Justicia

Alemania y otros países modélicos donde no existe un CGPJ y el Gobierno nombra a altos cargos de la judicatura

El rey Felipe VI y el presidente del Tribunal Supremo y del CGPJ, Carlos Lesmes, en el acto de apertura del año judicial.
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En un clima político cada vez más empozoñado, el bloqueo a la renovación del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) ha abierto interrogantes sobre la naturaleza del órgano de gobierno de los jueces y sus paralelismos con otros países del entorno europeo. Mientras el PP centra su mensaje en que solo un CGPJ elegido exclusivamente por jueces sin intervención del Parlamento reforzará la independencia de la magistratura y se ajustará a los "estándares" europeos, los datos trazan un retrato diferente. Y lo que indican esos datos puede resumirse así: que, además de que no todos los miembros de la UE cuentan con órganos como el CGPJ, tampoco aquellos Estados que disponen de lo que en el argot jurídico se denomina Consejos de Justicia utilizan un solo método para elegir a sus miembros. Y que tampoco existe un único modelo que regule asuntos esenciales como quién nombra a los miembros de la judicatura que han de dictar sentencia en los juzgados y tribunales. O a quién le corresponde investigar y resolver sobre si un juez ha cometido una falta disciplinaria.

España –lleva diciendo desde antes del verano el comisario de Justicia de la UE, el exministro belga Didier Reynders– debe adaptarse a los "estándares" europeos. Y eso, remarca el comisario, implica que la mitad del CGPJ sea elegida por jueces. ¿Pero existe un estándar único en cuanto al peso y las funciones de los Consejos de Justicia? Un ejemplo: el capítulo que dedica a Bélgica el último informe de la UE sobre el Estado de Derecho en la Unión detalla que allí, "los candidatos a jueces son seleccionados por el Consejo Superior [de Justicia] y nombrados de forma vitalicia por el Gobierno a propuesta del Ministro de Justicia". "El Ejecutivo –añade el texto– solo puede negarse a nombrar al candidato propuesto por el Consejo Superior de Justicia por motivos explícitos (por ejemplo, una irregularidad o ilegitimidad)", aunque "no puede decidir nombrar a un candidato diferente". Y en la web de la Red Europea de Consejos de Justicia (RECJ), en la que se encuadran el CGPJ y los órganos similares de los otros países que disponen de tal órgano, se precisa que el Consejo de Justicia belga (Conseil Supérieur de la Justice)  "no tiene autoridad disciplinaria".

En España, es el CGPJ el que designa mediante "nombramientos discrecionales" a los magistrados del Tribunal Supremo, a los que conforman los TSJ (los tribunales superiores) autonómicos y a los presidentes de las Audiencias Provinciales. Y los procesos disciplinarios, tal como resume la RECJ, quedan "bajo su competencia". Desde 2012, los miembros de la judicatura belga se rigen por un específico Código de Conducta, la Guía para los magistrados, principios, valores y cualidades. En España, no existe ningún código de comportamiento específico para los jueces. De hecho, los miembros del tercer poder del Estado no están sujetos a la obligación de declarar rentas, bienes e intereses, obligación que la legislación estatal establece para los representantes del poder ejecutivo y los del legislativo.

Sigamos con el ejemplo belga. Allí, la elección de los miembros del Consejo se reparte al 50% entre los jueces y el Senado. En España, a todos los integrantes del CGPJ los eligen el Congreso y el Senado. Y es en ese punto donde de forma exclusiva se sustenta un debate político que ha terminado en bronca de apariencia irresoluble. La negativa tajante del PP a renovar el CGPJ, dominado desde 2014 por el sector conservador y cuyo sistema de elección parlamentaria no alteraron ni los Gobiernos de Aznar ni los de Rajoy, así lo indica. A día de hoy y tras el fuerte recelo que provocó en la UE, aparece descartada por completo la modificación legal que llegaron a proponer PSOE y Unidas Podemos para que la renovación de 12 de los 20 vocales del CGPJ (los que necesariamente han de ser jueces) requiriese solo mayoría absoluta en el Parlamento y no tres quintos como ahora.

“No existe en Europa un modelo estándar de elección de los vocales de los Consejos de la Magistratura. En una buena parte de los Estados miembros ni siquiera existe este organismo. En un estudio comparado coexisten modelos muy diferentes de elección y acceso para cubrir las vacantes de los cargos de los altos tribunales”. Quien lo afirma es Pascual Ortuño, exdirector de la Escuela Judicial, vinculado a la asociación progresista Juezas y Jueces para la Democracia (JJpD) y uno de los juristas que tejieron los mimbres para la creación de la Red Europea de Consejos de Justicia (RECJ). 

Asiento reservado para el presidente del país

Que no solo intervienen jueces en la designación de los miembros de los Consejos de Justicia de distintos países lo constatan dos de los grandes países de la UE: Francia e Italia. Tanto el poder ejecutivo –en el primer caso– como el legislativo –en ambos– participan en la configuración de sus respectivos Consejos.

