La UE es un mercado único con libertad de movimiento para capitales y personas, pero carece de armonización fiscal. Cada país mantiene su soberanía en todo lo que se refiere a sus impuestos. La consecuencia es que los Estados miembros no han dejado nunca de competir entre ellos para atraer a sus territorios a empresas y grandes patrimonios. Lo hacen ofreciendo ventajas fiscales a unas y otros que, al mismo tiempo, socavan su recaudación. Para evitar el abuso y la competencia desleal, la UE creó en 1997 el Código de Conducta, un órgano al que se encargó la vigilancia de los regímenes fiscales especiales concedidos a las empresas. Como ha publicado la red de medios European Investigative Collaborations, de la que forma parte infoLibre, los resultados de su trabajo en sus 24 años de existencia ha sido más bien decepcionante. Por ese motivo, la Comisión Europea ha emprendido una reforma urgente del grupo.

Una buena muestra del fracaso del Código de Conducta y de la titánica tarea que le espera tras su reforma la revela el Observatorio Fiscal de la UE, creado en la Paris School of Economics pero financiado por la Unión Europea. En un informe publicado este lunes, explica cómo la competencia fiscal dentro de la UE ha pasado de apoyarse en la carrera a la baja de los tipos impositivos a tomar la forma de regímenes preferenciales. No sólo en el impuesto de sociedades sino también en el IRPF.

Estos últimos, los esquemas que conceden sustanciosas rebajas fiscales a los grandes patrimonios, altos ejecutivos o determinados perfiles profesionales, artísticos o deportivos, han crecido de sólo cinco en 1995 hasta los 28 en vigor actualmente. Los autores del estudio, Eloi Flamant, Sarah Godar y Gaspar Richard, calculan que, en conjunto, estos regímenes sustraen a las haciendas de la UE un total de 4.560 millones de euros anuales. Aunque precisan que la cifra real debe de ser superior por la falta de datos oficiales en muchos países y porque han utilizado datos “prudentes” de beneficio fiscal por beneficiario. Según sus estimaciones, casi 200.000 personas –194.530– estaban acogidas a estos regímenes en la UE en 2020, pero advierten de que la cifra debería aumentarse al menos en un 50% debido a la ausencia de datos actualizados de Luxemburgo, Malta, Grecia y Chipre.

Existen de tres tipos: los que ofrecen exenciones fiscales sólo a los ingresos obtenidos por el contribuyente en otros países, los que exigen algún tipo de actividad en el país –los típicos son aquéllos que intentan atraer a trabajadores de muy alta cualificación– y los que las conceden a pensionistas. El estudio los ha clasificado según su nivel de “agresividad”, dependiendo de la duración permitida a estas deducciones y de su importe. Los más “generosos” con los contribuyentes son los diseñados para individuos de grandes patrimonios en Italia y Grecia (son casi idénticos), seguidos de los de Chipre, Grecia y Portugal para pensionistas ricos. España sólo cuenta con un régimen de este tipo, la conocida como Ley Beckham. En el ránking de agresividad del Observatorio Fiscal se sitúa en mitad de la tabla.

Fue aprobado en 2005 y uno de sus primeros beneficiarios fue el entonces futbolista del Real Madrid David Beckham. Su objetivo es atraer a los que se conoce como “trabajadores desplazados” o “expatriados”. Les permite tributar como no residentes durante el ejercicio en que se solicita y los cinco siguientes; es decir, a un tipo del 24% en lugar de al máximo, el 47%.

En 2010, el Gobierno del PSOE limitó a los primeros 600.000 euros la tributación al 24%. A partir de esa cifra, el tipo pasaba a ser el 45%. En 2015, el Gobierno del PP excluyó del régimen a los deportistas profesionales. Desde este año, el máximo aumenta del 45% al 47%.

El informe sólo aporta cifras de beneficiarios correspondientes a los años 2018, 2019 y 2020. Así, la Ley Beckham permitió rebajar la factura fiscal a un total de 27.171 contribuyentes: 7.720 en 2018, 9.599 en 2019 y 9.852 en 2020. Unos números muy alejados de los 92.048 beneficiarios del régimen equivalente holandés en 2020 o de los 45.700 del británico en 2018. El belga para altos ejecutivos lo disfrutan 24.311 contribuyentes extranjeros este año y el portugués, que incluye profesionales y pensionistas, 23.000.

Para calcular cuánto dinero ha perdido Hacienda con estas ventajas fiscales a expatriados, el estudio recurre a estimaciones, puesto que sólo siete países le ha proporcionado datos. España no ha sido uno de ellos. Según los cálculos del Observatorio Fiscal, Hacienda dejó de recaudar 502,7 millones de euros sólo en 2020. Muy lejos de los 1.371 millones perdidos por el Reino Unido con su propio esquema y de los 1.100 millones que dejaron escapar los Países Bajos. Pero, si se tiene en cuenta la deducción media obtenida por cada beneficiario, la concedida por España, 51.020 euros, resulta ser la segunda por importe sólo por detrás de los 100.000 euros del régimen italiano para contribuyentes con grandes patrimonios.

Si los tipos en el IRPF europeo abandonaron la carrera a la baja cuando estalló la crisis de 2008 –y fueron sustituidos por las ventajas fiscales para ultrarricos–, los tipos del impuesto de sociedades han sido inmunes a la recesión económica. La media en la UE era del 35% en 1995 y no ha dejado de caer hasta casi el 21% este año. Según el Observatorio Fiscal, en los 13 Estados miembros de los que existen datos históricos, el recorte de tipos ha sido del 48% desde 1981. Pero, desde la crisis financiera, la competición entre países se ha centrado más bien en medidas que reducen la base imponible de las empresas. Incentivos a la inversión, al I+D, deducciones a los intereses, a la propiedad intelectual –patentes, software, cánones y royalties– y los denominados tax rulings, o acuerdos particulares que los gobiernos firman con grandes compañías, son las nuevas medidas estrella para atraer a las empresas.

Como las grandes multinacionales tienen más capacidad para explotar las diferencias entre los sistemas tributarios de cada uno de los países, los tipos efectivos con los que tributan son aún más bajos que los legales. Son las más hábiles a la hora de aprovechar todos los mecanismos mencionados más arriba. Así, éstas pagan de media menos del 20% de sus beneficios en el impuesto de sociedades. En ocho países el tipo efectivo estaba por debajo del 10%: Luxemburgo, Chipre, Países Bajos, Estonia, Hungría, Bulgaria, Suecia y Austria. En España, apenas supera el 12%. En algunos Estados miembros, la diferencia entre el tipo real y el efectivo llega a situarse en el 67%. España se sitúa en el noveno puesto de este ranking. Donde más distancia hay entre el gravamen legal y el real es en Luxemburgo, Francia, Malta, Países Bajos y Bélgica.

Entrando en el detalle, España es el cuarto país de la UE por el volumen de sus incentivos al I+D, sólo por detrás de Eslovaquia, Francia y Portugal. Le dedica un 0,33% de su PIB. Los autores del informe advierten de que estas ventajas fiscales lo que incentivan es la reubicación de las inversiones en I+D en otros Estaos, más que aumentar la actividad global de las empresas en este campo. Además, critican, se trata de unos instrumentos públicos mucho menos transparentes que las subvenciones directas y cuyos beneficios son mucho más difíciles de cuantificar.

Por lo que se refiere a los regímenes fiscales para la propiedad intelectual, han tenido un gran éxito en los últimos años en la UE. Todos los Estados miembros crearon sus propios esquemas al tiempo que el gasto en estos intangibles –patentes, software, modelos de utilidad— crecía de un 5,4% de los ingresos de las empresas en 2000 hasta un 13,1% en 2016. Lituania, Luxemburgo, Malta, Hungría y Polonia gravan por debajo del 5% la propiedad intelectual. En un total de 14 países, los activos intangibles tributan por debajo del 15%. Estos esquemas fueron evaluados por el Código de Conducta a lo largo de los últimos años, incluidos los españoles –aprobados por Hacienda y por las diputaciones forales del País Vasco y Navarra–, que fueron declarados perjudiciales para la competencia fiscal en la UE en 2014.

El tercer mecanismo para reducir las bases imponibles son las llamadas allowances for capital equity (ACE), desgravaciones del coste de capital a un interés teórico: si ese interés supera el rendimiento de los bonos del Estado a 10 años, se considera que incluye una prima y que es “muy generoso”. De estos regímenes se han creado seis en la UE: Bélgica, Portugal, Italia, Chipre, Malta y Polonia. El maltés es el más pródigo: incluye una prima de cinco puntos porcentuales. En Portugal es de siete puntos y en Chipre también de cinco puntos, pero sólo para capital nuevo.

Finalmente, los tax rulings, que pasaron de ser alto secreto a ocupar los titulares de los periódicos en 2014, cuando se publicaron los Luxleaks, son el cuarto mecanismo estrella para recortar las bases imponibles: Luxemburgo había firmado 343 de estos acuerdos opacos con grandes multinacionales mientras Jean-Claude Juncker, entonces presidente de la Comisión Europea, gobernaba en el Gran Ducado. Según la información recopilada por el Observatorio Fiscal, en 2019 estaban en vigor en la UE un total de 1.348 acuerdos previos sobre precios de transferencia (APA) entre Estados y grandes empresas. Pero su número real es mayor, puesto que los Países Bajos no facilita datos sobre los que firma. De ellos, 80 correspondían a España. Bélgica tiene 798, Italia 186, la República Checa 141 y Reino Unido 81. Son los únicos que cuentan con más APA que España. Pese a que desde 2015 es obligatorio para los países comunitarios intercambiarse entre ellos información sobre estos acuerdos, lo cierto es que la mayoría de ellos siguen siendo opacos.

A la vista de este panorama fiscal, el Observatorio reclama la reforma del Código de Conducta en el mismo sentido en que lo prevé la Comisión Europea: ampliando su mandato para que pueda vigilar no sólo los regímenes preferenciales del impuesto de sociedades sino también los del IRPF. Pero además reclama que se cambie la definición de régimen “perjudicial para la competencia fiscal” con el que ha trabajado el grupo desde su creación. No sólo, explica, se deben considerar perniciosos los esquemas que benefician a no-residentes, sino también cualquiera que permita un nivel de tributación “excepcionalmente bajo”. Porque hasta ahora, el Código de Conducta no considera perjudiciales de por sí a un régimen por el mero hecho de conceder una rebaja en el gravamen. Y ha aprobado muchos con esa característica. La Comisión Europea lo expresaba así en 2001: “En este contexto, es importante reconocer que, aunque la competencia fiscal perjudicial debe abordarse tanto a nivel de la UE como a nivel internacional más amplio, especialmente en el seno de la OCDE, y deben respetarse las disposiciones sobre ayudas estatales del Tratado, cierto grado de competencia fiscal dentro de la UE puede ser inevitable y puede contribuir a reducir la presión fiscal”.

También defiende el Observatorio Fiscal el tipo mínimo común del 15% aprobado recientemente por el G20. Pero ese tipo mínimo debe tener, subraya, las menores excepciones posibles, para que se convierta en un “suelo efectivo” en la carrera europea hacia tipos cada vez más bajos.

Algunos medios hablan de "Hachazo" o de "Infierno fiscal" para referirse a cualquier subida de los impuestos. Algunos comercios promocionan "día sin IVA" como sus rebajas más felices. La palabra impuestos es, para algunos, sinónimo de injusticia. Pese a que de ellos dependen los servicios públicos, en los países de la Unión Europea existe una competencia fiscal desleal, dirigida a seducir a empresas y particulares. De eso trata la investigación The Code, del consorcio periodístico European Investigative Collaborations (EIC) que coordina Stefan Candea.

Como único socio en España de esa red de investigación, infoLibre ha accedido a más de 2.500 documentos de ese grupo en el que se discuten los regímenes fiscales desleales. La acción es otro cantar, ya que además de ser opaco, ese foro de carácter diplomático no puede adoptar decisiones vinculantes.

En este capítulo especial analizamos cómo se llevan a cabo este tipo de investigaciones internacionales con medios de toda Europa y la importancia de un debate fiscal a fondo dentro de las instituciones comunitarias y las de los países miembros.

El quinto párrafo es un podcast de infoLibre dirigido por Daniel Basteiro y hecho en Taller de Ideas con la participación de Santiago Valiente y Samuel Martínez.

Puedes encontrarlo en iVoox, Google Podcast y en Spotify.

Si quieres que sigamos investigando y haciendo podcast como este, suscríbete. La información que recibes depende de ti.

El Código de Conducta, el grupo creado para vigilar que la competencia fiscal leal en el seno de la UE, sólo puede evaluar las leyes tributarias de los Estados miembros, pero también ha examinado ciertos regímenes de territorios próximos, como Suiza, Liechtenstein o Andorra, por su capacidad de atracción de contribuyentes. En los dos primeros casos incluso ha establecido fórmulas de cooperación y ha invitado a representantes de ambos países a sus reuniones en Bruselas. En el caso andorrano, en 2017 declaró perjudiciales para la competencia en la UE cuatro de sus regímenes fiscales, cuya modificación o eliminación requirió al Gobierno del Principado. Dos de ellos fueron suprimidos y los dos restantes fueron adaptados a las normas comunitarias de juego limpio fiscal, según los documentos obtenidos por la revista alemana Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC) , a la que pertenece infoLibre.

Para su examen, el grupo utilizó como base la evaluación que previamente había realizado la OCDE en su Foro sobre Prácticas Fiscales Perniciosas (FHTP). El tratamiento que otorgaba Andorra a las empresas de comercio internacional, las empresas que explotan activos intangiles y los holdings, así como a los intereses intragrupo de las multinacionales fueron considerados como prácticas de competencia fiscal desleal tanto por el mencionado foro de la OCDE como por el Código de Conducta. Este último grupo había incluido el sistema tributario andorrano en sus trabajos para elaborar la lista de paraísos fiscales de la UE en 2017 y, tras encontrar ciertas “deficiencias” en el cumplimiento de las normas sobre transparencia, tributación justa y aplicación de las medidas contra la erosión de las bases imponibles y el desvío de beneficios –las conocidas normas BEPS de la OCDE–, pidió al Gobierno del Principado en una carta fechada el 23 de octubre de ese año que expresara un “compromiso firme a alto nivel político” de que iba a solventar esos fallos antes del 31 de diciembre de 2018.

El Código de Conducta le solicitaba también un calendario preciso y una descripción de los pasos para aplicar los cambios legislativos prometidos. Andorra se había emplazado a eliminar los regímenes de las compañías de comercio internacional y de intereses intragrupo, así como a modificar los concedidos a las empresas que explotan activos intangibles y a los holdings.

infoLibre y los medios de la red de investigación EIC han tenido acceso a miles de documentos internos del Código de Conducta, desde actas e informes hasta correos electrónicos, que revelan cuáles han sido los fallos más notorios del vigilante fiscal de la UE en sus 24 años de vida. No sólo ha fracasado a la hora de poner freno a la carrera de los gobiernos por rebajar sus tipos impositivos, sino que además se trata de uno de los órganos más opacos de la Unión Europea. Por su propia naturaleza, no puede más que adoptar decisiones que no son vinculantes. Su ejecución descansa únicamente en la “buena voluntad” de los gobiernos. Y muchas veces ha sido más poderosa la defensa de la soberanía fiscal nacional que la del interés comunitario [Puedes consultar aquí y aquí las dos informaciones publicadas sobre vigilante fiscal de la UE].

