La amnistía, una fórmula usada más de una veintena de veces en los últimos dos siglos a izquierda y derecha

La amnistía es uno de los aportes de la Antigua Grecia al derecho moderno. Su origen se sitúa en el año 403 a.C. Acababa de caer el régimen de los Treinta Tiranos. Y el pueblo ateniense, encaminado a la restauración democrática, decide hacer borrón y cuenta nueva y olvidarse de las represalias. Nace así el primer olvido jurídico de la Historia. Hoy, más de dos milenios después, la amnistía ocupa buena parte del debate político en una España en la que la utilización de esta medida de gracia ha estado más presente de lo que parece en los dos últimos siglos. Algunas veces, por intereses puramente personales. Otras, para pacificar el clima político poniendo punto y final a situaciones que generaban una enorme tensión social. A izquierda y a derecha.

En los primeros compases del siglo XIX, la utilización del término "amnistía" no era demasiado habitual. A lo que recurrían los monarcas era, fundamentalmente, a la figura del "indulto general". "Era una gracia del rey de la que podía disponer con magnanimidad en función de sus deseos", explica Manuel Torres Aguilar, catedrático de Historia del Derecho de la Universidad de Córdoba y autor de Historia del indulto y la amnistía: de los Borbones a Franco (Tecnos, 2023), una investigación en profundidad sobre estas medidas de gracia en los últimos dos siglos. Sin embargo, aunque se presentaran bajo el término indulto, lo cierto es que, continúa el experto, en ocasiones estos "realmente eran amnistías tal y como técnicamente se entienden".

Es complicado poner cifras sobre la mesa de la aplicación de esos perdones con tintes de amnistía. Pero los casos son abundantes. Con el Estatuto de Bayona vigente, José I concedió "indultos generales olvidando el delito" a aquellos desertores que se reincorporasen de nuevo al ejército, una medida que también se adoptó en el bando de los leales a España. Del mismo modo, se impulsaron con motivo de la publicación de la Constitución de Cádiz de 1812. Y continuaron utilizándose, "sin mayor límite", con el regreso al trono de Fernando VII. "Durante su reinado, fueron varios los concedidos con ocasión de matrimonios, nacimientos y otros eventos que afectaban a la familia real", explica el catedrático de Historia del Derecho.

Con el primer tercio de siglo cumplido, la palabra "amnistía" comienza a aparecer ya en los boletines oficiales. Así, el 20 de octubre de 1832, se publica en la Gaceta de Madrid un real decreto por el que se concede dicha medida de gracia a "todos los perseguidos como reos de Estado", aunque excluyendo a aquellos que habían solicitado la destitución del monarca. Desde entonces y hasta 1918 se concederían otros 17 olvidos jurídicos más, según recoge el experto en Derecho Administrativo Enrique Linde Paniagua en Amnistía y conflictos sociales en la historia de España. La gran mayoría por delitos políticos. Es el caso, por poner un ejemplo, de la que se otorgó con motivo del advenimiento de la Primera República.

No todos los textos constitucionales que rigieron durante ese periodo temporal recogían, expresamente, la figura del olvido jurídico. La Ley Fundamental de 1837 o la de 1845, sólo contemplaba entre las prerrogativas del monarca el "indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes". Es necesario, por tanto, acudir a la de 1869 para toparse, por primera vez, con la esta medida de gracia en una Constitución, aunque luego desaparecería de nuevo en la de 1876. En concreto, en su artículo 74, que decía que el rey necesitaba estar autorizado "por una ley especial" para "conceder amnistías e indultos generales". Es cierto, no obstante, que este olvido jurídico ya se había intentado introducir anteriormente en otros proyectos constitucionales –el de 1852 y 1856–, pero ninguno llegó a buen puerto.

De la 'Sanjurjada' a Companys

Y lo mismo sucedía con los Códigos Penales. El primero que recoge expresamente la amnistía como causa de extinción de la pena es el de 1870, manteniéndose posteriormente en el de 1928 y 1932, el que rigió durante la mayor parte de la Segunda República. Entre la promulgación de esos dos últimos textos normativos se produjo el último olvido jurídico de la etapa de Alfonso XIII. Era febrero de 1930. Y Dámaso Berenguer se encontraba ya al frente del Consejo de Ministros. En aquel decreto, se concedió la amnistía, entre otros, a los "acusados o condenados" por los delitos de rebelión, sedición y aquellos cometidos a través de la imprenta o la palabra, aunque excluyendo las injurias y calumnias a particulares o los que afectaban a "la integridad de la Patria".

