La amnistía como solución legislativa es compatible con la Constitución más allá de las leyes de 1976 y 1977

Tras una primera jornada de deliberación en la que la mayoría progresista de los magistrados rechazaron presentar una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la ley de amnistía, el Tribunal Constitucional ha concluido este martes, con ese mismo reparto de apoyos, que la Constitución Española admite, en general, este tipo de medidas de gracia. Una vez superado ese escollo, los magistrados abordarán este miércoles en su deliberación si esta última amnistía en concreto –la de los delitos derivados del proceso independentista catalán– tiene cabida en la norma fundamental. El jueves entrarán a analizar los preceptos concretos cuya constitucionalidad se cuestiona. Será el último paso antes de que se vote el fallo sobre el recurso de inconstitucionalidad del PP.

Los motivos que arguye el PP contra la constitucionalidad de cualquier amnistía –no solo la que establece la ley que actualmente se analiza en el Constitucional, relativa a los condenados por el procés– se basan, en primer lugar, en la inexistencia de una habilitación expresa para otorgarlas en el texto de la Constitución. También en la prohibición de indultos generales que sí prevé en su artículo 62, prohibición que, sostiene ese partido, incluiría la amnistía. Defiende también el PP que la amnistía es incompatible con el Estado de derecho, en concreto con mandatos como la separación de poderes o el principio de legalidad penal (nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito según la ley).

El Tribunal Constitucional ya se había pronunciado anteriormente sobre la constitucionalidad de las amnistías. En concreto sobre las dos que se aprobaron antes de la vigencia de la Constitución, en 1976 y 1977. Se trata, como el propio órgano de garantías sostiene, de amnistías de tipo “transicional” con las que se trataba de facilitar el tránsito de una dictadura a un sistema democrático. En una de sus sentencias, de 1984, avaló la posibilidad de que el Parlamento, ya con la Constitución vigente, modificara el régimen de las amnistías decretadas con anterioridad. Se analizaba una modificación de la ley de 1977 que declaraba imprescriptibles los derechos que establecía.

Esa sentencia reafirmaba la “excepcionalidad” de este tipo de medidas. También reconocía que afectan a la “seguridad jurídica” y que su legitimidad hay que buscarla en “la razonabilidad de los límites” que se pongan a esa seguridad jurídica “en aras de la prevalencia de la justicia material”.

"Todo lo que la Constitución no prohíba"

Respecto al hecho de que la Constitución no prevea una habilitación expresa a las Cortes para legislar una amnistía, se ha impuesto el criterio del borrador de sentencia elaborado por la vicepresidenta, la progresista Inmaculada Montalbán. Ese texto explica que norma fundamental es una “norma abierta” en la que todas las opciones legislativas son lícitas. “La ley, como acto jurídico y siempre que respete lo establecido en la Constitución, es libre en cuanto a su fin, que se fija según criterios de oportunidad política”, explica la ponencia de Montalbán.

“El legislador”, sostiene el borrador, “puede hacer todo lo que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente. Respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”. Y respecto de las amnistías, la norma fundamental no contiene una prohibición expresa.

El PP también defiende que la prohibición de indultos generales que contiene la Constitución afecta a las amnistías y así lo han defendido los cuatro magistrados conservadores. Los progresistas, sin embargo, lo niegan porque, como sostiene la ponencia, indulto y amnistía no es lo mismo. La amnistía es una excepción retroactiva a la aplicación de una norma y elimina “total o parcialmente respecto de aquellos a quienes beneficia, la responsabilidad de carácter represivo que se derive de la comisión de ese ilícito”. El indulto, sin embargo, “solo exime de las penas”.

Distintos órganos para decidir indulto y amnistía

Además, las diferencias están también en los órganos competentes para decidir cada una de esas medidas. Mientras que el indulto, tal y como se recoge en la Constitución, lo otorga el rey a propuesta del Gobierno, la amnistía –al suponer una excepción a la ley– solo puede otorgarla quien hace las leyes, es decir las Cortes, y debe tener forma de ley. La ponencia recuerda cómo la Constitución de la II República reconocía expresamente la amnistía, pero prohibía, como la actual, los indultos generales.

Sobre la afectación a principios constitucionales como el de la separación de poderes, la mayoría progresista lo niega. La ponencia recuerda que corresponde en exclusiva a los jueces aplicar las leyes, pero que es el Poder Legislativo, es decir, el Parlamento, el que tiene que aprobarlas y “determinar qué hechos han de considerarse punibles, la consecuencia represiva que su comisión conlleva, así como las excepciones que tales previsiones pueden tener”.

Por último, respecto al principio de legalidad, el que establece que nadie puede ser condenado por una conducta que la ley no considere como delito en el momento de su comisión, la mayoría progresista sostiene que una amnistía “no deroga precepto penal alguno” sino que “se limita a suprimir los efectos jurídicos de la aplicación de unas normas cuya validez y vigencia no cuestiona”. Es decir, al no establecer delitos, modificarlos o derogarlos, el principio de legalidad penal no sería aplicable a este tipo de medidas de perdón.