Cambios

En efecto, el Gobierno del Principado sometió a la aprobación de su Parlamento la modificación de Ley del Impuesto de Sociedades de 2015 para suprimir los dos regímenes citados, prohibiendo que nuevas empresas se beneficiaran de ellos desde el 1 de julio de 2017, pero abriendo un periodo de transición hasta diciembre de 2020 en el que seguirían disfrutando de las ventajas adquiridas con anterioridad. Respecto a las empresas de intangibles, Andorra limitó los beneficios de este régimen a las actividades basadas en la investigación y desarrollo que se lleven a cabo “primordialmente” en su territorio: patentes, modelos de utilidad y programas informáticos protegidos por derechos de autor, además de extenderlo a los residentes en el Principado cuando antes sólo lo disfrutaban los extranjeros.

En cuanto a los holdings, las ventajas fiscales se concedieron tanto a residentes como a no residentes, se limitaron las exenciones y se fijó un tipo mínimo. Aun así, los dividendos no tributan en absoluto y, los holdings extranjeros sólo pagan un tipo equivalente al 40% del tipo general de sociedades, que es del 10% –en España es el 25%–; es decir, finalmente un minúsculo 4%.

En estos dos últimos casos, también se fijó el 1 de julio para evitar la entrada de nuevos beneficiarios y diciembre de 2020 para suprimir definitivamente ambos esquemas tributarios.

Además, Andorra se comprometió a exigir a partir de 2018 informes país por país a las empresas del Principado que formen parte de multinacionales que facturen más de 750 millones de euros al año. Se trata de otra de los estándares mínimos del plan BEPS de la OCDE. “Andorra está plenamente comprometida con las iniciativas para hacer frente a la evasión fiscal, asegurar la sostenibilidad de los ingresos y garantizar que las empresas pagan impuestos allí donde generan beneficios”, declaraba el Gobierno del Principado en su carta al Código de Conducta del 8 de noviembre de 2017.

Los cambios convencieron al grupo de Bruselas de que Andorra cumplía con las normas internacionales de transparencia y juego limpio fiscal, por lo que en noviembre de 2018 recomendó que se sacara de la lista de paraísos fiscales al Principado. La OCDE ya lo había indultado antes, en 2009. Y España lo había hecho en 2011, después de que ambos países firmaron un acuerdo de intercambio de información fiscal. En 2015 suscribieron otro para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal.

“Entonces en Andorra el delito fiscal no estaba tipificado”, explica a a infoLibre el ministro de Finanzas de Andorra, Eric Jover Comas, quien admite que ese vacío permitía a ciudadanos españoles evadir capitales recurriendo al Principado. “Pero hace ya años que decidimos cambiar el paradigma homologándonos en cooperación fiscal con la UE, para que no nos vieran como enemigos”, precisa. De ahí que ya haya firmado una decena de convenios sobre doble imposición y esté a punto de hacerlo con Hungría, Países Bajos, Chile, Croacia y República Checa. Además, Andorra tiene acuerdos de intercambio automático de información, siguiendo las normas de la OCDE, cada vez con un mayor número de países. “Con España, el intercambio de información es muy frecuente y muy amplio; los dos estamos muy satisfechos con nuestra cooperación fiscal”, destaca.

De Caballé a los Pujol pasando por El Rubius

Sin embargo, Andorra no ha dejado de estar en el ojo del huracán fiscal. Ocurre cada vez que un deportista o un artista se muda al Principado para aprovechar sus ventajas impositivas o que la Agencia Tributaria investiga si un contribuyente adinerado realmente ha pasado la mitad del año –183 días– en Andorra. O cuando aparece la Banca Privada de Andorra (BPA) en los Papeles de Pandora. Los Pujol escondieron de los ojos de Hacienda una fortuna de 70 millones en cuentas del Andbank y de BPA.

Montserrat Caballé, Borja ThyssenBorja Thyssen, los tenistas Arantxa Sánchez Vicario y Carlos Moyá o motoristas como Alex Crivillé son algunos de los más famosos huidos al pequeño país pirenaico. Jorge Lorenzo y Dani Pedrosa han cambiado su residencia de Andorra a Suiza, en una clara muestra de cuál es su camiseta fiscal. Este mismo año, el traslado del youtuber El Rubius, devolvió a primera línea al Principado. No fue el primer rico online que se mudaba al Pirineo para pagar menos impuestos. Tampoco será el último.

En Andorra, el tipo máximo del IRPF es el 10%, mientras que en España alcanza el 47%. Las rentas por debajo de 24.000 euros están exentas; en España sólo las que no llegan a 12.000 euros anuales. El tipo de sociedades oscila entre el 2% y el 10%, cuando en España alcanza el 25% –30% para bancos y compañías petroleras–. Ambos son de los más bajos de Europa: en Irlanda es del 12,5% y en Hungría, del 9%. En el Principado el tipo general del IVA se queda en el 4,5% y baja hasta el 1% en el superreducido, que en España es del 4,5%, mientras que el general sube hasta el 21%. Las diferencias son claras.

Homologable, no armonizado

“Nuestro objetivo es construir un marco fiscal homologable con nuestro entorno, lo que no quiere decir armonizado: no tenemos los mismos tipos, pero sí las mismas figuras impositivas”, aclara  el ministro de Finanzas andorrano. Hasta 2012, en el Principado sólo existían los impuesto indirectos. “Somos un país turístico, recibimos cada año 100 turistas por habitante, que constituyen una fuente de financiación suficiente”, señala. Ese año Andorra creó su impuesto sobre sociedades y en 2015 el IRPF. Con unos tipos “muy competitivos”, presume Jover Comas.

Pero la idea del Gobierno andorrano es que esa competencia sea “legítima” y la UE vea en el enclave pirenaico un “contrincante leal”. Por eso subraya que el Principado “no va a la pesca de de grandes patrimonios ni de multinacionales”, a diferencia de otros territorios que sí aprueban regímenes especiales para atraerlos. “No es nuestro caso, no queremos prácticas [fiscales] agresivas”. De ahí que, apunta Eric Jover, Andorra apoye el tipo mínimo del 15% para las multinacionales que acaba de aprobar el G20: “No buscamos multinacionales sin actividad real en el país, sino empresas más pequeñas que desarrollen su actividad aquí”. Como el hipotético tipo mínimo mundial se aplicará sólo a las compañías que facturen más de 750 millones de euros, el Principado piensa en seguir ofreciendo su 10% en sociedades a las empresas que quedarán fuera del radar.

Sobre los ciudadanos españoles que se mudan a Andorra para pagar menos impuestos, una tendencia sobre la que ha mantenido conversaciones “al máximo nivel” con el Gobierno español, el ministro de finanzas del Principado asegura que “no es un verdadero problema”. “Residen aquí y desarrollan su actividad aquí legalmente, no se puede bloquear la decisión de un ciudadano de trasladarse a otro país”, resume.

Al menos por el momento, el Código de Conducta sólo puede examinar los impuestos que afectan a las empresas, no los que gravan ingresos personales, como el IRPF. Extender su ámbito de actuación a las prácticas fiscales agresivas de los grandes patrimonios, hasta ahora el punto fuerte andorrano, es uno de los objetivos declarados de forma reiterada por algunos de los Estados miembros en los últimos años, pero hasta ahora no se ha llevado a cabo por la oposición de algunos países.

El pasado mes de abril, los gobiernos de España y el Principado acordaron que los respectivos ministros de Hacienda celebren reuniones anuales para avanzar en cooperación fiscal. La primera cita no se convocará hasta 2022, indica Eric Jover. En el punto de mira, un acuerdo de asociación que tardará en llegar, y que deja fuera los asuntos fiscales.

El Código de Conducta, el órgano de la UE que vigila los sistemas fiscales de los 27, declaró en 1999 que las reducciones de la base imponible concedidas en España a las empresas que invierten en la exploración de petróleo y gas eran perjudiciales para la competencia en el mercado interior. Así que el Gobierno español tuvo que modificar dos artículos de la Ley del Impuesto de Sociedades para adecuarlos al juego limpio fiscal. Pero no lo hizo hasta 2002 y las empresas siguieron beneficiándose de esas reducciones hasta 2005.

En realidad, una sola empresa: Repsol. Según los documentos obtenidos por la revista alemana Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC) , a la que pertenece infoLibre, la compañía petrolera, de propiedad estatal hasta 1997, fue la única que se apuntó a las reducciones introducidas en la Ley del Impuesto de Sociedades en 1995. En total, consiguió unos beneficios fiscales de 101,28 millones de euros desde 1996 hasta 2003. Es la cifra que figura en las cuentas depositadas en el Registro Mercantil por Repsol Investigaciones Petrolíferas SA, la filial de la compañía que se dedica a las prospecciones en busca de hidrocarburos.

Los documentos del Código Conducta indican que el grupo consideraba recomendable que la Comisión Europea abriera una investigación sobre ese régimen fiscal como posible ayuda de estado ilegal e incluso apuntaba que podía ser “necesario” solicitar al Gobierno español que recuperara el importe deducido. Ni la compañía presidida por Antonio Brufau ni el Ministerio de Hacienda han querido contestar a ninguna de las preguntas que sobre este asunto les ha formulado infoLibre, tampoco si se reclamaron esas cantidades.

infoLibre y los medios de la red de investigación EIC han tenido acceso a miles de documentos internos del Código de Conducta, desde actas e informes hasta correos electrónicos, que revelan cuáles han sido los fallos más notorios del vigilante fiscal de la UE en sus 24 años de vida. No sólo ha fracasado a la hora de poner freno a la carrera de los gobiernos por rebajar sus tipos impositivos, sino que además se trata de uno de los órganos más opacos de la Unión Europea. Por su propia naturaleza, no puede más que adoptar decisiones que no son vinculantes. Su ejecución descansa únicamente en la “buena voluntad” de los gobiernos. Y muchas veces ha sido más poderosa la defensa de la soberanía fiscal nacional que la del interés comunitario [Puedes consultar aquí y aquí las dos informaciones publicadas sobre vigilante fiscal de la UE].

El régimen fiscal de investigación y explotación de hidrocarburos introdujo en 1995 una reducción en la base imponible de las empresas petroleras en concepto de “factor de agotamiento” que ascendía al 25% del valor bruto de los hidrocarburos vendidos, con el límite del 100% de la base imponible. O bien directamente un 40% de la base imponible. Las empresas podían elegir. Los trabajos de prospección debían realizarse en territorio nacional o en fondos marinos bajo soberanía española. Esa reducción, no obstante, debía invertirse íntegramente en esas actividades –estudios geológicos, sondeos, preparación de terrenos– en un plazo de cinco años. Tales cantidades, además, tenían que aumentar las reservas de la empresa y quedar registradas en la memoria anual, con su amortización, durante los siguientes cinco años. Sobre la base imponible reducida se aplicaba después el tipo del impuesto sobre sociedades, que entonces y para las compañías de hidrocarburos alcanzaba el 40%. 

Pero en 1999 el Código de Conducta, en una de sus primeras evaluaciones, consideró que tanto el régimen español de hidrocarburos como otros similares adoptados por Irlanda y Francia, eran perjudiciales para la competencia leal dentro de la UE. Es lo que ocurre cuando un Estado miembro aplica ventajas tributarias a determinados sectores o actividades para intentar atraer empresas en detrimento de otros Estados. En el caso español, el grupo consideró que permitir una reducción de hasta el 100% de la base imponible distorsionaba el juego limpio fiscal.

Tardó tres años

Según los documentos a los que ha tenido acceso la red EIC, el Gobierno español defendió que se trataba de un incentivo a la reinversión y que, en cualquier caso, el efecto final de la medida era “equilibrado”, por cuanto la reducción de la base imponible quedaba “mitigada” por el tipo del 40% en el impuesto sobre sociedades que se aplicaba a las compañías petroleras, cinco puntos superior al resto de las empresas, así como por una amortización limitada al 50% –sin límite para el resto de las empresas– y una desgravación menos flexible de las pérdidas –igualmente restringida al 50% de los beneficios imponibles, en lugar de al 100% para el resto de las sociedades–.

Los argumentos españoles no hicieron cambiar de opinión al Código de Conducta, de forma que, en primer lugar, el Gobierno de José María Aznar tuvo que impedir la entrada de nuevas empresas beneficiarias a partir del 1 de enero de 2002, y un año más tarde, modificó la Ley del Impuesto sobre Sociedades para limitar la reducción al 50% de la base imponible y ampliar a 10 años el plazo para invertir en nuevas exploraciones los impuestos perdonados, así como el número de años en que las empresas debían registrar en sus cuentas los descuentos, las inversiones y las amortizaciones.

Pero como las decisiones del grupo no son vinculantes y su ejecución depende únicamente de la buena voluntad del país afectado, en 2002 aún preguntaba el Código de Conducta a España cómo iba a impedir que Repsol, la única empresa beneficiada por estas reducciones, siguiera ahorrándose impuestos por encima de lo apropiado más allá de 2005.

Según aparece en las cuentas de la filial de Repsol, en 1996 la dotación al Fondo del Factor de Agotamiento –correspondiente a la reducción de la base imponible efectuada– fue de 13,99 millones de euros; en 1997 ascendió a 8,73 millones y en 1998 a 17,55 millones. En 1999 se elevó a 13,77 millones y en 2000 se duplicó hasta los casi 32 millones de euros. 2001 fue el último ejercicio en que la compañía se apuntó una deducción de 15,25 millones. No hubo más en 2002 y 2003. En 2004, ya con la deducción reducida al 50% de la base imponible, la anotación cae hasta 2,58 millones de euros. En ese plazo, de 1996 a 2003, las inversiones en exploración sumaron 150,96 millones de euros. Hasta 1995, Repsol ya acumulaba en ese fondo un total de 117,64 millones de euros, de los que sólo había invertido 36,12 millones.

En España no hay petróleo

El régimen fiscal de hidrocarburos sigue vigente –continúa apareciendo en la memoria de beneficios fiscales de los Presupuestos del Estado–, pero ya no hay exploración de petróleo en España. El pasado mes de junio Repsol cerró su última plataforma, bautizada como Casablanca y situada en la costa de Tarragona.

En 2018, ya se cerró el yacimiento más antiguo de España, que fue también el primer en abrir, en 1964: el de La Lora, en Ayoluengo (Burgos). En Canarias la compañía hizo sondeos en 2014 y 2015, tras años de preparar el terreno burocrático. Pero abandonó al no encontrar crudo en cantidad suficiente.

Gibraltar es una colonia, así lo dicen la ONU y la UE, y también un paraíso fiscal, al menos para España. La histórica disputa con el Reino Unido por la soberanía del Peñón, su istmo y las aguas que lo rodean sigue sustentando el acervo patriótico nacional y la política exterior de todos los gobiernos. España no reconoce la ocupación del istmo, donde los británicos han construido su aeropuerto, ni la Verja como frontera. Aún hoy, más de 300 años después del Tratado de Utrecht, España mantiene vivo el “contencioso” –tal es la denominación oficial del litigio– por un territorio de apenas seis kilómetros cuadrados, porque “destruye la unidad nacional” y su integridad territorial.

