‘La crisis de la deuda soberana [1500-2015]’

infoLibre publica un adelanto del libro La crisis de la deuda soberana en España [1500-2015] (Catarata), de Francisco Comín, profesor de Historia Económica en la Universidad de Alcalá de Henares (UAH). La presentación tendrá lugar el próximo 13 de abril, a las 19.00 horas, en la sede de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. A continuación, se reproduce el Epílogo.

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UNA SITUACIÓN PREOCUPANTE POR LAS DIFERENTES CIRCUNSTANCIAS HISTÓRICAS

En 2014, la deuda pública española suponía el 99,4% del PIB, lo que era preocupante para un país con el largo historial de deuda soberana que atesora España. Ese endeudamiento relativo al PIB era el más alto desde el ejercicio de 1910 (gráfico 18), con la relevante diferencia de que en la actualidad esa relación es creciente, lo que indica que estamos asistiendo al desarrollo de una crisis de la deuda, mientras que a principios del siglo XX se estaba saliendo. Por tanto, la referencia para la situación presente son los años 1868 y 1897, cuando había un nivel de endeudamiento similar al actual y la ratio deuda/PIB estaba creciendo aceleradamente. En aquellas situaciones históricas, el endeudamiento siguió creciendo hasta hacerse insostenible para las finanzas públicas, lo que obligó a los ministros de Hacienda a practicar arreglos de la deuda: Camacho en 1881 y Raimundo Fernández Villaverde en 1900. No obstante, la insostenibilidad de la deuda se alcanzó con relaciones deuda/PIB muy superiores a la actual: el 165% en 1879 y el 124% en 1900.

En cualquier caso, la verticalidad de la ratio deuda/PIB desde 2007 indica que el gobierno español tendrá problemas no solo para detener la escalada de la deuda soberana, sino para reducir dicha ratio hasta 2020 cuando no podrá superar el 60%. La evidencia empírica es ambivalente, porque Grecia, con una deuda actual similar a la de España en 1879, ha cometido un impago al FMI en 2015 y ya lleva tres rescates, mientras que Italia, al nivel de España en 1900, mantiene la sostenibilidad de la deuda. Es decir, el umbral de insostenibilidad es muy distinto según los países y los periodos. La evidencia histórica de España tampoco es concluyente, porque las circunstancias históricas actuales son muy distintas a las del siglo XIX, en lo referente a los orígenes del déficit y la posibilidad de reducirlo y en cuanto a los instrumentos de política económica disponibles por el gobierno.

En primer lugar, en las crisis de la deuda de 1879 y 1900, los ministros tuvieron la suerte de controlar súbitamente el déficit público. Cuando el régimen de la Restauración se estabilizó desde 1875, el déficit público cayó por el fin de las guerras y por la estabilidad del sistema de turnos de los partidos. En la crisis de la deuda de 1900, el final de la guerra de Cuba redujo los gastos bélicos y el arreglo de Fernández Villaverde rebajó los pagos netos por intereses de la deuda, que eran la otra gran partida del gasto público, con un impuesto y, además, aplicó un plan de austeridad que consiguió el superávit en las cuentas públicas a principios del siglo XX. No solo se pudo prescindir de las emisiones de deuda sino que el superávit presupuestario de Villaverde permitió amortizar cantidades relevantes de deuda en la cartera del Banco de España.

Por el contrario, en la crisis actual la reducción del déficit se está mostrando más difícil por los siguientes motivos.

Primero, porque el déficit público ha sido en esta crisis muy superior: la relación déficit público/PIB nunca fue tan grande en la España contemporánea como la experimentada en 2009-2014, salvo en la guerra civil (gráfico 15). En términos actuales, por otro lado, el déficit presupuestario de España era, en 2014, el más amplio de la eurozona, después de Chipre.

Segundo, porque los orígenes son distintos ya que la crisis actual ha sido causada por la profunda depresión económica y la acción estabilizadora del Estado del Bienestar. Por tanto, las causas de esta crisis de la deuda no acaban súbitamente, como las guerras, sino que se alargan y luego dejan la resaca de la deuda pública. Es cierto que la economía española volvió en 2014 a experimentar un crecimiento económico que se aceleró en 2015, lo que suponía una excelente oportunidad para reducir el déficit presupuestario. Pero, siendo 2015 un año electoral, el gobierno decidió utilizar el presupuesto del Estado como un arma electoral de su partido, retrasando la reducción del déficit público y emitiendo amplias cantidades de deuda pública para financiarlo.

