de personal llevado a cabo por el FROB para cumplir con sus nuevas tareas tras el rescate financiero. “De la documentación aportada no se desprende que se haya efectuado atendiendo a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad”, aseguran los interventores. Según explican, esos documentos se limitan a “un informe de cinco páginas” que describe el proceso de selección, así como las “causas genéricas para descartar a los diferentes candidatos”, pero no existen documentos que “recojan la valoración de los candidatos seleccionados y de los descartados”.

A las pruebas se presentaron 9.319 aspirantes, de los que fueron preseleccionados en una primera fase 189 y 38 en la segunda. Ambos procesos fueron encargados a dos empresas privadas: Dopp Consultores y Prinzipal Partners. Para seleccionar a los directivos el FROB contrató a otras dos firmas: Seeliger y Conde, a la que pagó 64.656 euros, y Egon Zehnder, que cobró 58.000 euros por el trabajo.

Las dudas del FROB y la certeza de la Abogacía del Estado

En sus alegaciones al informe de control de la IGAE, el FROB justifica su política y gasto de personal en su “especial naturaleza” como organismo público que, a su juicio, lo excluía de las categorías en que el Gobierno había dividido la administración y el sector estatal a efectos retributivos. Según explica, las “funciones especiales” encomendadas al FROB suscitaban “dudas” sobre los contratos y salarios de sus máximos ejecutivos.

Sin embargo, la IGAE retoma su tono más áspero para replicar a estos argumentos y reprocha al FROB que siga “esperando, a marzo de 2014, la respuesta de repetidas consultas y/o conclusiones de más informes” sobre contratos y salarios, después de haberle “insistido reiteradamente” en que debía adaptar los contratos de sus directivos a la normativa vigente. Más aún después de que la Abogacía del Estado ya dejara claro en un informe de noviembre de 2012 que al FROB le es aplicable el real decreto 451/2012 “en todas sus previsiones” y despejara cualquier duda sobre la categoría de organismo en que debe encuadrarse.

Finalmente, el informe recoge que el FROB empezó a desglosar en las nóminas las retribuciones básicas y variables de su plantilla a partir de septiembre de 2013, la misma fecha en que dejó de pagar las ayudas por alimentos. Si bien, precisa la Intervención, no se devolvieron las percibidas desde el 10 de octubre de 2012, cuando se aprobaron las nuevas retribuciones, como cree que se debería haber hecho. A partir de esa fecha, además, tendrían que haberse suprimido las primas del seguro de vida, porque con ellas los directivos superan los límites legales impuestos a sus salarios.