Para la mayoría de los españoles, en cambio, el Peñón ha quedado reducido a la categoría de serpiente de verano en los telediarios o de meme en las redes sociales, desconocedores de que en los últimos 24 años ha sido también el objeto de una tenaz batalla librada en el seno de uno de los órganos más opacos de la Unión Europea: el Código de Conducta, el grupo sobre fiscalidad empresarial que vigila los sistemas tributarios de los Estados miembros para evitar la competencia desleal. Los documentos obtenidos por la revista alemana Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC), a la que pertenece infoLibre, revelan que los gobiernos españoles, no importa el color, han sostenido una auténtica cruzada contra los sucesivos regímenes fiscales que Gibraltar ha puesto en marcha desde los años 90. Y la guerra tiene menos que ver con el patriotismo que con los esfuerzos del Peñón por convertirse en un centro financiero internacional, atrayendo a su registro mercantil con un buen arsenal de ventajas tributarias a todo tipo de empresas.

infoLibre y los medios de la red de investigación EIC han tenido acceso a miles de documentos internos del Código de Conducta, desde actas e informes hasta correos electrónicos, que revelan cuáles han sido los fallos más notorios del vigilante fiscal de la UE en sus 24 años de vida. No sólo ha fracasado a la hora de poner freno a la carrera de los gobiernos por rebajar sus tipos impositivos, sino que además se trata deuno de los órganos más opacos de la Unión Europea. Por su propia naturaleza, no puede más que adoptar decisiones que no son vinculantes. Su ejecución descansa únicamente en la “buena voluntad” de los gobiernos. Y muchas veces ha sido más poderosa la defensa de la soberanía fiscal nacional que la del interés comunitario.

Según han explicado a infoLibre algunos de los altos funcionarios españoles que participaron en las reuniones del Código de Conducta desde su creación en 1997, nunca se ha tratado de una batalla política. “Había fondo”, subrayan, porque los esquemas fiscales que ponía en marcha Gibraltar eran “muy agresivos”. España “lideró” siempre su revisión. En realidad, fue más que “beligerante”, el término utlizado por los funcionarios españoles: convirtió a Gibraltar en protagonista inesperado de los debates. Hasta el punto de que entre el 15% y el 20% de la agenda del grupo a lo largo de dos décadas ha estado ocupado por la fiscalidad del Peñón, según los documentos a los que han tenido acceso los miembros de EIC. Algunos Estados, como los Países Bajos, llegaron a protestar por la insistencia con que España ponía el Peñón en el punto de mira.

Desde su creación, el Código de Conducta ha examinado un total de nueve regímenes fiscales aprobados por el Gobierno de Gibraltar, de los cuales seis fueron considerados perniciosos para la competencia en la UE, por lo que debieron ser derogados o modificados. En algunos casos, los procedimientos de revisión eran instados por España, o era España la que empujaba para que se ampliara su objeto. De hecho, la delegación española intentó una y otra vez que el Grupo de Fiscalidad analizara el sistema fiscal gibraltareño al completo, y no sólo algunos de sus regímenes, como cuando el Gobierno del Peñón aprobó en 2010 su Income Tax Act (Ley del Impuesto sobre la Renta), que pretendía sustituir la norma que llevaba en vigor desde 1952. También fue a instancias de España que la Comisión Europea abrió un procedimiento por posible ayuda de Estado ilegal contra la exención fiscal que Gibraltar concedía en esa ley a las rentas pasivas –intereses, royalties, dividendos, plusvalías– de las empresas. En diciembre de 2018, la Comisión terminó ordenando al Reino Unido que recuperara los 100 millones de euros en exenciones fiscales ilegales que el Peñón había concedido a cinco empresas.

“Era una línea básica de protección frente a Gibraltar”, indican las mismas fuentes, “un territorio próximo donde se localizaban sociedades sin fiscalidad que operaban en España”. El Reino Unido, por el contrario, se defendió argumentando que el Gobierno español pretendía poner bajo sospecha el sistema fiscal de la colonia en su conjunto no por motivos fiscales sino “para desestabilizar Gibraltar”. No obstante, en muchas de sus ofensivas, España encontró en el grupo el apoyo de los otros tres grandes europeos: Alemania, Francia e Italia. Los cuatro conforman el bloque de los países más favorables a la armonización fiscal, frente a otros como Países Bajos, Luxemburgo y Bélgica, acompañados de Irlanda –y en los años más recientes también de los bálticos– que defienden sus más laxos sistemas tributarios. Además, tanto Reino como Países Bajos deben mantener las espadas en alto por sus territorios asociados, auténticos paraísos fiscales bajo el paraguas de la UE.

En todo caso, España y el Reino Unido firmaron en 2019 un acuerdo sobre la fiscalidad del Peñón que entró en vigor el pasado mes de marzo. A cambio, Gibraltar debería desaparecer de la lista de paraísos fiscales del Ministerio de Hacienda. Pero aún no lo ha hecho, según indica a infoLibre el Ministerio de Hacienda, que no ha contestado al resto de las preguntas que sobre las relaciones con el Peñón le ha formulado. El Gobierno gibraltareño, por su parte, recuerda a este periódico que la ex titular de Asuntos Exteriores, Arancha González Laya, se comprometió a sacar a la colonia de la lista en enero de 2021. El Peñón no figura ni en la lista de la UE ni en la de la OCDE. Gracias a ese acuerdo, España ha conseguido más transparencia sobre las empresas registradas en la colonia, aunque sólo de las constituidas a partir de noviembre de 2018.

Ahora las autoridades gibraltareñas están obligadas a informar a las españolas de los buques, aviones y vehículos de motor registrados en Gibraltar pero propiedad de españoles. Y España tiene ya acceso a los datos que posean los registros públicos del Peñón sobre fideicomisos de residentes fiscales españoles y sobre los titulares reales de las sociedades constituidas allí. El pasado mes de mayo se celebró la primera reunión, por videoconferencia, del comité conjunto de técnicos que coordinarán la cooperación fiscal entre España y el Peñón. 

Con una población de 34.000 habitantes, Gibraltar suma un PIB de 2.447 millones de libras –2.893 millones de euros, el de España es de 1,2 billones–. El sueldo medio alcanza los 38.581 euros anuales, por sólo 24.000 euros en España. No hay paro. En cambio, la Línea de la Concepción, al otro lado de la Verja, es uno de los municipios con mayor tasa de desempleo del país, el 33,67% el pasado septiembre, según el Servicio Público de Empleo (SEPE). Es decir, dobla la media nacional. Así que casi 10.000 españoles cruzan diariamente al Peñón para trabajar allí.

En Gibraltar no hay IVA, ni impuestos sobre el alcohol, el tabaco y el petróleo. El 40% de los cigarrillos de contrabando consumidos en España procede del Peñón, según un estudio de KPMG y Philip Morris. El tipo que pagan las empresas en el impuesto sobre sociedades es del 10% desde 2011 –sólo las empresas de servicios públicos y los monopolios tributan al 20%–, mientras que en España se eleva al 25% –el 30% para bancos y empresa petroleras–. Hasta el Brexit, Gibraltar concentraba el 60% del juego online mundialonline , gracias a que estas empresas sólo tributan al 1%. Hoy no queda casi ninguna de las 37 que operaban con licencia en España. Se han marchado a Malta, o a Ceuta y Melilla. El 95,9% de los llanitos votó en contra del Brexit en el referéndum de 2016.

Primera batalla: holdings, empresas exentas y cualificadas

Gibraltar ha sabido superar las limitaciones que su escasa extensión impone a la actividad económica y a día de hoy es un caso de éxito como centro financiero: tiene registradas 15.523 sociedades, de las cuales 12.992 se encuentran activas, de acuerdo con los datos oficiales proporcionados a infoLibre por el propio Ejecutivo del Peñón. Es decir, hay una empresa por cada dos habitantes. Para conseguirlo, ha utilizado un sistema fiscal muy beneficioso para las empresas.

El Código de Conducta empezó a revisar los regímenes tributarios gibraltareños desde el primer momento y ya en 1998 declaró perjudiciales para la competencia los que concedieron ventajas fiscales a los holdings, así como a las denominadas sociedades exentas y cualificadas. Para acceder a esos beneficios ninguna de ellas podía contar con accionistas gibraltareños ni realizar actividad económica alguna en el Peñón: un esquema típico de paraíso fiscal para atraer a empresas extranjeras. Entonces el tipo general para las sociedades locales se elevaba al 35%. En cambio, para los holdings, la exención fiscal era total en caso de filiales al 25%. Para las sociedades exentas, bastaba con que pagaran 300 libras al año como impuesto fijo para luego quedar liberadas por completo de tributar por sus ganancias. Las cualificadas disfrutaban de un tipo de entre el 2% y el 18%. Además, la Comisión Europea que, a diferencia del Código de Conducta, sí tiene poder ejecutivo, abrió su propia investigación para dilucidar si esas ventajas tributarias constituían un ayuda de Estado ilegal y falseaban la competencia europea.

Así que Gibraltar se comprometió a derogarlas aprovechando que preparaba una reforma fiscal cuya entrada en vigor estaba prevista para julio de 2003. Claro que hasta llegar a ese momento, el grupo tuvo que urgir en varias ocasiones a Reino Unido para que lo hiciera… Y antes España ya había instado al Código de Conducta para que derogara los regímenes fiscales perniciosos sin esperar a la reforma fiscal y para que no permitiera que, mientras tanto, siguieran beneficiándose de su trato favorable nuevas empresas. Los Estados miembros tienen dos años de plazo para abolir los regímenes fiscales considerados perjudiciales por el grupo. Es decir, Gibraltar debería haber suprimido los suyos en el año 2000.

En 2002, la Comisión Europea abrió su procedimiento de ayuda de Estado y, dos años más tarde, decidió en contra de Gibraltar porque el nuevo esquema permitía a las empresas no tributar por encima del 15%, la mitad que en el Reino Unido y mucho menos que en España –35% entonces–. Pero hasta el 18 de febrero de 2005, Reino Unido no anunció a sus socios en el grupo de fiscalidad que aceptaba las propuestas de la Comisión para derogar el régimen fiscal de las empresas exentas –el de las cualificadas ya había sido abolido ese mismo año y el de los holdings era “inoperante” –… de forma gradual hasta el 31 de diciembre de 2010. Es decir, nada menos que una década, por tanto, estuvo aún vigente un esquema fiscal tachado de pernicioso para la competencia interna en la UE. En 2005 las empresas favorecidas ascendían a 8.464. Y se siguió permitiendo la entrada de nuevos beneficiarios hasta junio de 2006.

Segunda batalla: intereses, dividendos, royalties y plusvalías

Para sustituir a esa regulación condenada por Bruselas, Gibraltar diseñó una nueva, cuya entrada en vigor estaba prevista para enero de 2011. El tipo general del impuesto sobre sociedades, que ya había sido rebajado del 35% al 22%, se quedó en el 10%. Pero, además, los intereses, dividendos, royalties y plusvalías del capital quedaban exentos de tributar. Tanto España como la Comisión pidieron que se analizara el nuevo régimen fiscal ante las numerosas dudas que suscitaba no la letra de la ley, sino su aplicación de facto porque, tal y como estaba diseñado el esquema, beneficiaba de forma abrumadora a empresas extranjeras y a transacciones realizadas por no residentes en el Peñón. Según las cifras aportadas por los gibraltareños, de los 1.400 millones de libras en concepto de intereses por préstamos intragrupo que percibían las empresas del Peñón, 1.367 millones procedían de otros países. También ocurría con los dividendos: 7.197 millones de libras de un total de 7.702 millones tenían su origen fuera de Gibraltar. Otra vez el típico régimen offshore.offshore

Pero las dificultades para evaluar la realidad fiscal gibraltareña fueron enormes. El Gobierno del Peñón no facilitaba al grupo información sobre las empresas que se beneficiaban de sus ventajas impositivas. Entonces, las sociedades que no pagaban impuestos no estaban obligadas a registrar sus cuentas o a proporcionar datos a la Hacienda gibraltareña. Y no pagaban impuestos, aducían los gobernantes de la colonia, porque no tenían actividad económica y, por tanto, tampoco generaban beneficios. Esas empresas de las que carecían de datos representaban el 88,7% de las existentes en Gibraltar, según detallan los servicios técnicos de la Comisión en un informe enviado al grupo en junio de 2012: 21.076 de un total de 23.770 eran opacas. Según argumentaba España, el motivo por el que casi el 90% de las empresas gibraltareñas no pagaban impuestos era que sus ingresos procedían del extranjero.

Gibraltar, en cambio, alegaba que no eran empresas comerciales, sino meras tenedoras de activos: inmuebles, acciones u otras propiedades. Un mes más tarde, España denunciaba a Gibraltar ante la Comisión, que el 16 de octubre de 2013 abrió un procedimiento por ayuda de Estado ilegal, el tercero contra el Peñón en una década.

El 21 noviembre de 2012, el Código de Conducta había concluido por unanimidad que el nuevo sistema fiscal de Gibraltar era perjudicial para la fiscalidad europea. Y el Reino Unido accedió a eliminar los aspectos lesivos de la ley. Pero para España no era suficiente. A su juicio, la evaluación llevada a cabo hasta el momento no era lo bastante amplia, había mucho más que investigar. El caso es que los movimientos en el Código de Conducta siempre son lentos. Hasta mayo de 2013 el Reino Unido no presenta sus propuestas para modificar la ley de 2010. Todos los Estados miembros las aceptan, menos España. “No estamos seguros de tener toda la información necesaria para tomar una decisión”, advierte la delegación española, que insiste en que debe analizarse el régimen fiscal gibraltareño de forma “completa y exhaustiva”. Una delegación del Peñón asiste a la reunión y protesta: “España quiere mantener abierto el problema por razones que no son fiscales, para desestabilizar Gibraltar”.

En septiembre, España vuelve a la carga. Presenta un informe en el que detalla que Gibraltar posee un sector offshore que no paga ningún impuesto: sólo tributan 2.299 empresas de un total de 21.770 registradas, de las que, además, 10.232 son empresas pantalla creadas por personas físicas para gestionar sus activos, pero no tienen actividad económica alguna. “La mayoría de ellas han sido creadas por no residentes en Gibraltar, sino en España y otros Estados miembros de la UE”, denuncia. Según los datos proporcionados por el Reino Unido, Gibraltar dejaba entonces sin gravar un total de 11.389 millones de libras en beneficios –13.540 millones de euros–, de los cuales el 98,5% procedía de fuera del Peñón. Esas empresas, además, sólo tenían 1.515 empleados de los 10.370 con que contaba entonces la colonia. Una indicación de que no eran más que empresas fantasma. Además, Gibraltar carecía de medidas para evitar la doble no tasación y ofrecía opacidad –no exigía a las empresas ni declaración de impuestos ni cuentas o registros si no tienen beneficios–. Dos indudables atractivos para quien quiere crear este tipo de sociedades instrumentales.