El tercer motivo es que, en el siglo XXI, España carece de autonomía monetaria y fiscal, pues forma parte de la UE y, dentro de ella, del Eurogrupo. Ambas políticas económicas están, por tanto, dictadas legalmente desde Frankfurt y Bruselas pero, realmente, desde Berlín. La soberanía monetaria se cedió al entrar en el euro y, paralelamente, también un cierto control sobre la política fiscal. Hasta que llegó la crisis de 2008, España fue uno de los países que mejor cumplió con el Pacto de Estabilidad. Pero la gran recesión aumentó el déficit presupuestario español y los países acreedores de la eurozona pasaron a controlar más firmemente la política fiscal y la política de reformas, sobre todo tras el rescate de los bancos españoles por el MEDE, como hemos visto. Como en la España de los Austrias, el endeudamiento público ha quitado a España la soberanía de la política económica. Lo cual no tiene por qué ser ahora tan nefasto como entonces. Ante la crisis de la deuda, la UE (a través de la troika: Bruselas, el BCE y el FMI) impuso a España una política de consolidación fiscal para asegurar la solvencia de la Hacienda española. Pero España incumplió año tras año los objetivos de reducción del déficit público y, desde 2012, Bruselas los relajó alargando el tiempo de cumplimiento de los criterios del Pacto de Estabilidad. Tras la pérdida de la soberanía monetaria, el gobierno español tampoco podía recurrir a la inflación para aniquilar el valor real de la deuda pública. Por el contrario, en la crisis actual el BCE mantuvo una política monetaria restrictiva hasta noviembre de 2013, y solo en abril de 2015 empezó una política monetaria expansiva comprando deuda pública (también española) a los bancos, lo que suponía una vuelta a la monetización indirecta del déficit, sin resultados inflacionistas en el índice de los precios al consumo pero sí en las cotizaciones de las bolsas y de la deuda pública. Esta carencia de soberanía en la política económica podría ser un problema para solucionar la crisis de la deuda española, porque está ligada a la suerte de los socios de la unión monetaria, incluida Grecia.

El cuarto motivo es que, en la crisis actual también estaba descartada la vía de las privatizaciones para conseguir fondos con los que amortizar la deuda, como hicieron los gobiernos españoles con las desamortizaciones de 1836 y 1855, y los gobiernos socialistas y populares del periodo 1995-2000, cuando se vendieron las empresas públicas rentables. Apenas quedan empresas públicas vendibles. Los procesos de privatización de 2013 de LAE y AENA se desactivaron para evitar malvenderlas. Probablemente esto es lo que hizo el gobierno en febrero de 2015, cuando privatizó el 49% del capital de AENA por 4.300 millones de euros, participación que seis meses después ya valía en bolsa un 84% más.

LA REDUCCIÓN DE LOS TIPOS DE INTERÉS Y LOS PRESUPUESTOS ELECTORALISTAS: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA DE REDUCIR EL DÉFICIT

En cualquier caso, en 2015 las perspectivas de la deuda se veían con mayor optimismo en el gobierno de España por dos razones. Primera, el crecimiento económico español alcanzaría un buen ritmo, del 3,3%. Segunda, a comienzos del 2015, el BCE inició una política monetaria de flexibilización cuantitativa, con la compra en el mercado de deuda pública, para hacer frente a la amenaza de deflación en Europa. En el nuevo contexto, el Consejo de Ministros, reunido el 30 de abril de 2015, aprobó el Programa de Estabilidad Actualizado para 2015-2018, con el fin de asegurar la sostenibilidad de la deuda. En el mismo se preveía que las Administraciones Públicas reducirían la relación déficit público/PIB del 5,7% al 0,3% entre los ejercicios de 2014 y 2018. Esa reducción del déficit público saldría del aumento de la recaudación derivada del crecimiento económico, a pesar de las rebajas de algunos tipos impositivos aprobadas para 2016. En el lado de los gastos presupuestarios, el Plan de Estabilidad no preveía ninguna reducción, sino sencillamente un crecimiento inferior al del PIB, por lo que la relación entre ambas variables caería del 43,6% al 38,4% entre 2014 y 2018. La relación gasto público/PIB en España era inferior a la media europea (48% en 2014) por la baja recaudación del sistema fiscal, debido a la amplitud de los gastos fiscales, por las numerosas deducciones y bonificaciones fiscales, y al voluminoso fraude fiscal, por el incumplimiento de los contribuyentes españoles y la extendida economía sumergida.