En Francia, el Conseil Supérieur de la Magistrature lo conforman 22 miembros. Y entre esos 22 no solo se cuentan el presidente y el fiscal general del Tribunal de Casación –el equivalente al Supremo– sino ocho "figuras destacadas" ajenas al poder judicial. Y de esas ocho, seis son "nominadas respectivamente por el presidente de la República, el presidente de la Asamblea Nacional y el presidente del Senado". El entrecomillado procede del apartado que la Red Europea de Consejos de Justicia (RECJ), al que pertenece el CGPJ, dedica a Francia [puedes verlo aquí].

En Italia, cuyo Consiglio Superiore della Magistratura dispone de 27 asientos, 16 son elegidos por jueces y ocho por el Parlamento. Los otros tres puestos los ocupan el presidente de la República –que encabeza el Consejo–, el jefe de la Corte Suprema y el fiscal general.

También Portugal se incluye en el mismo grupo que Francia e Italia: de los 17 miembros que forman el Conselho Superior da Magistratura (CSM), dos son nombrados por el presidente de la República, siete por el Parlamento y otros siete por jueces. El puesto que falta para completar los 17 lo ocupa el presidente del Tribunal Supremo.

"Aunque en Italia hay una composición mixta, son controlados por el Parlamento", explica Pascual Ortuño. "En Francia y Portugal –prosigue– hay un sistema similar. Pero en todos los casos pasan por un control del Parlamento. La propuesta de quiénes han de ser los miembros del Consejo es transparente, pública y cada ciudadano conoce su trayectoria y su prestigio. Todos los consejos tienen sus problemas pero no pasa como en España, donde terminan elegidos los gregarios de los partidos".

Un uso "impropio" de lo ocurrido en la Europa del Este

Ortuño cree que "se ha utilizado impropiamente el criterio expresado por determinados responsables políticos de la UE, fundamentalmente en los casos de Polonia y Hungría respecto a la necesidad de garantizar que no se mediatice por los poderes legislativos ni ejecutivos la función judicial". "Pero una cosa –agrega– es la independencia del trabajo de los jueces en el ejercicio de la función judicial propia, que es el de dictar sentencias, y otra el nombramiento de los vocales del CGPJ, que no es un tribunal ni forma parte del poder judicial en el sentido propio, sino que es un organismo de administración de la organización judicial”.

El jurista se refiere a cómo Polonia, gobernada por el partido del ultraderechista Jaroslaw Kaczynski, ha cruzado la frontera de lo inadmisible para Bruselas al aprobar una reforma que prevé sanciones para los jueces que apliquen la primacía del derecho europeo o eleven cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE). En lo que respecta a Hungría, la situación es la misma: el gobierno de Viktor Orban se ha arrogado potestades destinadas a impedir que un magistrado remita cuestiones prejudiciales al TJUE. 

Polonia y Hungría al margen, Ortuño cree que el espíritu que guía a la mayoría de los Consejos de Justicia europeos es "que ese órgano funcione en común". O sea, que no haya bandos. Y que sus integrantes sean por definición figuras de prestigio.  "Aquí –remata–, la perversión del sistema es que el CGPJ se convirtió en un miniparlamento. Con grupos y cada uno de los dos grupos con jefe de filas. Cuando algún historiador haga su investigación verá que la mayoría de las votaciones de cargos van en bloque: el representante de un bloque levanta la mano y los suyos le siguen". En los últimos tiempos, incluso cuando nadie esperaba que el bloqueo del CGPJ superase los 1.000 días, la pauta que describe el recién jubilado juez Ortuño, dejó de cumplirse: y algunos vocales elegidos como parte del bloque progresista comenzaron a alinearse con el presidente del Poder Judicial y también del Supremo, el conservador Carlos Lesmes. Los vocales del CGPJ, remarca Ortuño, "son inamovibles, como Franco. No hay opción a la fórmula del impeachment [procedimiento destinado a la destitución] que sí existe, por ejemplo, en el Reino Unido, un país que ya no es de la UE pero que ha marcado la pauta en lo que respecta al control parlamentario del poder judicial".

El peso de los Gobiernos

Pero más allá del sistema de elección de los miembros de cada Consejo de Justicia, hay una segunda clave que en el debate ha quedado minimizada: la de las potestades reales de cada uno de esos órganos.  Por ejemplo, en España es el CGPJ, presidido desde diciembre de 2013 por Carlos Lesmes, que había sido director general en los dos Gobiernos de José María Aznar, el que dibuja el mapa de las alturas judiciales: el órgano de gobierno de los jueces tiene competencia exclusiva para el nombramiento "discrecional" de los integrantes del Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de cada comunidad autónoma. En países como Alemania y Austria, esos nombramientos son competencia del Ejecutivo. Es más conocido el sistema alemán, donde el nombramiento de jueces y fiscales está en manos de los länder (los Estados federados)y del Gobierno estatal, que consultan sus decisiones con los llamados consejos de jueces de los tribunales pertinentes. En el austriaco, explica el informe de la UE sobre el Estado de Derecho, los nombramientos judiciales se realizan sobre la base de propuestas "no vinculantes" de "paneles de personal" integrados por jueces

En otros países como Holanda la designación de quienes han de impartir justicia se efectúa por Real Decreto "después de una extensa ronda de consultas dentro del Poder Judicial". El nombramiento "está de hecho basado en las recomendaciones del Consejo", pero resuelve el Gobierno. 