Tercera batalla: sociedades propietarias de mansiones y yates en España

En ellas situó España su nuevo objetivo. Pero le costó tiempo: hasta noviembre de 2014 el grupo no aceptó que las sociedades pantalla o inactivas o durmientes entraban en el ámbito de su competencia. Para España no había dudas: 3.099 propiedades, con un valor de tasación de 400 millones de euros, estaban en poder de 1.146 empresas gibraltareñas en 2013, de acuerdo con los datos de la Agencia Tributaria. Además, proporcionó ejemplos de propiedades inmobiliarias en la Costa del Sol y en Sotogrande (Cádiz) cuyos dueños eran sociedades registradas en el Peñón. En concreto, una villa y un atraque en Sotogrande, otro en Ibiza, una villa en Marbella propiedad de una sociedad gibraltareña que luego fue vendida a otra en Liechtenstein…

No las mencionó, pero España también podía haber puesto sobre la mesa las investigaciones policiales que desde 2005 habían destapado la corrupción urbanística en la Costa del Sol. Gracias a la Operación Malaya y la Operación Ballena Blanca se descubrió que, en sociedades y cuentas de Gibraltar, conectadas con Delaware y Suiza, tenían propiedades y rentas ilegales Julián Muñoz, su exposa Mayte Zaldívar o la exalcaldesa de Marbella Marisol Yagüe. Sólo la red desmantelada en Ballena Blanca estaba integrada por un millar de sociedades que conectaban Gibraltar, Panamá, Islas Vírgenes Británicas y la isla de Man. El objetivo de la estructura era blanquear dinero procedente de actividades criminales mediante inversiones inmobiliarias en la Costa del Sol.

El argumento español respecto a estas sociedades patrimoniales era que estas propiedades generaban ingresos por alquileres, intereses y plusvalías que no eran gravados ni en Gibraltar ni en ningún otro país y que el régimen que los eximía de impuestos debía ser investigado igual que ya lo habían sido los de las islas británicas del Canal, la isla de Man y Liechtenstein. También presentó un catálogo de folletos de despachos y asesores fiscales gibraltareños que vendían sus servicios para situar todo tipo de activos en sociedades registradas en la colonia con la garantía de no pagar ni una libra en impuestos. “Gibraltar ofrece muchas oportunidades”, publicitaba uno de ellos, que también advertía a sus posibles clientes de “la creciente amenaza de ataques” que podrían sufrir de “autoridades fiscales extranjeras”. Aun así, aseguraba, “incluso las amenazas pueden convertirse en oportunidades”.

El Gobierno del Peñón, en cambio, mantenía que España podía gravar los inmuebles, los yates o los atraques utilizando el impuesto sobre el patrimonio y aprovechando los mecanismos existentes de intercambio de información. Y que si la mayor parte de estas empresas tenían su fuente de ingresos en el extranjero el motivo era el inevitable escaso tamaño de la economía gibraltareña. En medio de la refriega, el ministro principal de Gibraltar, Fabián Picardo, invitó al entonces titular de Hacienda español, Cristóbal Montoro, a visitar el Peñón para conocer de primera mano la realidad fiscal de la colonia. Montoro no contestó. Picardo reiteró la invitación en 2015 tras quejarse públicamente de la “perseverancia ciega” de España en “denigrar” a Gibraltar. La visita nunca se produjo.

En febrero de 2016, el Código de Conducta seguía bloqueado. Gibraltar carecía de información detallada sobre las 10.232 sociedades bajo sospecha –por ejemplo, si su propietario era local o extranjero, o cuál era el importe de los ingresos que percibían–, pero prometió tenerla en el futuro, puesto que a 1 de enero de ese año todas las empresas, tuvieran ingresos o no, estaban ya obligadas a presentar una declaración ante la Hacienda del Peñón. Finalmente, pese a los intentos británicos por posponer cualquier medida, el Código de Conducta tomó una decisión inédita hasta entonces. Para impedir que la ausencia de datos bloqueara el análisis, se evaluó el sistema fiscal gibraltareño no basándose en hechos sino sobre una hipótesis: que las empresas percibían ingresos, en contra de lo sostenido por Gibraltar y Reino Unido. “La falta de información no puede usarse contra las pruebas y argumentos que ha proporcionado España”, apremió la delegación. “El grupo”, zanjó, “no puede sentarse y no hacer nada”.

Así que en abril, finalmente, el Código de Conducta determinó que el tratamiento que recibían las sociedades patrimoniales en Gibraltar era perjudicial para la competencia en la UE, pero sólo en el caso de los ingresos que éstas percibían de propiedades muebles. Es decir, de yates, aviones o vehículos de motor, cuya tributación en el país donde se disfrutaban era “improbable”. Las mansiones, por el contrario, podían ser gravadas por las haciendas de los países donde estaban radicadas. Además, esa exención beneficiaba de forma mayoritaria a no residentes en el Peñón. Y se practicaba a empresas a las que no se exigía una “sustancia real” en Gibraltar: ni actividad económica real ni empleados.

Como Reino Unido no proporcionó datos adicionales que rebatieran ese diagnóstico, la decisión se transmitió al Ecofin, que reúne a los ministros de Economía y Finanzas de la UE. Pero España no cejó. Aunque la decisión era un “avance”, había que ir “más lejos”: las plusvalías, que habían quedado fuera del análisis, constituyen uno de los ingresos más importantes de las sociedades tenedoras de activos gibraltareñas, pero no tributan ni en el Peñón ni en ningún otro país. Permitir su exención, continuaba España en un informe que presentó en junio de 2016 al grupo, sentaría un “precedente peligroso para futuras evaluaciones del Código de Conducta, como las normas sobre sociedades patrimoniales de Liechtenstein”. Tras alertar sobre la falta de transparencia e información de Gibraltar, el Gobierno español también reclamaba sanciones “efectivas” para las empresas gibraltareñas que incumplieran la obligación de aportar sus cuentas a la Hacienda del Peñón. Entonces, el castigo que recibían las empresas infractoras, protesta el Gobierno español, se reducía a una multa de 50 libras.

Para dejar patente su insatisfacción, España preparó un texto que se añadió a las actas del consejo del Ecofin celebrado el 17 de junio de 2016. En él, declaraba que la decisión de considerar “perjudicial” sólo una parte del régimen fiscal de Gibraltar era “insuficiente”, al haber quedado fuera aspectos relevantes como la falta de transparencia y de información tributaria. Los cambios “puntuales” que se iban a introducir en las leyes fiscales del Peñón como resultado del dictamen del Código de Conducta no dejan de ser “superficiales”, abundaba el texto, porque sus principales elementos perjudiciales “permanecen operativos”. Finalmente, que se deje el trabajo a medias, advertía, constituye un “precedente muy negativo” respecto a las evaluaciones que el grupo realice sobre los regímenes fiscales de otros territorios y terceros países.

A los dos años de esta declaración y de que se exigiera la supresión de estas ventajas fiscales para las sociedades propietarias de bienes muebles, el Código de Conducta examinó si Gibraltar había cumplido lo prometido. En su reunión del 21 de septiembre de 2018, la delegación española no soltó su presa y se quejó de que Gibraltar no había sido muy diligente en la eliminación de los aspectos perniciosos de la norma fiscal condenada. Reino Unido tuvo entonces que precisar –hasta entonces no lo había hecho– cómo iba a gravar las rentas que esas sociedades percibían por los yates o aviones de las que eran propietarias: con el mismo tipo con que tributaban los ingresos comerciales de cualquier otra empresa gibraltareña. Habían pasado cuatro años desde que el Código de Conducta comenzó a examinar ese régimen fiscal.

'Tax rulings' para esquivar a Bruselas

En cualquier caso, la batalla fiscal por Gibraltar estaba lejos de terminar. Como queda explicado más arriba, la Comisión Europea abrió en octubre de 2013 una investigación sobre las exenciones tributarias que el Peñón concedía a los intereses, dividendos, royalties y plusvalías. Un año más tarde tuvo que ampliarla: Gibraltar estaba firmando tax rulings o acuerdos fiscales con ciertas empresastax rulings que les garantizaban rebajas tributarias del mismo tipo que las declaradas perjudiciales por el Código de Conducta y que estaban en proceso de derogación. Se trataba de acuerdos similares a los destapados por Luxleaks, firmados de forma opaca por Luxemburgo con las principales multinacionales del planeta y que pusieron en el foco al mismísimo presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, antes primer ministro y titular de Finanzas del Gran Ducado.

En principio, se trataba de 165 acuerdos, suscritos entre 2011 y 2013. Gibraltar estaba utilizando una práctica administrativa, opaca además, para eludir el obstáculo que el Código de Conducta le había puesto y seguir concediendo rebajas fiscales a grandes empresas por sus préstamos intragrupo. El dictamen de la Comisión Europea no llegó hasta diciembre de 2018: consideró ayuda de Estado ilegal sólo cinco tax rulings y ordenó a Gibraltar que recuperara el dinero que había perdonado en impuestos a las multinacionales beneficiadas. En total, 100 millones de euros.

Pero, como suele ocurrir con los asuntos fiscales, gobiernos e instituciones no tienen prisa. Gibraltar tenía de plazo hasta abril de 2019 para recuperar las ayudas de Estado ilegales. Pero sólo tras el BrexitBrexit, el pasado mes de marzo, la Comisión Europea denunció a Reino Unido ante el Tribunal de Justicia de la UE porque el Gobierno del Peñón sólo había recobrado el 20% de los 100 millones exigidos. Hace sólo unos días, el pasado 6 de octubre, la Comisión anunció que Gibraltar había recuperado el 14 de julio el total debido.

Martijn Nouwen libró durante años una tenaz batalla con la maquinaria burocrática de la UE para descubrir los entresijos del Código de Conducta, uno de los órganos más herméticos –y polémicos— del Ejecutivo comunitario. Profesor de Derecho Fiscal Internacional y de la UE en la Universidad de Leiden (Países Bajos), los miles de documentos así obtenidos le sirvieron para elaborar su trabajo de doctorado. Y para convertirse en el mayor experto sobre el órgano que vigila, con dudoso acierto, el juego limpio fiscal en la UE. Ahora ha puesto en manos de la revista alemana Der Spiegel y de la red de medios EIC, de la que forma parte infoLibre, toda la información que durante años el Código de Conducta ha hurtado a la opinión pública. Nouwen, investigador sobre paraísos offshore, transparencia y evasión de impuestos, ha asesorado en materia tributaria al Parlamento de su país, uno de los mayores defensores y practicantes en Europa de la relajación fiscal.

PREGUNTA: La UE lleva un cuarto de siglo intentando frenar el negocio de paraísos fiscales europeos como Luxemburgo, Chipre o los Países Bajos. ¿Por qué el éxito ha sido hasta ahora modesto y por qué decidió investigar el trabajo del Código de Conducta?

RESPUESTA: Ante todo, hay una falta de transparencia. Las deliberaciones del Grupo Código de Conducta, que la Unión Europea creó para ese propósito, se desarrollan a puerta cerrada. Sus documentos y actas son confidenciales. Se sabía que este órgano tenía una función importante, pero hasta ahora se desconocía en gran medida cómo funciona y si es eficaz para atajar las prácticas fiscales perjudiciales de los países. El objetivo de mi trabajo era, sobre todo, arrojar más luz sobre esta oscuridad.

P: Usted ha analizado unos 2.500 documentos internos del grupo. ¿Cuál es su conclusión?

R: Los resultados son contradictorios. El grupo ha alcanzado resultados impresionantes y la competencia fiscal se ha convertido en un juego mucho más transparente y regulado. Se han modificado o eliminado muchos regímenes fiscales perjudiciales. Pero, al mismo tiempo, cuando se tapaba una laguna fiscal se creaba otra nueva que era explotada por los Estados miembros. Por ejemplo, la evasión fiscal con modelos de negocio fiscalmente agresivos, las empresas buzón y los tax rulings [acuerdos fiscales con grandes empresas] siguen sin abordarse adecuadamente. Tanto los Estados miembros pequeños como los grandes siguen frustrando el desarrollo de soluciones eficaces para estos problemas.

P: El objetivo de los gobiernos siempre ha sido atraer a las empresas a sus propios países ofreciendo ventajas fiscales. De este modo, querían asegurarse ingresos adicionales a costa de sus países vecinos. ¿Cómo se formaban los frentes en esta guerra?

R: Por un lado están los sospechosos habituales. Pequeños países de la UE como Chipre y Malta, pero también los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo. Bloquearon el trabajo del grupo en muchos ámbitos siempre que pudieron. Especialmente durante los primeros 15 años de existencia del Código de Conducta. Pero los grandes países también se mostraron a menudo reticentes. Alemania, por ejemplo, sigue bloqueando un acuerdo sobre la publicación de los tax rulings concedidos por las autoridades fiscales a las multinacionales, porque quiere preservar las competencias de sus länder. Gran Bretaña, por su parte, tenía en mente los intereses de sus islas de baja tributación, como Jersey o Guernsey. Estas resistencias dificultaron aún más el trabajo del grupo.

P: ¿Qué papel desempeñaron los ministros de Economía europeos?

R: Habían creado el grupo para frenar las prácticas fiscales perjudiciales y evitar que la Comisión Europea utilizara el arma legal de las ayudas de Estado. Al limpiar sus propios sistemas de impuesto de sociedades en el seno del grupo, los Estados miembros conservaban su tan apreciada soberanía fiscal, mientras ahorraban a la Comisión considerables esfuerzos de investigación en ayudas estatales. Sin embargo, curiosamente, los ministros se alegraron de tener poco que ver con el Código de Conducta una vez finalizado el primer ejercicio de limpieza en 2003. Desde entonces, se limitan a aprobar los informes semestrales de progreso del grupo sin ningún debate. Ni siquiera si los Estados miembros incumplen su compromiso de derogar un régimen, o bloquean o frustran soluciones en asuntos importantes de evasión fiscal.

P: ¿A qué se debe esa actitud?

R: Por un lado, los problemas de evasión fiscal suelen ser tan complicados que los ministros de Finanzas y sus asistentes técnicos a menudo no podían entenderlos. Por otro, los gobiernos querían evitar disputas. Al fin y al cabo, había otras cuestiones políticas, a menudo más importantes, en Europa. Tenían que elegir sus batallas, y la lucha contra la evasión fiscal no era una de ellas.

P: ¿Cree que es posible una reforma del grupo?

R: Sí, y se necesita urgentemente. Hay que tomar medidas para aumentar la transparencia y la legitimidad democrática del Código de Conducta. El grupo necesita una presidencia política con un liderazgo de alto nivel para reforzar el vínculo con los ministros de Finanzas en el Ecofin, y con organizaciones internacionales como la OCDE. En la actualidad, esto no existe. También sería útil que el presidente estuviera presente en las deliberaciones de los ministros de Finanzas; eso le daría mayor relevancia al tema. Es importante que los ministros de finanzas discutan realmente la competencia fiscal perjudicial y también que señalen y denuncien a los [Estados] problemáticos del grupo. Lo que falta sobre todo es transparencia.

P: ¿Y eso cómo se podría conseguir?

R: Hay propuestas sensatas sobre la mesa. Por ejemplo, el Gobierno holandés ha sugerido recientemente que se publique un informe detallado con las posiciones de los Estados miembros después de cada reunión del grupo. Ese sería un paso en la dirección correcta, pero lamentablemente varios Estados miembros, entre ellos Alemania, rechazaron la propuesta. Lo que no aumenta la credibilidad, sino que crea más desconfianza.

P: Si usted fuera el próximo presidente del Código de Conducta, ¿qué haría?

R: Hacer todo lo posible para abrir el grupo a la ciudadanía, investigar los regímenes de baja tributación para los contribuyentes más adinerados y hacer frente a los modelos de negocio fiscalmente agresivos que utilizan las empresas multinacionales.

P: Tras la publicación de los Papeles de Pandora, se discute si estas filtraciones tienen consecuencias reales en lasPapeles de Pandora políticas fiscales. ¿En qué medida cree que el trabajo del Código de Conducta se ha visto afectado por las filtraciones periodísticas sobre temas fiscales?