El ajuste fiscal previsto en el Programa de Estabilidad 2015-2018 y el crecimiento económico permitirían, según el gobierno, disminuir la relación deuda pública/PIB del 98,9% al 93,2% entre 2015 y 2018. Estas previsiones del gobierno de España en el Programa de Estabilidad Actualizado 2015-2018 fueron realizadas en plena campaña electoral. El mismo gobierno reconocía que eran optimistas, indicando que el crecimiento económico podría ser menor si no se cumplían los supuestos adoptados: mantenimiento de los bajos precios del petróleo, depreciación del euro y bajos tipos de interés. Con previsiones menos optimistas, el propio gobierno reconocía que el déficit público subiría al 1,3% del PIB en 2018, y que la relación deuda pública/PIB aumentaría al 97,2% en este año (Sérvulo González).

Gracias a las masivas compras de deuda pública por el BCE, la depreciación del euro y la caída del precio del petróleo, los tipos de interés descendieron en España. En abril de 2015, a pesar de que había alcanzado un récord absoluto de 1,047 billones de euros (y el 98,9% del PIB), la deuda pública española se financiaba a los costes nominales más bajos de la historia (un 3,37%); lo que suponía un mínimo histórico, en condiciones normales, cuando no se practicaba la represión financiera. El coste medio de emisión de la deuda pública española había caído por debajo del 1% en abril de 2015 desde el 1,52% en diciembre de 2014; de hecho, los tipos marginales en las subastas de letras a seis meses eran negativos. Siguiendo la estrategia adecuada, el Tesoro aprovechó esta circunstancia para seguir subastando deuda a corto y largo plazo, colocando los bonos a 10 años a mínimos históricos. Estos bajos tipos de interés habían permitido que las Administraciones Públicas ahorrasen más de 13.000 millones de euros en los ejercicios de 2013 y 2014 (Jiménez).

El problema fue que estos descensos de los intereses no se aprovecharon para reducir el déficit presupuestario porque el Ministerio de Hacienda destinó el ahorro en intereses a incrementar otros gastos, destinados a preparar en beneficio del partido en el gobierno las elecciones municipales y autonómicas, en contra de las recomendaciones de Bruselas que, en mayo de 2015, aconsejaba al gobierno español que aprovechara aquellas “condiciones imprevistas” para reducir el déficit primario del Estado español antes de 2016, cuando acabaría la bonanza de la compra masiva de deuda por el BCE. Pero el gobierno español tenía otros planes, pues anunció bajadas de impuestos y aumentos del gasto público ya durante 2015 y para 2016. Precisamente el mismo día que el gobierno anunció el ahorro en los intereses de la deuda, también hizo público el reparto de 20.000 millones de euros, con créditos extraordinarios y suplementos de créditos del presupuesto, aprobados en el Consejo de Ministros del 14 de mayo, para subvenciones a la industria cinematográfica, las pequeñas y medianas empresas, la compra de coches, y créditos a las autonomías, así como un aumento de la pensión a las mujeres con más de un hijo (Díez).

Mayor fue el alarde de dispendio con motivo de la “preparación” por el gobierno de las elecciones generales para diciembre de 2015. En esta línea electoralista, el Consejo de Ministros adelantó a julio de 2015 la presentación del proyecto de presupuestos para 2016, para aprobarlo antes de las elecciones. Por su contenido, la intención del proyecto también era ganar votantes: la rebaja del IRPF se adelantó al segundo semestre de 2015 (con un coste recaudatorio de 1.500 millones de euros), se aumentó el sueldo de los funcionarios, se rebajó la tarifa de la luz con cargo al superávit de la tarifa eléctrica de 2015, se aprobaron medidas en favor de colectivos en conflicto con la Administración (autoconsumo eléctrico, ganaderos lácteos, mineros del carbón) y se repartieron 60 millones entre las comunidades autónomas. Para 2016 se preveía una reducción del gasto de los intereses de la deuda y de las prestaciones por desempleo y un aumento de la recaudación por el crecimiento económico, lo que reduciría el déficit del 4,2% en 2015 al 2,8% del PIB en 2016. No es que los analistas tuvieran dudas de que se cumplieran estos objetivos, sino que coincidían en que este presupuesto, que se aprobaría, pues el gobierno tenía mayoría en las Cortes, sería de incierta aplicación por la incertidumbre de los resultados electorales.