También ocurre así en países como Dinamarca, donde funciona además un Consejo de Nombramientos Judiciales cuyas propuestas no son vinculantes. En Finlandia la decisión final también recae sobre el Ejecutivo. "La Junta independiente de Nombramientos Judiciales –explica el informe de la UE sobre Justicia– prepara propuestas de nombramientos de jueces para el Gobierno, mientras que las propuestas para los jueces de la Corte Suprema y del Tribunal Supremo Administrativo son hechas por estos mismos tribunales".

En línea con España, que en la práctica se inspiró en su modelo, en Italia "el Consejo es responsable de la contratación, cesión, traslado, promoción y disciplina medidas relativas a magistrados - jueces y fiscales -En Francia, el informe 2021 sobre el Estado de Derecho explica así el papel del Consejo: "Propone candidatos para las principales funciones judiciales y, en lo que respecta al nombramiento de jueces por el ministro de Justicia, emite opiniones vinculantes". Y en Portugal, por acudir a un último ejemplo, los nombramientos se encuadran al igual que en España dentro de las competencias del Consejo. 

"Entre los países donde la ciudadanía tiene la mejor opinión sobre la justicia están los nórdicos. Y a los jueces los elige allí el departamento de recursos humanos del Ministerio de Justicia". Es otro de los expertos consultados, Carlos Gómez, quien en línea con lo que manifiestan el último Eurobarómetro sobre justicia, difundido en julio por Bruselas, así como los anteriores condensa en esas dos frases su convicción: la de que es falsa la idea de que un vínculo administrativo entre los Gobiernos y los jueces vía nombramientos lastre de forma irremisible la independencia del tercer poder del Estado. Presidente del TSJ de Baleares y miembro de la asociación progresista Juezas y Jueces para la Democracia (JJpD), Gómez pertenece al Comité de Derechos Humanos de la ONU. Fue el único miembro del comité que, precisamente porque el asunto afectaba a España, no participó en la reciente deliberación que terminó definiendo como "arbitraria" la condena que expulsó de la carrera judicial a Baltasar Garzón.

La paradoja del Eurobarómetro

Cinco de los Estados más arriba mencionados –Holanda, Austria, Finlandia, Alemania y Dinamarca- están unidos por un nexo que va más allá de su pertenencia a la Europa de los Veintisiete. El Eurobarómetro desvela que los cinco se sitúan en el tercio superior de la lista de países en lo que a la percepción de la independencia judicial se refiere. En ese tercio –los nueve Estados cuyos jueces y tribunales obtienen la mayor aprobación en cuanto a independencia– una abrumadora mayoría de los ciudadanos,  del 83% de finlandeses y austriacos al 69% de los malteses, puntúa con notable o sobresaliente [puedes ver la lista en la página 34 del Eurobarómetro cuyo enlace aparece en el párrafo anterior].

Y en cada uno de ellos, los denominados Consejos de Justicia poseen menos poder decisorio que en España. Incluso en algunos casos no existen tales órganos. Además de en Alemania (el 80% define como muy bueno o bastante bueno el grado de independencia judicial) tampoco se ha creado tal órgano en Austria (83% de aprobación). De esos nueve países del tercio superior hay otros tres que no están integrados en la Red Europea de Consejos de Justicia. Y sus valoraciones ciudadanas también constan entre las más altas: Luxemburgo (77%), Suecia (71%) y la ya mencionada Malta (69%). ¿Estamos ante una paradoja? De momento, lo único claro son los datos demoscópicos que ofrece el barómetro europeo: que cinco de los nueve socios de la UE con mejores puntuaciones no se cuentan entre los miembros de la RECJ, a tenor de los datos de su web consultados el viernes. Austria, Alemania, Luxemburgo y Suecia figuran en la relación de "observadores" de la RECJ.

En España, representada en la Red Europea a través del CGPJ, baja hasta el 38% el porcentaje de encuestados para el sondeo comunitario que califican el sistema judicial de muy bueno o bastante bueno en lo que a independencia concierne. El CGPJ nombra jueces, gobierna la Escuela Judicial, decide sobre sanciones a jueces por infracciones disciplinarias. En Holanda, por ejemplo, el órgano que representa al Estado en la Red Europea de Consejos de Justicia (RECJ) carece de competencias en materia disciplinaria. En Finlandia tampoco las posee. La media europea se sitúa en el 54% de aprobación: 16 puntos por encima de España.

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