R: Las filtraciones fiscales, como LuxLeaks, los Papeles de Panamá y ahora los Papeles de Pandora, son muy importantes para crear un impulso en la lucha contra los precios fiscales perjudiciales que son explotados por las empresas multinacionales. Permítame poner un ejemplo. Antes del escándalo de los tax rulings de Luxleaks, en 2014, los Estados miembros, tanto los pequeños como los grandes, incumplieron las declaraciones políticas que ellos mismos habían hecho en el Código de Conducta a favor de intercambiar información sobre sus tax rulings. La Comisión condenó este incumplimiento durante más de 10 años. Pero no pasó nada. El escándalo de los Luxleaks puso en el punto de mira los tax rulings que firmaban los Estados miembros. Este proyecto periodístico, combinado con la presión política y social, creó un impulso para que la Comisión convirtiera un acuerdo político no respetado sobre tax rulings en una ley comunitaria jurídicamente vinculante.

P: El Parlamento Europeo acaba de aprobar una resolución en la que reclama una reforma urgente del Código de Conducta, que debería incluir la ampliación del mandato del grupo a los impuestos sobre la renta de las personas físicas. ¿Cree que es posible incluirlos en el ámbito de análisis del Código? El comisario de Economía, Paolo Gentiloni, abrió esa posibilidad en su discurso en el Parlamento Europeo, pero también dijo que algunos países se resistían a los cambios y estaban retrasando las decisiones. ¿Sabe cuáles son esos países? ¿Cree que existe un “patrón de obstrucción sistemática” por parte de algunos Estados miembros en el Código de Conducta, tal y como denunció el Parlamento Europeo?

R: Esperemos que los Papeles de Pandora, que pusieron el foco en los asuntos fiscales de políticos y de algunas de las personas más ricas de Europa, creen un estado de opinión a favor de que el Código de Conducta comience a investigar los acuerdos fiscales especiales para expatriados y personas adineradas. Mis investigaciones revelan que varios Estados miembros, en particular Portugal y Alemania, así como la Comisión Europea, presionan cada vez más para empezar a trabajar en los regímenes tributarios de las personas físicas. Pero este enfoque siempre se ha visto bloqueado por otros Estados miembros, en particular Irlanda y los Países Bajos, que argumentan que debatir sobre impuestos personales supondría una invasión inaceptable de su soberanía en materia de fiscalidad directa. En mi opinión, la competencia fiscal perjudicial a través de regímenes fiscales preferenciales para expatriados y empleados debe tratarse en el Código de Conducta, preferiblemente hoy y no mañana.

P: A partir de ahora, con el Reino Unido fuera de la UE, ¿hay alguna forma de negociar con los británicos no sólo sobre Gibraltar sino también sobre sus territorios de ultramar cuando surja una cuestión fiscal? ¿Se seguirá el mismo procedimiento con el Reino Unido que con países vecinos como Liechtenstein o Suiza, por ejemplo?

R: El Código de Conducta ha tenido bastante éxito a la hora de promocionar los principios de fiscalidad justa de la UE en sus relaciones con terceros países, como Suiza y Liechtenstein. Al incorporar estos principios en la elaboración de la lista negra de paraísos fiscales de la UE, el resto del mundo, incluida Gran Bretaña y sus territorios de ultramar, tendrá que abstenerse de introducir regímenes fiscales perjudiciales. Será difícil para Reino Unido seguir frustrando la toma de decisiones en el Código de Conducta. En caso de que Londres decidiera ignorar la declaración de un régimen como perjudicial, los Estados miembros podrían activar un arsenal de medidas defensivas fiscales y no fiscales frente al Reino Unido.

P: ¿Sabe en qué está trabajando ahora el Código de Conducta? ¿Ha disminuido la actividad del grupo en los últimos años? ¿Es cada vez menos operativo? A partir de 2018, sólo ha evaluado algunos regímenes fiscales en Polonia, Grecia, Estonia, Croacia, Malta y Luxemburgo.

R: Un tema importante y muy sensible en el que el Código de Conducta sigue trabajando actualmente es: ¿deberían publicarse en la página web de las autoridades fiscales nacionales los tax rulings concedidos a las multinacionales? Los debates en el grupo muestran que especialmente Alemania y Francia están frustrando el trabajo en esta área. Francia no quiere que el grupo se centre en los tax rulings nacionales. Y Alemania no quiere que se publiquen en la página web de las autoridades fiscales nacionales. Mientras que varios países, como Bélgica, los Países Bajos e Italia, han creado bases de datos online con muchos tax rulings internacionales, Alemania y Francia no han dado ningún paso en este tema tan importante. No siempre son los sospechosos habituales los que frenan el progreso en temas importantes de evasión fiscal. Al no dar ejemplo, estos dos grandes Estados miembros ponen en peligro la credibilidad del grupo. Actualmente, el Código también mantiene conversaciones con terceros países como Australia, Jordania, Maldivas y Turquía, para que cumplan los principios de fiscalidad justa de la UE.

Además, el Código de Conducta también está discutiendo ahora sobre su futuro. Necesita urgentemente una reforma: hay que tomar medidas para aumentar la transparencia y la legitimidad democrática del grupo.

_______________

Traducción: Begoña P. Ramírez

El Código de Conducta, encargado de vigilar que las leyes fiscales de los Estados miembros no vulneran la competencia leal en el seno de la UE, ha examinado un total de 23 regímenes tributarios españoles a lo largo de sus 24 años de existencia. De ellos, nueve fueron declarados perjudiciales para el juego limpio fiscal y, por tanto, tuvieron que ser derogados o modificados, según se desprende de los documentos obtenidos por Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyater y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC), a la que pertenece infoLibre.

Tuvieron especial protagonismo, por el número de regímenes evaluados y señalados como perniciosos, las leyes fiscales aprobadas por las haciendas forales de País Vasco y Navarra, por un lado, y las que concedían incentivos a las patentes y otros intangibles, que fueron condenadas por el Código de Conducta en sus dos versiones, la primera de 2014 y la segunda de 2016.

Las revisiones de leyes fiscales españolas superan con mucho a la docena a que el grupo de Bruselas ha sometido a Bélgica, Italia, Irlanda o Portugal, pero quedan muy por debajo de las 49 que han debido pasar Francia, aumentadas en 16 más –un total de 65– si se tienen en cuenta las de los regímenes especiales de sus territorios de ultramar. Reino Unido sólo ha visto examinados nueve de sus leyes tributarias, pero si se les suman las seis de Gibraltar y las 42 de sus territorios asociados, alcanza las 57 revisiones. A las 13 de Países Bajos hay que añadir otras 14 de los regímenes especiales de Aruba y las Antillas.

Todos los Estados miembros tienen la obligación de notificar al Código de Conducta la aplicación de nuevos regímenes fiscales que puedan suponer una amenaza para la competencia leal en el mercado interior; es decir, que puedan atraer a su territorio con ventajas tributarias abusivas a empresas de otros estados miembros. Pero no todos los países lo hacen. Nada más ponerse en marcha, el Código de Conducta fue muy activo en la evaluación de los sistemas fiscales nacionales, de forma que entre 1998 y 1999 un total de 17 esquemas tributarios españoles pasaron bajo la lupa del grupo. No hubo otra evaluación hasta 2008, la de las exenciones que tanto el Gobierno central como las Haciendas forales de País Vasco y Navarra concedían a la propiedad intelectual. Hasta 2016 fueron esos regímenes y sus posteriores modificaciones las que pasaron el examen del Código Conducta. En estos momentos no hay ningún esquema tributario español bajo revisión en el grupo, según ha explicado a infoLibre el Ministerio de Hacienda.

infoLibre y los medios de la red de investigación EIC han tenido acceso a miles de documentos internos del Código de Conducta, desde actas e informes hasta correos electrónicos, que revelan cuáles han sido los fallos más notorios del vigilante fiscal de la UE en sus 24 años de vida. No sólo ha fracasado a la hora de poner freno a la carrera de los gobiernos por rebajar sus tipos impositivos, sino que además se trata de uno de los órganos más opacos de la Unión Europea. Por su propia naturaleza, no puede más que adoptar decisiones que no son vinculantes. Su ejecución descansa únicamente en la “buena voluntad” de los gobiernos. Y muchas veces ha sido más poderosa la defensa de la soberanía fiscal nacional que la del interés comunitario [Puedes consultar aquí y aquí las dos informaciones publicadas sobre vigilante fiscal de la UE].

REGÍMENES PREFERENCIALES VASCOS Y NAVARROS

Los primeros en ser examinados en Bruselas, en 1999, fueron los regímenes fiscales especiales que tanto las diputaciones forales de Álava, Vizcaya y Guizpúzcoa como la de Navarra aprobaron en 1996 y 1997 y que permitían a los llamados “centros de dirección y coordinación” de las multinacionales reducir su base imponible excluyendo del cálculo de ésta los gastos financieros y aplicando un 25% que luego tributaba al tipo general del impuesto de sociedades, un 35% entonces. España no había notificado a la Comisión la aprobación de semejantes incentivos. Como la función de los centros de dirección es básicamente realizar operaciones financieras, la base imponible disfrutaba de una reducción considerable, que el Código de Conducta consideró una ventaja abusiva. Lo curioso es que ese dictamen llegó en 2002, dos años después de que las autoridades españolas comunicaran a la Comisión Europea que los regímenes fiscales de Álava y Guipúzcoa habían sido derogados. El de Navarra se había suprimido en mayo de 2001. Sólo quedó en vigor el de Vizcaya, contra el que la Comisión Europea abrió un procedimiento para dilucidar si esos favores fiscales constituían una ayuda de estado ilegal. La Diputación foral vizcaína eliminó el esquema en abril de 2002 y su única empresa beneficiaria renunció a la ayuda concedida. Los otros tres no habían llegado a otorgar ningún incentivo.

Otras dos medidas forales para atraer empresas al País Vasco y Navarra fueron revisadas por los fiscalistas del Código de Conducta pero, a diferencia de las anteriores, consiguieron el aprobado. Igualmente se trata de un dictamen llamativo, porque la Comisión Europea, que también las analizó, las condenó como ayuda de estado ilegal y ordenó a España su recuperación. Se trata de la reducción de la base imponible a las empresas de nueva creación del País Vasco y Navarra. Era una de las medidas que las diputaciones forales incluyeron en la norma del impuesto sobre sociedades aprobada en 1996. Se las bautizó como las “minivacaciones fiscales vascas” y acompañaron a las famosas “vacaciones”: una bonificación del 45% de las inversiones acometidas por las empresas siempre que éstas superaran los 15 millones de euros. Las ayudas fiscales a las empresas nuevas o start ups se beneficiaban de reducciones de la base imponible de entre el 25% y el 99% durante sus cuatro primeros años de vida. Para ello, debían haber desembolsado un capital mínimo de 120.000 euros, invertir más de 480.000 euros y crear al menos 10 puestos de trabajo.

Pues bien, este esquema de ventajas fiscales mereció la aprobación del Código de Conducta en 1999. Pero, junto con el resto de las vacaciones fiscales vascas acabó en la Comisión Europea, que en julio de 2001 determinó su carácter de ayuda de estado ilegal, y en los tribunales españoles. Los gobiernos autónomos de La Rioja, Cantabria y Castilla-León, así como el Ejecutivo central, denunciaron los incentivos y el Tribunal Superior de Justica del País Vasco elevó al Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) una cuestión prejudicial. Comenzó entonces una batalla doble. Porque, aunque las vacaciones fiscales fueron suprimidas, la Comisión Europea había ordenado la recuperación de los impuestos perdonados a las empresas que se habían beneficiado durante años de los incentivos, más de un centenar. Y, en esa labor, las administraciones nacionales no fueron muy diligentes.

Así lo demuestra el hecho de que la Comisión interpusiera en 2003 seis recursos –uno por cada régimen– contra España ante el Tribunal de Justicia de la UE. Tres años después, el TJUE condenó a España por incumplir su obligación de recuperar las ayudas. Puesto que en 2011 aún no había conseguido más que una parte, la Comisión volvió a recurrir al TJUE, que resolvió en 2014. Para entonces, las ayudas que España no había recuperado ascendían a 569 millones de euros, el 87% de la cuantía reclamada por la Comisión, según establece la sentencia del TJUE, que condena al Estado a pagar una multa de 30 millones de euros como “medida disuasoria”. De hecho, el tribunal recrimina a España por su reincidencia: ya era la sexta vez que incumplía su obligación de recuperar ayudas de estado ilegales.

SUSPENSO GENERAL PARA LAS PATENTES EUROPEAS

Pero hubo más suspensos del Código de Conducta a medidas fiscales del País Vasco y Navarra. Los regímenes forales que concedían ventajas fiscales a la propiedad intelectual fueron considerados perjudiciales para la competencia leal europea, Es decir, a las patentes, diseños, fórmulas secretas y otros activos intangibles. Como también lo fueron las exenciones ofrecidas por la Hacienda estatal. En realidad, todas las ventajas fiscales a la propiedad intelectual que los distintos países de la UE han creado en los últimos años pasaron por el escrutinio del Código de Conducta. Incluso dos veces, como fue el caso español.

En total, el grupo evaluó 21 regímenes de los denominados de back-end o que permiten desgravaciones fiscales por los ingresos que genera la explotación de, por ejemplo, una patente. Se supone que el objetivo de estas deducciones fiscales es incentivar la investigación y el desarrollo en las empresas. Pero generan dudas sobre su eficacia real y sospechas de que terminen estimulando la evasión fiscal. Las multinacionales, por ejemplo, pueden ceder la explotación de propiedad intelectual desde donde se creó ese activo –una patente, una marca– a una filial situada en otro país con menores impuestos. De hecho, la OCDE puso su atención en este tipo de esquemas a partir de 2013, lo que obligó a actuar al Código de Conducta de la UE para estrechar su vigilancia.

España diseñó su régimen fiscal sobre los ingresos derivados de la cesión de patentes y otros activos intangibles en 2007, a imitación de los que acababan de aprobar Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos. Un año después, el Código de Conducta empezó a revisarlos. Lo mismo hizo la Comisión Europea con el español. El Ejecutivo comunitario la aprobó, pese a que concedía deducciones de la base imponible de hasta el 50%, muy por encima de la tasa general del impuesto sobre sociedades, que es uno de los criterios utilizados por el Código de Conducta para dilucidar si un régimen es abusivo. Sin embargo, la Comisión Europea consideró que los incentivos no daban una ventaja selectiva a determinadas empresas ni se otorgaban discrecionalmente por parte de la Administración, y le dio su bendición.

Pero en 2013, Alemania y Dinamarca empezaron a criticar los regímenes puestos en marcha por Reino Unido y Chipre, así como un segundo aprobado en Bélgica, más generoso que el primero. En la misma línea iba también otro país europeo no comunitario, Suiza. Países Bajos, la propia Bélgica y Luxemburgo no querían tocar estos incentivos, pero después de que la OCDE incluyera en su proyecto BEPS –contra la planificación fiscal agresiva– las conocidas como cajas de patentes (patent boxes), el Código de Conducta decidió someter a revisión de nuevo los regímenes de propiedad intelectual de los Estados miembros. Incluidos los nuevos aprobados en España, Navarra y País Vasco, que en 2014 fueron declarados perniciosos para la competencia fiscal en la UE porque incluían normas para determinar los beneficios de las multinacionales que incumplían las normas de la OCDE.