Con el cambio de régimen y la llegada de la Segunda República, esta medida de gracia regresó de nuevo a la Constitución. "Las amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento", rezaba el artículo 102, que al mismo tiempo prohibía los indultos generales. Era un salto importante con respecto a lo que había existido previamente. Al fin y al cabo, nunca antes se había establecido específicamente la exclusiva competencia de las Cortes en relación a la amnistía. "Durante la primera mitad del siglo XIX, la concesión de las medidas de gracia ha estado siempre en manos del poder del rey. Luego, progresivamente se fue regulando su paso al poder ejecutivo hasta que se establece un control parlamentario en la Constitución de 1869", explica Torres Aguilar.

Durante esta etapa histórica, la fórmula fue utilizada en tres ocasiones. La primera, el 14 de abril, el mismo día que se proclamó el cambio de régimen y pocos meses antes de que se promulgase la nueva Ley Fundamental. Se trataba de una amnistía amplia, por cuanto afectaba a "todos los delitos políticos, sociales y de imprenta". Solo quedaban excluidos los cometidos por funcionarios en el ejercicio de sus cargos y los de injuria y calumnia a particular.

La segunda vez que se usó fue en 1934, durante el bienio radical-cedista. La amnistía de las derechas estaba pensada, en parte, para que quedaran libres de polvo y paja todos aquellos que habían participado en la intentona golpista liderada por el general José Sanjurjo. De hecho, declaraba nulas todas las expropiaciones forzosas sin indemnización que se habían realizado contra quienes formaron parte de aquella intentona. Pero más allá de eso, este olvido jurídico se extendía también, entre otros, a delitos como la sedición y rebelión civiles, tenencia ilícita de armas, aquellos cometidos con motivo de la celebración de elecciones, evasión de capitales o delitos cometidos con ocasión de "conflictos sociales, huelgas o paros patronales" –con algunas excepciones–.

Y dos años más tarde llegó la última. Era 22 de febrero de 1936, seis días después de la celebración de las elecciones que darían la victoria al Frente Popular. Aprobada en la Diputación Permanente del Congreso por unanimidad –incluso la Ceda votó a favor–, se justificó como una "medida de pacificación conveniente al bien público y a la tranquilidad de la vida nacional" en la que estaban "interesados por igual todos los sectores políticos". De ella se pudieron beneficiar, por ejemplo, los que participaron en la huelga general revolucionaria de 1934 o los miembros del Govern catalán, con Lluís Companys al frente, por la proclamación del Estado catalán.

Cinco meses después, estalló el golpe de Estado y la Guerra Civil. Y una de las primeras medidas adoptadas por la llamada Junta de Defensa Nacional fue reconocer el derecho a regresar a todos aquellos militares que hubieran sido castigados por la Sanjurjada. Tres años más tarde, ya erigido como jefe de Estado, Francisco Franco promulgó una ley por la que, directamente, consideraba "no delictivos determinados hechos de actuación político-social" cometidos durante la Segunda República. "Con esta curiosa figura alegal se procedía a borrar toda memoria delictiva de quienes reiteradamente habían conspirado o actuado para cercenar el régimen republicano desde el inicio de este", señala Torres Aguilar.

De favorecer a los propios a pacificar el clima político y social

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En conversación con este diario, el catedrático de Historia del Derecho resalta que la utilización de todas estas medidas de gracia ha respondido, por tanto, a todo tipo de intereses. En el caso de los monarcas, por ejemplo, para "favorecer a los que eran partidarios", "engrandecer el sentido de su magnanimidad" o perdonar a "amigos y familiares" que pudieran haber delinquido. Y en cuanto a los gobiernos, señala que a veces respondían a "intentos de favorecer a los propios" y, en otros casos, se usaban "con la intención de pacificar el clima político, poner punto y final a situaciones que generaban tensión social o iniciar etapas nuevas que se veían con optimismo regenerador".

Ahora, más de cuatro décadas después de la concesión de la última –la de 1977–, la amnistía vuelve a estar en boca de todos. Y, en opinión de Torres Aguilar, nada impide su concesión. "Que no se contemple [en la Constitución y en el Código Penal] no significa que esté prohibida. Siempre que sea una ley aprobada por las Cortes la que la regule, creo que nada impide su concesión por el poder legislativo, que es en el que reside la soberanía nacional", apunta el catedrático, al tiempo que recuerda que la reconciliación o el establecimiento de bases para una mejor convivencia siempre han sido razones que justifican amnistías concedidas "conforme a unos principios benéficos para el Estado".

No obstante, reconoce que existen argumentos a favor y en contra de su constitucionalidad. Y que, llegado el momento, tendrá que ser el Tribunal Constitucional el que concluya si tiene o no encaje jurídico. Mientras, las negociaciones del bloque progresista con las formaciones independentistas catalanas continúan. Con la mayor discreción. Y con el reloj para una repetición electoral a punto de comenzar la cuenta atrás.