En 2013, el Gobierno español había modificado el régimen de 2007 aumentando del 50% al 60% la deducción de los ingresos por la cesión de activos e incluyendo en esos ingresos los derivados de cesiones a entidades no vinculadas. Las haciendas forales habían aprobado la misma ampliación, que suponía reducir al 12% la tasa general del impuesto sobre sociedades, entonces del 30%, para las empresas que se acogieran a estos beneficios. De nuevo una merma sustancial para los estándares del Código de Conducta.

En 2015, el grupo acordó que todas las cajas de patentes europeas deberían cerrarse a nuevos beneficiarios a partir de julio de 2016 y que estos regímenes deberían quedar extinguidos en julio de 2021. En 2017, todos los países señalados por tener esquemas perjudiciales los habían derogado ya, menos Francia, Italia… y España.

Es más, un año después, en noviembre de 2018, el Código de Conducta se quejaba de que España había seguido permitiendo que nuevas empresas se acogieran a los incentivos por más tiempo del que se había comprometido: hasta julio de ese año no adaptó el régimen de patentes a las normas de la OCDE y de la UE en la Ley de Presupuestos. Las modificaciones de los esquemas vascos no se produjeron tampoco hasta marzo y mayo de 2018. Las del navarro tuvieron que esperar a octubre. Cuatro años después de su señalamiento en el Código de Conducta. Al tratarse de un grupo de carácter político, el Código de Conducta no tiene forma de obligar a los Estados miembros a ejecutar sus decisiones, tampoco puede sancionarlos si las incumplen. Y ni siquiera los señala públicamente por su desobediencia.

España también se llevó un suspenso en el grupo sobre fiscalidad por el régimen especial para la explotación de hidrocarburos, que desde 1996 permitía a las empresas petroleras reducciones de hasta el 100% de la base imponible. En 1999 fue declarado pernicioso, por lo que se modificó en 2003 para que las reducciones fueran sólo del 50% de la base. En los cinco años en que estuvo en vigor sólo una empresa se benefició de esos incentivos: Repsol.

Holdings que no generan inversiones ni empleos

Por el contrario, otros regímenes fiscales polémicos pasaron sin mayor problema el tamiz del Código de Conducta. Como las entidades de tenencia de valores extranjeros (ETVE). Creadas en 1995, son los equivalentes españoles a los holdings creados en Países Bajos o Luxemburgo para reducir al mínimo legal el pago de impuestos. En su informe sobre inversiones exteriores de 2020, el Ministerio de Economía define las ETVE como sociedades holding españolas dedicadas a la tenencia de participaciones extranjeras en otras sociedades no residentes en territorio nacional. Hasta este año disfrutaban de una doble exención en los dividendos o plusvalías –en el impuesto sobre sociedades o en el IRPF– que obtienen por tener esas acciones en sociedades extranjeras. Ahora deben tributar un 5%. Los beneficios de la ETVE a sus socios también quedan exentos de tributar en España.

Cuando nacieron, estos holdings debían tener un mínimo de inversión de seis millones de euros que, tras la reforma fiscal de 2014 subió a 20 millones, o poseer el 5% del accionariado de otra empresa. Sólo tienen que tributar si realizan alguna inversión por su actividad en España pero, en ese caso, si declaran pérdidas, pueden deducir los gastos. Además, pueden consolidar sus resultados con el resto del grupo al que pertenecen, compensando esas pérdidas con los beneficios de otras filiales y generando créditos fiscales, hasta un máximo de 18 años. Finalmente, las empresas tienen la obligación de comunicar al Ministerio de Hacienda su constitución, pero no existe ningún registro público de ETVE.

La inversión en ETVE “en muchos casos carece de efectos económicos directos” en España. Lo reconoce el propio Ministerio de Economía en el citado informe de inversiones exteriores. “Las operaciones de inversión llevadas a cabo por este tipo de sociedades generalmente consisten en la transmisión dentro de un mismo grupo empresarial de participaciones en sociedades radicadas fuera de España”, explica. Es decir, forman parte de las estrategias de optimización fiscal de las multinacionales. “Pueden tener un valor efectivo muy elevado y un resultado económico muy limitado”, continúa Economía, “pueden valorarse en millones de euros y al mismo tiempo no generar inversión en activos fijos ni puestos de trabajo alguno en el país que figura como receptor”.

Un despacho de abogados catalán, por ejemplo, las recomendaba en 2015 a empresas italianas por su opacidad. Pese a que el capital de la ETVE debe ser nominativo, esgrime, “eso no significa que el nombre de los socios deba ser accesible al público”. Por tanto, añade, la ETVE puede utilizarse también “para gestionar participaciones en empresas con sede en Italia cuyos titulares desean mantener una cierta confidencialidad sobre su inversión”.

En sus mejores momentos las ETVE atrajeron hasta el 64,3% de las inversiones extranjeras a España. Pero en 2019 sumaron sólo 2.412 millones de euros de un total de 24.788 millones de esas inversiones extranjeras, apenas el 9,7%.

Aprobado para Canarias, Ceuta y Melilla

También obtuvieron el visto bueno del Código de Conducta el régimen fiscal especial de Canarias y las exenciones que Ceuta y Melilla conceden a las empresas que se asientan en ambas ciudades autónomas –hasta el 50% en sociedades–. De hecho, el grupo de fiscalidad ha aprobado casi todos los regímenes que conceden ventajas fiscales a las empresas que se registran en territorios con economías débiles, ya sean zonas francas o zonas económicas especiales. Es el caso de muchos de los territorios asociados de los Estados miembros. También han aprobado tratos preferentes a zonas francas de terceros países mientras elaboraban la lista de paraísos fiscales de la UE.

De un total de 40 regímenes de este tipo sólo 11 fueron declarados perniciosos: las zonas francas de Madeira (Portugal), Antillas holandesas, Aruba y la especial de San Nicolás (Países Bajos), así como las creadas por Lituania, Letonia, Polonia, y Rumanía, la del aeropuerto irlandés de Shannon y dos de Curaçao (Países Bajos).

Sin embargo, el régimen especial de Canarias, pensado para compensar la insularidad y la distancia, pasó el corte ya en 1999 y sigue vigente. Así, en el archipiélago no se aplica ni el IVA ni los impuestos especiales sobre hidrocarburos y el tabaco. Además, las ventas de productos agrícolas, ganaderos e industriales de las islas disfrutan de una reducción del 50% tanto en el impuesto sobre sociedades como en el IRPF. Y se permite otra reducción de la base imponible y de la cuota en ambos tributos sobre los beneficios –hasta el 90% de ellos– que se coloquen en una reserva para inversiones. Éstas deben realizarse en un periodo máximo de tres años. También se ofrecen exenciones en los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, así como en los dividendos e intereses para empresas que operen en determinados sectores.

Igualmente consiguió el sí del Código de Conducta el régimen naviero especial de Canarias, que ampara un segundo registro de buques con obligaciones fiscales bastante laxas y una desgravación del 90% en el impuesto sobre sociedades.

¿Qué otros regímenes especiales españoles contaron con la aprobación del vigilante fiscal de Bruselas? Los incentivos para empresas mineras, las desgravaciones para inversiones en películas y producciones audiovisuales o los incentivos para pymes y para el desarrollo regional. Pero también se consideraron inocuas para el juego limpio fiscal las ventajas otorgadas a los fondos de capital riesgo, que incluyen la exención total de los dividendos y de los beneficios repartidos por las empresas en las que invierten, así como la exención del 99% de las plusvalías obtenidas por la venta de sus participaciones, sin requisito alguno de capital ni de periodo mínimo de tenencia. Facilidades máximas, pues, para atraer a estos fondos a España.

Cuando el eurodiputado alemán Sven Giegold consiguió autorización para leer las actas de las reuniones del Grupo Código de Conducta, el órgano encargado de impedir que los gobiernos vulneren la competencia leal en el seno de la UE aprobando regímenes fiscales abusivos, le metieron en una cámara blindada después de quitarle el móvil. Y, al salir, se le incautó el cuaderno donde había tomado notas. Las que pudo, porque buena parte de los documentos que le pusieron sobre la mesa estaban tachados.

No ocurre sólo con este grupo, puesto que el Consejo Europeo dispone de un protocolo de acceso a toda información clasificada como confidencial que incluye las medidas aplicadas al europarlamentario de Los Verdes. Pero el celo a que fue sometido Giegold sí es paradójicamente revelador de la opacidad con la que ha trabajado el Código de Conducta en sus 24 años de existencia. Su actividad tiene carácter confidencial como parte de su propia naturaleza: es un cuerpo de carácter diplomático, no ejecutivo. Al menos ésa es la razón que esgrimen tanto la Comisión Europea, que le hace los trabajos preparatorios y le proporciona la asesoría técnica necesaria, como el Consejo, que lo creó en 1997, para mantener lejos de la opinión pública e incluso del Parlamento Europeo lo que el grupo discute y decide.

Sin embargo, los documentos obtenidos por la revista alemana Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC) , a la que pertenece infoLibre, demuestran que el secretismo del Código de Conducta va mucho más allá. Y que la Comisión puede estar incumpliendo sus propias normas sobre tratamiento de la información, excluyendo miles de archivos del sistema europeo de gestión de documentos y borrando de forma masiva y automática miles de correos electrónicos.

“El Código de Conducta es posiblemente el grupo de trabajo más opaco del Consejo de la UE”, critica el eurodiputado de Los Verdes Ernest Urtasun. Los Estados miembros, advierte, “se escudan en el hecho de que las cuestiones tributarias son competencias exclusivas suyas para evitar el escrutinio, pero esto no tiene ningún sentido, ya hemos visto la naturaleza transnacional y europea de los esquemas de evasión fiscal más comunes”.

En efecto, los impuestos siempre son material sensible y los Estados miembros se muestran especialmente celosos de su soberanía fiscal, por lo que la tarea del Código de Conducta resulta muy “delicada”, argumenta la Comisión Europea cuando se le reclama acceso a los documentos que ponen negro sobre blanco cómo funciona el grupo. Para que los Estados miembros puedan evaluar las leyes fiscales de otros Estados miembros, éstos deben proporcionar a sus socios “información relevante” sobre normas y actos administrativos internos. Y las decisiones del grupo, que se toman por consenso –unanimidad menos uno, el país implicado–, pueden suponer su derogación o modificación. Son leyes que a veces determinan el establecimiento de las empresas en uno u otro país.

Según los documentos obtenidos por EIC, para evaluar esos regímenes fiscales, tomar decisiones y que los Estados miembros las cumplan, es necesaria la “cooperación leal” entre los gobiernos. Porque, además, esas decisiones no son vinculantes: que se pongan en práctica depende únicamente de la “buena voluntad” de los países. El éxito del trabajo del grupo se basa, pues, en un enfoque “colaborativo”, en la “presión entre pares” y en el compromiso político de los gobiernos. La Comisión aduce que la necesaria “atmósfera de confianza mutua” sólo puede construirse sobre la base de la confidencialidad de las deliberaciones. “La divulgación de documentos sobre los trabajos preliminares [del grupo] que tratan sobre asuntos a debate dañaría seriamente el proceso de toma de decisiones y afectaría negativamente de modo previsible a la confianza mutua y a los intercambios francos entre los Estados miembros, y a la Comisión Europea en el futuro”.

Todo debe ser accesible al público, con excepciones

Según el reglamento de 2001 que regula este asunto, “todos los documentos” de las instituciones europeas deben ser, “en principio”, accesibles al público. Un derecho que debe ser garantizado “de la manera más completa posible”. Ese “todos los documentos” incluye tanto los que obren en poder de la Comisión Europea como los elaborados o recibidos por ella “en todos los ámbitos de actividad de la UE”. Da igual que sean papeles o tengan soporte electrónico, o se trate de grabaciones sonoras, visuales o audiovisuales, con tal de que se refieran a “políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución”.

Pero cuando Martjin Nouwen, profesor de Derecho Fiscal en la Universidad de Leiden (Países Bajos), comenzó a pedir las actas de las reuniones, los documentos de trabajo y los correos electrónicos que daban cuenta de algunos de las evaluaciones realizadas por el Código de Conducta, se encontró con el no de la Comisión, y de algunos gobiernos. El reglamento regula las excepciones que justifican ese “en principio” con que se matiza el acceso universal a la información comunitaria. Las instituciones de la UE pueden denegar la entrega de un documento si pone en peligro el interés público o la intimidad e integridad de las personas. Como interés público se entiende, por ejemplo, la seguridad pública, pero también la política financiera, monetaria o económica de la UE. Además, puede rechazar el acceso a un documento si su divulgación pone en riesgo los intereses comerciales de particulares y empresas, salvo que exista “un interés público superior”.

Cuando el fiscalista holandés pidió a la Comisión todos los documentos sobre cómo los gobiernos están cumpliendo el acuerdo del Código de Conducta para hacer públicos los tax rulingstax rulings –acuerdos fiscales ventajosos que firman con multinacionales–, la institución le contestó que no había “identificado” ningún correo electrónico relacionado con este asunto: ni con origen en la propia Comisión, ni enviados desde el Consejo ni desde los Estados miembros. ¿Cómo es posible, si los gobiernos enviaron por correo electrónico sus respuestas a un cuestionario remitido previamente por el grupo para hacer el seguimiento? Pues porque, le explicó la Comisión, sólo se conservan y registran en los sistemas de gestión de documentos los correos electrónicos que contienen información “importante”, definida sólo como aquélla que “no es efímera y puede implicar acción o seguimiento”.

Es decir, alguien había decidido que esa información no era relevante. ¿Quién? A tenor de los documentos a los que ha tenido acceso EIC, los propios funcionarios son quienes determinan qué archivos se registran en Ares, el sistema de gestión de documentos de la UE y cuáles no. Además, desde el 1 de julio de 2015 la red informática de la Comisión cuenta con un sistema de borrado automático de archivos de correo, que elimina todos los documentos a los seis meses de haber sido creados o recibidos y que se encuentren en las carpetas de Recibidos y Enviados del programa Outlook de Microsoft. Para evitar su destrucción, los funcionarios sólo tienen que trasladarlos a sus carpetas personales o de borradores. Entonces escapan al control del sistema Ares; por tanto, salen también del alcance de la Comisión cuando un ciudadano los pide: de ahí que la institución diga que no los “identifica”. Cuando se le pregunta, la Comisión ni siquiera es capaz de calcular cuántos documentos han desaparecido en ese limbo informático. Según explica la propia institución, sus empleados recibieron casi 75 millones de correos electrónicos sólo en octubre.

Lo efímero y lo trivial

El resultado de este sistema de registro es que, por ejemplo, la Comisión dice que no tiene en su poder los correos electrónicos que los Estados miembros enviaron al Código de Conducta explicando si estaban publicando o no los mencionados tax rulings. Estos polémicos acuerdos fueron desvelados en 2014 gracias a Luxleaks, la filtración periodística de los que firmó Luxemburgo con 343 grandes empresas cuando Jean-Claude Juncker, entonces recién nombrado presidente de la Comisión, era ministro de Finanza y primer ministro del Gran Ducado.

Pues bien, ateniéndose a las explicaciones que la Comisión dio a Martjin Nouwen, alguien consideró que esos correos no eran “importantes” y los borró o fueron eliminados automáticamente a los seis meses. ¿Cómo sabe un funcionario si un documento es relevante o no? Según la guía que se facilitó a los empleados al instalarse el sistema de borrado automático, una información es “trivial y efímera” únicamente si perderla “no tiene un efecto legal o administrativo negativo para la Comisión”. Por el contrario, un documento que requiere acción o seguimiento o implica la responsabilidad de la institución es importante. Es revelador también que la propia guía considere “imposible” elaborar una lista o tipología definitiva de documentos “con reglas claras e inequívocas” para lo que debe registrarse y lo que no. La cuestión de si un documento debe conservarse, añade, “sólo puede ser respondida analizándolo en su contexto”.

En cualquier caso, pone como ejemplo de lo que debe eliminarse los borradores y correos con intercambios informales de puntos de vista entre colegas. En cambio, considera dignos de conservación los documentos informales, incluidos los correos electrónicos, que “confirmen situaciones o acontecimientos, justifiquen decisiones o expliquen el desarrollo de acciones oficiales”. Obviamente, los correos enviados por los gobiernos al Código de Conducta explicando su grado de cumplimiento de un acuerdo del propio grupo no es ni un borrador ni un intercambio informal de punto de vista entre colegas que pudiera ser borrado.

Por el contrario, no hay manera de impedir que un funcionario traslade a sus carpetas personales documentos oficiales confidenciales que quedan fuera del sistema de gestión Ares y, por tanto, del escrutinio del Parlamento Europeo o del público en general.

Suecia y Austria piden más secreto

Pero no sólo la Comisión pone límites a la transparencia del Código de Conducta. También lo hacen los Estados miembros. Fue igualmente lo que ocurrió con los tax rulingstax rulings. Suecia y Austria pidieron expresamente a la Comisión que denegara la divulgación de sus respuestas al cuestionario, incluidas las que pudieran constar en las actas de las reuniones donde se trató el asunto. Los argumentos de ambos países eran similares. Según el Gobierno austriaco, la información solicitada contenía documentos internos que revelan “detalles del sistema financiero [del país]” cuya difusión socavaría la toma de decisiones en el seno del grupo, del Consejo y de la Comisión. Suecia también decía que los procedimientos internos detallados en los documentos eran para uso exclusivo de los funcionarios de la Agencia Tributaria nacional.

Pero el Gobierno de Estocolmo va más allá y pide a la Comisión que deje de incluir las posiciones de los diferentes Estados miembros en las actas de las reuniones del Código de Conducta, sobre todo si se refieren a asuntos que aún están en fase de discusión y no han quedado cerrados. La Comisión estaba de acuerdo con ambos e incluso sostuvo que divulgar los debates preliminares en el Código de Conducta sobre el comportamiento de Austria respecto a los tax rulings podía afectar negativamente a la disposición de su gobierno a discutir “asuntos sensibles” o a informar en el futuro sobre prácticas potencialmente perjudiciales para la competencia fiscal dentro de la UE. Tampoco veía que existiera ningún “interés público superior” que justificara la divulgación del grado de transparencia de Austria y Suecia en materia de tax rulings.

Los SMS no son importantes

Otro tanto sucede con los SMS. En teoría, su tratamiento es el mismo que para los correos electrónicos. Si contienen información importante, deben copiarse en un correo o registrarse en Ares. Pero no siempre se procede según el reglamento. Por ejemplo, un periodista solicitó recientemente la publicación de los mensajes de texto que se cruzaron Ursula von der Leyen y el director ejecutivo de Pfizer, Albert Bourla. Según publicó The New York Times, ambos habían intercambiado llamadas y SMS durante más de un mes antes de llegar a un acuerdo sobre la vacuna contra el coronavirus.

Sin embargo, la Comisión denegó el acceso a esos archivos: “Un mensaje de texto u otro tipo de mensajería instantánea es por su naturaleza un documento de corta duración que no contiene en principio información importante sobre asuntos relacionados con políticas, actividades y decisiones de la Comisión”, argumentó la secretaria general, la lituana Ilze Juhansone. Por tanto, añadió, el sistema de gestión de documentos de la Comisión “excluiría en principio la mensajería instantánea”. 

Este principio todavía se aplica ahora, como ha confirmado una portavoz de la Comisión a Der Spiegel. Asegura incluso que actualmente “no existen posibilidades técnicas para grabar mensajes cortos” y que, en cualquier caso, este tipo de comunicaciones “no son frecuentes en la Comisión”. Pero en sus normas internas de 2015, la propia Comisión establecía que los SMS importantes y mensajes similares deberían copiarse en un correo o registrarse de alguna otra manera.

Alexander Thiele, profesor de Derecho Constitucional y Europeo en la Business & Law School de Berlín, no está de acuerdo: “Si las áreas centrales de la comunicación política y no puramente privada tienen lugar a través de SMS y otros servicios de mensajería, no pueden considerarse como ‘efímeros’ en todos los ámbitos”. “Por tanto”, explica a Der Spiegel, “negar la relevancia política o legal de los mensajes de texto es más que cuestionable desde un punto de vista legal”.

Pero, a la vista del criterio que exhiben las instituciones europeas, si la Comisión quiere trabajar en secreto, sólo tiene que comunicarse por WhatsApp en lugar de utilizar el correo electrónico.

Esfuerzos de transparencia... a medias

En los últimos años, no obstante, el Código de Conducta ha hecho esfuerzos por ser más transparente. Las críticas del Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y los medios de comunicación han forzado una mayor apertura en la confidencialidad que el grupo considera inherente al carácter político de sus deliberaciones. Así, cuelga algunos documentos internos en su página web, publica un informe de actividad cada seis meses, así como las evaluaciones finales de los regímenes fiscales que son considerados perniciosos. En abril de 2018 Países Bajos presentó una propuesta para aumentar aún más la transparencia del Código de Conducta, en la que planteaba informar sobre las reuniones y publicar más documentos en la web del grupo. Pero el resto de los Estados miembros no secundó la iniciativa holandesa.

Sin embargo, al mismo tiempo que intentaba abrirse a la opinión pública, el Código de Conducta restringía el uso de una herramienta básica de transparencia: la redacción de las actas de sus reuniones. Las que ha podido ver infoLibre y el resto de los medios de EIC eran más o menos extensas y solían mostrar las posiciones de los Estados miembros sobre cada una de las cuestiones fiscales a debate, incluidas las más delicadas. Casi se podían seguir las conversaciones mantenidas en cada reunión. Pero en los últimos años se han convertido en documentos cada vez más breves, apenas unas notas con enunciados generales de los puntos del orden del día: un Estado miembro “hace un resumen de las características principales del nuevo régimen”, otra delegación “informa” sobre una reunión, la Comisión “resume las respuestas recibidas”. Pero sin incluir detalle alguno sobre los contenidos tratados. Es decir, si algún día llegan a publicarse las actas, éstas no permitirán conocer qué se discute en el grupo.

“Estoy harto. ¡Harto! 48 horas después de que se hayan hecho públicos los Papeles de Pandora, el Consejo [de la UE] deja claro que no quiere cambiar nada y presenta una lista de paraísos fiscales en la que no están las Islas Vírgenes, que exista un tipo [impositivo] cero es una vergüenza y lo que ocurre con Luxemburgo muestra hasta dónde no quiere ir Europa. El Consejo nos deja como idiotas”. El presidente del Subcomité de Asuntos Fiscales del Parlamento Europeo, el holandés Paul Tang, resumió en apenas un minuto el enfado y la impotencia de la Eurocámara ante el escándalo financiero desvelado por una nueva filtración de miles de documentos. Una vez más –los Papeles de Panamá, los Papeles del Paraíso, OpenLux–, queda al descubierto el uso masivo que hacen los muy, muy ricos de grandes despachos de abogados y hábiles gestores de patrimonios para ocultar su dinero en paraísos fiscales y no pagar los impuestos que el resto de la ciudadanía abona obedientemente.

Enérgico y contundente, Tang defendía en el pleno de la Eurocámara la necesidad de reformar el Grupo Código de Conducta, una propuesta de resolución que fue aprobada después por amplia mayoría. El eurodiputado holandés aseguró que los cambios en ese grupo son “parte de la solución” a la insatisfactoria respuesta de la UE ante unas prácticas fiscales que hacen perder a los gobiernos europeos cada año entre 160.000 y 190.000 millones de euros, un cálculo conservador de los impuestos que sólo las empresas –sin contar a los contribuyentes con grandes patrimonios– dejan de pagar gracias a la planificación fiscal agresiva. Que no es ilegal, pero aprovecha los vacíos de las normas tributarias para rebajar la factura final a Hacienda.

infoLibre ha tenido acceso a 2.500 documentos del Grupo Código de Conducta, obtenidos por la revista alemana Der Spiegel y compartidos con el periódico sueco Dagens Nyheter y la red de medios European Investigative Collaborations (EIC), de la que este periódico forma parte. A partir de esa base, EIC va a publicar una serie de reportajes sobre este órgano, el encargado de vigilar el cumplimiento del juego limpio fiscal en la UE y donde se sientan todos los Estados miembros. Martijn Nouwen, profesor de Derecho Fiscal en la Universidad de Leiden (Países Bajos), ha conseguido, tras muchos años de batalla legal con la UE, desde actas de reuniones e informes hasta correos electrónicos del Grupo Código de Conducta, una montaña de información que ha sido ocultada desde su creación tanto a los miembros del propio Parlamento Europeo como a la opinión pública en general, amparándose en la confidencialidad de las discusiones que los Estados miembros mantienen en su seno. También en la peculiar naturaleza del grupo.

Los documentos obtenidos por la red EIC revelan cuáles han sido los fallos más notorios del Código de Conducta en sus 24 años de vida. Fallos derivados de cuestiones políticas y de las propias dinámicas del grupo que han lastrado su lucha contra la competencia desleal. Como destaca la propia Comisión en los documentos que publica la red EIC, la ejecución de las decisiones adoptadas por el Código de Conducta depende exclusivamente de la “buena voluntad” de los Estados miembros. A la hora de cierre de esta edición, el Ejecutivo comunitario no ha contestado a las preguntas que sobre el grupo le han formulado los medios integrados en EIC.

De hecho, los gobiernos se han dedicado a jugar al ratón y al gato con el grupo. Cuando el Código de Conducta decidía cerrar el régimen fiscal de un país que concedía ventajas excesivas a las empresas, con tipos impositivos más bajos que en el resto de la UE o incluso con un tipo cero, ese mismo gobierno u otro creaba un nuevo régimen similar que permitía continuar con esos o parecidos beneficios tributarios. También han jugado los Estados miembros a hacer todo lo posible para retrasar la derogación de los regímenes considerados peligrosos por el grupo. Los periodos de transición a los que se comprometían eran a menudo tan largos que se traducían en plazos de años –hasta una década– en los que seguían entrando nuevas empresas a beneficiarse de las ventajas fiscales desleales.

Es más, en algunos casos, aunque un Gobierno desobedecía y no desmantelaba el esquema fiscal perjudicial, el grupo no lo señalaba ni públicamente ni ante el propio Consejo Europeo. No había castigo de ningún tipo.

El Código de Conducta es una institución de carácter “diplomático” o “político”, “un espacio para la cooperación y revisión inter pares de regímenes fiscales potencialmente perjudiciales dentro de la UE”. No se trata, por tanto, de un órgano ejecutivo, no puede adoptar decisiones vinculantes. Como si de un acuerdo entre caballeros se tratara, los gobiernos se comprometen a “cooperar lealmente” para modificar o desmantelar los regímenes fiscales que el grupo, por consenso –se requiere la unanimidad menos uno, el país afectado–, considere “perniciosos” para la competencia fiscal en el seno de la Unión Europea. Igualmente se obligan a no crear nuevos regímenes perjudiciales. Como describe la Comisión Europea en uno de los documentos obtenidos por EIC, los Estados miembros evalúan mutuamente sus leyes tributarias, una materia muy “sensible”, “en una atmósfera de confianza recíproca”.

Desde su creación, en 1997, el Código de Conducta ha evaluado un total de 480 regímenes fiscales , de los cuales 130 han sido considerados perjudiciales, según las las cifras que la actual presidenta del grupo, la búlgara Lyudmila Petkova, proporcionó a la Subcomisión de Asuntos Fiscales del Parlamento Europeo el pasado mes de abril. No llega a un tercio de los analizados. De acuerdo con los cálculos de Martijn Nouwen, no obstante, son aún más los esquemas analizados, hasta 600, y más de 100 los declarados perniciosos para la competencia fiscal.

El órgano era un gran desconocido para la opinión pública hasta 2014, cuando se publicaron los Luxleaks, que destaparon los ventajosos acuerdos fiscales que Luxemburgo concedía a 343 multinacionales. Pero el grupo ya llevaba funcionando por entonces 17 años y se supone que aún es el principal instrumento de la UE para impedir la competencia fiscal desleal entre los Estados miembros. Cada nuevo régimen creado para dar un trato preferente a las empresas y, por tanto, atraerlas a su territorio, puede ser considerado una competencia desleal para el resto. El Código de Conducta sólo evalúa impuestos corporativos, no los que gravan los ingresos personales. Una primera limitación. También es el encargado de definir los criterios con los que se elabora y actualiza la lista de paraísos fiscales europea. Además, funciona como una de las instituciones más herméticas en la toma de decisiones de la Unión Europea, en palabras del eurodiputado Ernest Urtasun. En el debate donde se pidió su reforma, otros parlamentarios lo tacharon de “obsoleto”, “inadecuado” e “insostenible”.

Lo cierto es que, si su misión es vigilar el juego limpio fiscal entre los Estados miembros de la UE, el Código de Conducta ha fracasado a la hora de poner freno a la carrera de los gobiernos por rebajar sus tipos impositivos: desde 2015, el tipo del impuesto de sociedades ha caído del 19% al 9% en Hungría –el más bajo de la UE– y del 33% al 25% en Bélgica y Francia, por poner unos pocos ejemplos. Unas veces por la presión de los Estados con mayor relajación tributaria, como Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo o Irlanda, otras por la pasividad de los grandes –Francia, Alemania, Italia, España, Reino Unido hasta el Brexit–, pero cuando se trata de impuestos los intereses nacionales suelen derrotar al bien común que la UE debería defender.

Gibraltar, mansiones y yates

Por ejemplo, ahora que los Papeles de Pandora han vuelto a poner en el disparadero el uso generalizado de paraísos fiscales por las grandes fortunas, políticos, empresarios y artistas de todo el mundo para eludir sus obligaciones fiscales, cabe recordar que el grupo debatió durante años, y a solicitud de España, si las ventajas tributarias que Gibraltar ofrecía a los adinerados españoles en forma de sociedades de tenencia de activos constituían un atentado contra la competencia fiscal justa dentro de la UE. Pero el resultado fue decepcionante.

En 2013, España denunció ante el Código de Conducta la existencia en el Peñón de 10.232 de estas sociedades patrimoniales, que no realizaban ningún tipo de actividad, sólo tenían a su nombre activos situados en España, desde mansiones hasta yates. En los informes que el Gobierno español mandó al grupo, aseguraba que se utilizaban como sociedades pantalla para eludir el pago de impuestos en territorio nacional. Para demostrarlo, entre otras pruebas España aportó numerosos folletos comerciales de despachos de abogados y firmas de asesoría fiscal de Gibraltar que prometían ventajas tributarias a quienes crearan este tipo de empresas.

Por el contrario, Reino Unido argumentaba que se trataba de una cuestión de fiscalidad personal, no corporativa, que es la única que puede evaluar el grupo. Y que, en todo caso, estas sociedades no pagaban impuestos en Gibraltar porque, al carecer de actividad, tampoco tenían beneficios. Además, aunque la sociedad propietaria no tributara en el Peñón, sí que deberían hacerlo los bienes a su nombre en el país donde radicaran.

Los debates sobre estas sociedades patrimoniales se prolongaron durante tres años, hasta 2016. Entonces, el grupo dictaminó que el régimen fiscal del que se beneficiaban estas empresas era perjudicial para la competencia en el mercado interior, pero sólo para los bienes muebles. Para los yates, por ejemplo, registrados en otros países, pero no para las viviendas. No obstante, hasta 2018, dos años más tarde, el grupo no pidió al Reino Unido que desmantelara ese esquema fiscal para los bienes muebles.

El pasado mes de marzo entró en vigor un acuerdo que habían firmado dos años antes España y Reino Unido sobre fiscalidad. A cambio de que España saque a Gibraltar de su lista nacional de paraísos fiscales, Londres redefine qué sociedades son consideradas residentes fiscales en el Peñón. Claro que esta exigencia se aplica sólo a las que se hayan constituido a partir del 16 de noviembre de 2018. El resto seguirán como hasta ahora.

Pero el cambio sólo ha venido de la mano del Brexit y siete años después de que el Código de Conducta comenzara a analizar las sociedades donde españoles adinerados –aunque no sólo– escondían buena parte de su patrimonio para no pagar impuestos a Hacienda. La oposición de Estados miembros como los citados más arriba a poner bajo la lupa los impuestos personales (IRPF) y sobre el patrimonio, ralentizó y limitó las medidas que debían atajar la competencia fiscal desleal gibraltareña. Aun hoy, todas las sociedades creadas antes de noviembre de 2018 siguen siendo opacas para la Hacienda española. Y de éstas sólo tributan en Gibraltar las que poseen, por ejemplo, un yate o un avión privado. No una mansión en Sotogrande (Cádiz) o en Marbella. Según las cifras que el Gobierno español aportó entonces al grupo para sustentar sus reclamaciones, en marzo de 2013 la Agencia Tributaria había contado 3.099 propiedades a nombre de 1.146 sociedades gibraltareñas, con un valor de tasación superior a los 400 millones de euros.

Muchas de ellas quedaron señaladas, además, en las numerosas investigaciones policiales que destaparon la corrupción urbanística en la Costa del Sol. La operación Malaya, la operación Ballena Blanca contra el blanqueo, la operación Troika contra la mafia rusa y la operación Shovel contra la mafia irlandesa son sólo las que más atención suscitaron. En sociedades y cuentas de Gibraltar, conectadas con Delaware y Suiza, tenían propiedades y rentas ilegales Julián MuñozJulián Muñoz, su exposa Mayte Zaldívar o la exalcaldesa de Marbella Marisol Yagüe, por citar algunos nombres.

'Tax rulings', más allá de Luxemburgo

Gibraltar también aparece como un buen ejemplo de cómo los Estados miembros burlaban los compromisos políticos adquiridos en el Código de Conducta. En 2013, Londres aceptó suprimir el régimen fiscal que permitía a las empresas extranjeras no pagar ni un euro en impuestos por los intereses de sus operaciones entre filiales o con la matriz. El grupo lo había considerado pernicioso en noviembre de 2012 porque beneficiaba de forma abrumadora a compañías foráneas. Según las cifras aportadas por Reino Unido al grupo, de los 9.192 millones de libras –10.856 millones de euros– en rentas pasivas –intereses, cánones, plusvalías y dividendos– de las empresas que cada año quedaban exentos en Gibraltar, sólo 140 millones procedían del Peñón; es decir, el 98,5% tenían su origen en fuentes extranjeras. Un esquema típico de paraíso fiscal.

Gibraltar, en efecto, suprimió la ventaja perniciosa de su ley del impuesto sobre sociedades, pero a continuación empezó a firmar tax rulingstax rulings, acuerdos fiscales particulares igualmente ventajosos, con ciertas empresas que, además, eran secretos. Es decir, sustituyó una ley por una práctica administrativa que, por así decirlo, volaba por debajo del radar. Así que España denunció los tax rulings ante la Comisión Europea, que en octubre de 2013 abrió un procedimiento de ayudas de Estado ilegales por 165 acuerdos concedidos entre 2011 y 2013.

A diferencia del Código de Conducta, la Comisión Europea sí puede adoptar decisiones vinculantes, en este caso sanciones expeditivas contra un Estado miembro. Pero los tax rulings finalmente analizados se quedaron sólo en 45, la mayoría de ellos con empresas holandesas. Y la Comisión no tomó una decisión definitiva hasta diciembre de 2018: sólo cinco acuerdos fueron invalidados y exigida la devolución de las exenciones consideradas ayudas de Estado. Un total de 100 millones de euros, de los que Reino Unido sólo recuperó 20 millones. Para conseguir el resto, Bruselas tuvo que denunciar al Gobierno de Boris Johnson el pasado mes de abril. Hace sólo unos días, el pasado 6 de octubre, Londres anunció que había recuperado los 80 millones restantes. Ocho años de espera.

Los tax rulings saltaron a los titulares de medio mundo en 2014 gracias a los Luxleaks. Pero, según se desprende de las actas del Código de Conducta, el grupo venía ocupándose del tema desde 2003. Entonces los Estados miembros acordaron que intercambiarían de forma automática información sobre los acuerdos fiscales que firmaran con las empresas. Pero en 2015 un informe de la Comisión Europea reveló que 10 países, incluida Alemania, ni siquiera habían empezado a aplicar el modeloincluida Alemania de actuación que sólo había podido ser pactado dos años antes. Para entonces, ya se habían publicado los Luxleaks y la presión de la opinión pública mordía el trasero del Código de Conducta.

Dio igual: “Desde 2011, ningún país ha informado sobre un solo tax ruling pernicioso”tax ruling, asegura Martijn Nouwen, “ni siquiera después de Luxleaks”.

De hecho, Luxemburgo eludió la obligación de notificar los acuerdos al grupo de manera sibilina. Las compañías sólo tenían que enviar a las autoridades del Gran Ducado una carta informativa sobre el modelo tributario que pretendían aplicarse y, si éstas no les contestaban, difícilmente podrían ser sancionados después. No había necesidad de comunicarlo a Bruselas.

Alemania, directamente, se niega a hacer públicos sus tax rulings tax rulings. Los considera “parte del secreto fiscal”. Pese a que su exministro de Finanzas y más que posible futuro canciller, Olaf Scholz, hizo durante la reciente campaña electoral una encendida defensa del tipo mínimo internacional para las multinacionales, de la tasa Google sobre las transacciones digitales y en contra de los paraísos fiscales, el Gobierno de Berlín se niega a publicar los tax rulings incluso de forma anonimizada.

El 'dumping' fiscal de Bélgica y Países Bajos

Otro ejemplo revelador. Durante más de dos décadas, el Código de Conducta ha intentado controlar la fiscalidad de los flujos de capital transfronterizos en Bélgica y los Países Bajos. Pero no ha conseguido más que una victoria a medias. Los debates sobre la baja tributación de los pagos de intereses en ambos países comenzaron en 1998, poco después de que se creara el grupo. Pero incluso en 2010 una propuesta para garantizar una imposición mínima del 10% se encontró con el rechazo firme de Bélgica, Francia, Países Bajos y República Checa. También fracasó otra iniciativa de Alemania, Francia y Dinamarca para introducir una misma retención fiscal en toda la UE. Países Bajos, Bélgica y Reino Unido lo consideraron una restricción inaceptable de su soberanía.

Los gobiernos de La Haya y Bruselas defienden a cara de perro su modelo de “imposición informal del capital”. Este régimen otorga a las filiales holandesas o belgas de empresas internacionales el derecho a fijar el valor de los pagos transfronterizos de intereses. Con exenciones de hasta un 90%Con exenciones de hasta un 90%, los Países Bajos se han convertido en un paraíso para los holdings de todo el mundo. Más de un tercio de las inversiones extranjeras mundiales se gestionan a través de las cuentas de las 15.000 empresas ficticias que se calcula que existen en el país.

Los demás Estados de la UE quisieron poner fin a este dumping fiscal. Pero belgas y holandeses se resistieron. Ninguno de los dos países “cedería hasta que el otro lo hiciera”, declaró exasperada la Comisión Europea, tal y como revelan las actas obtenidas por EIC. La disputa duró cuatro años. Como la presión continuó, ambos gobiernos prometieron que sus deducciones de beneficios se basarían en el futuro en los acuerdos internacionales sobre precios de transferencia, pero se negaron a facilitar información a los países de origen de las empresas para que las autoridades fiscales de allí pudieran gravarlas… por lo menos hasta que el resto de los países también lo hicieran. Y como los Estados miembros de la UE no pudieron acordarun procedimiento efectivo para intercambiar esa información, las filiales de compañías extranjeras han seguido disfrutando de las magníficas exenciones ofrecidas por Países Bajos y Bélgica.

Lo que no significa que se quedaran ahí. Los Países Bajos bajaron el tipo general del impuesto de sociedades mientras Bélgica creaba un régimen que ofrecía exenciones a los beneficios extraordinarios de las multinacionales. En 2016 la Comisión Europea lo consideró ilegal y condenó al Gobierno belga a recuperar 700 millones de euros perdonados a 35 multinacionales. Pero en el 2019 el Tribunal General de la UE tumbó esa decisión, la Comisión recurrió y dos años después, el pasado 21 de septiembre, el Tribunal de Justicia de la UE anuló la primera sentencia. El Tribunal General debe ahora volver a pronunciarse.

Una lista muy corta

Mención aparte merece la lista de paraísos fiscales, de cuya confección es responsable el Código de Conducta y que aprueba después el Consejo de la UE. Aunque ya antes de su primera elaboración, en 2017, Suiza y Liechtenstein habían sido advertidos por sus prácticas fiscales. Ese año, más de 60 Estados de todo el planeta fueron conminados por el grupo para que adaptaran sus sistemas tributarios a los estándares de juego limpio de la UE si no querían entrar en la lista negra. En la primera, de diciembre de 2017, se incluían 17 territorios. En la última, del pasado 5 de octubre, ya sólo quedan nueve: American Samoa, Fiyi, Guam, Palaos, Panamá, Samoa, Trinidad y Tobago, las islas Vírgenes Británicas y Vanuatu.

En cambio, Turquía, pese a que ha hecho oídos sordos a los sucesivos llamamientos de la UE para que aumente la transparencia de su sistema fiscal, ha escapado siempre de la lista. En parte, por la presión de Alemania. El papel turco en la crisis migratoria explica la relajación comunitaria al respecto.

Otro tanto puede decirse de Estados Unidos, donde el estado de Delaware, conocido por ser el paraíso fiscal favorito de las mayores empresas españolas, encaja perfectamente en los criterios de inclusión en la lista de paraísos comunitaria. De hecho, la UE ha exigido a EEUU que firme un acuerdo internacional de intercambio automático de información o bien suscriba acuerdos bilaterales con todos y cada uno de los estados miembros. Sin embargo, en el otoño de 2019, la actual presidenta del Código de Conducta, Lyudmila Petkova, acordó con el Departamento del Tesoro de EEUU que el grupo se declaraba satisfecho con que Washington estuviera adherido al marco de intercambio de información de la OCDE. Un acuerdo que EEUU llevaba aplicando desde 1998.

Anticuado, limitado y opaco

“No se debate igual a puerta cerrada que si la discusión o sus conclusiones son públicas”, argumentan fuentes españolas conocedoras de los trabajos del grupo. “Y, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, anunciar que se va a analizar un régimen es pernicioso porque puede dejarlo sin efecto en la práctica por recelo de los operadores económicos”. infoLibre ha hablado con algunos de los altos funcionarios españoles que participaron en las reuniones del Código de Conducta. A lo largo de los años, los directores generales de Tributos, subdirectores de Fiscalidad Internacional, consejeros de la Representación Permanente de España (Reper) en Bruselas, acompañados de funcionarios de unidades especializadas. A alguna convocatoria de “alto nivel” ha asistido el secretario de Estado de Hacienda. “Rara vez”, precisan. Porque se trata, aclaran, de reuniones “puramente técnicas, de fiscalistas; la política aparece mucho más tarde”.

Todos defienden el trabajo realizado por el grupo –“fue un avance muy importante, casi una revolución”–, aunque alguno matiza que quizá podría haberse ido “más rápido” y critican que las limitaciones en el ámbito de análisis impiden evaluar, por ejemplo, regímenes fiscales completos que pueden ser en sí mismos perjudiciales. Además, 20 años después de su creación, se ha quedado “anticuado”. “Los regímenes preferenciales se basaban en el principio básico de que cada país gravaba a las empresas residentes en su territorio o a los establecimientos permanentes en otro, pero eso ya no vale nada: con la digitalización, las compañías actúan en cualquier país, ahora da igual donde produzcas… el paradigma de la fiscalidad internacional ha cambiado”, resumen.

También apuntan a un problema fundamental: “El grupo tiene la naturaleza y el contenido que tiene porque no hay un acuerdo unánime en la UE para lograr un mayor grado de armonización entre los 27 Estados en materia fiscal”. Algunos países, como España, son partidarios de mayor armonización. Junto con Francia, Alemania o Italia, forman el bloque de los Cinco Grandes –cuatro ahora, sin el Reino Unido–, frente al que integran Luxemburgo, Países Bajos y Bélgica, junto con Irlanda, que son contrarios a cualquier restricción, y los países del Este, también partidarios del mayor relax fiscal.

En el último debate en el Parlamento Europeo intervino el comisario de Economía, Paolo Gentiloni, quien defendió la necesidad de someter al grupo a una reforma urgente. Sin embargo, advirtió de que ésta, ya en marcha, no está “progresando” a la velocidad deseada. Una “minoría” de Estados miembros, que no citó, se opone a los cambios “y prefiere retrasar las decisiones”. “No sabemos quién está bloqueando la reforma”, responde Ernest Urtasun a infoLibre, “pero la lista de sospechosos habituales suele ser siempre la misma, con algunas excepciones. En 2019 la Comisión Europea señaló en las recomendaciones específicas del semestre europeo a Bélgica, Chipre, Irlanda, Hungría, Luxemburgo, Malta y Países Bajos como países con regímenes fiscales perjudiciales”. Es más, el eurodiputado de Los Verdes subraya el hecho de que estos Estados, con la excepción de Bélgica y Hungría, incumplen los criterios que la propia Unión Europea aplica a terceros países para considerarlos paraísos fiscales. En cualquier caso, todos los Estados miembros, independientemente de su política tributaria, son extremadamente celosos a la hora de defender su soberanía fiscal. “Se escudan en el hecho de que las cuestiones tributarias son competencias exclusivas de los Estados para evitar el escrutinio parlamentario”, protesta Ernest Urtasun, “pero eso no tiene ningún sentido, vista la naturaleza transnacional y europea de los esquemas de evasión más comunes”.

infoLibre ha preguntado al Ministerio de Hacienda por la postura oficial de España respecto de la anunciada reforma del Código de Conducta. El departamento de María Jesús Montero asegura que el Gobierno español está a favor de ampliar el mandato del grupo, de forma que pueda analizar sistemas tributarios al completo, y a favor de que se mejore su transparencia. Aunque en este último asunto aún no se han planteado “medidas concretas”, precisa. Lo que no ha querido explicar Hacienda es qué países –sólo dice que son “varios”– están bloqueando esa reforma que, a juicio de la Comisión, tanto apremia.