LAS SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA: UNA DECISIÓN POLÍTICA BAJO UNAS RESTRICCIONES ECONÓMICAS

Que el ministro de Hacienda sea capaz de honrar los compromisos de la deuda púbica, o su sostenibilidad, como se dice ahora, exige que el saldo presupuestario supere a la diferencia existente entre los pagos por intereses de la deuda y los incrementos en la recaudación, posibilitados por el crecimiento económico y las privatizaciones netas de las subrogaciones de deuda por el gobierno. Esto es, la sostenibilidad de la deuda estima la capacidad del Estado para atender el servicio de la deuda y depende de las siguientes variables, todas ellas importantes.

La primera, y fundamental, es el volumen de deuda en circulación, que es una herencia recibida del pasado. La segunda es el tipo de interés medio de la deuda, pues multiplicado por la deuda viva indica los gastos por intereses del presupuesto. La tercera es la tasa de crecimiento del PIB, pues traza la evolución de las bases tributarias y, dados los tipos impositivos, la recaudación fiscal disponible para financiar el gasto. La cuarta es el saldo del presupuesto público: si hay superávit es más fácil que la deuda sea sostenible pues el sobrante presupuestario permitirá amortizarla; si hay déficit, la sostenibilidad ya es más arriesgada, pues hay que seguir emitiendo deuda para financiarlo.

La insostenibilidad de la deuda, que, en definitiva, mide aritméticamente la incapacidad de un gobierno de pagar los intereses y la amortización de la deuda, refleja una situación complicada para la Hacienda, pero no implica necesariamente que esta tenga que declarar una suspensión de pagos. Al contrario, una declaración de bancarrota es una decisión política que el gobierno puede postergar con acciones políticas menos dramáticas: una reestructuración de la deuda (impago parcial), la represión financiera o la inflación (impago encubierto), medidas que tienen unos costes implícitos para el Estado y la economía, pero que pueden ser inferiores a las secuelas de una bancarrota o impago total.

Finalmente, la sostenibilidad también depende de otros factores que no entran dentro de la ecuación de sostenibilidad, como la estructura de los tenedores de la deuda. A igual volumen, la deuda es más sostenible cuando sus tenedores son bancos nacionales que cuando son inversores extranjeros. También es menos sostenible el endeudamiento público cuanto mayor sea la deuda a corto plazo, por el riesgo de refinanciación, ya que los vencimientos de la deuda flotante son como mucho anuales y sus capitales tienen que ser amortizados o refinanciados. La política de la deuda encierra, por tanto, variables de mercado y variables políticas porque, por ejemplo, los gobiernos pueden forzar a los bancos (o a la Seguridad Social) a suscribir deuda pública nacional, aunque sea en perjuicio de los depositantes y de los pensionistas.

Desde esta perspectiva, la política de estabilidad de la deuda del ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, descansaba en los objetivos fijados a las variables sobre las que el gobierno puede tener alguna influencia: 1) la reducción del déficit público; 2) la consolidación de la deuda flotante en deuda a medio y largo plazo que, aunque sea más cara por el riesgo de plazo, reduce las cargas financieras (por amortización) y evita el riesgo de refinanciación de la deuda a corto plazo, y 3) el fomento del crecimiento económico con reformas estructurales, reducción de los tipos impositivos y gastos en infraestructuras y subvenciones generalizadas a las empresas. Sobre la base de las previsiones y supuestos del gobierno subyacente en el Programa de Estabilidad, Cuerpo ha calculado que, en 2020, habrá ya superávit presupuestario, por lo que hasta entonces habrá que seguir emitiendo más deuda pública. También sostiene Cuerpo que la relación deuda pública/PIB alcanzará un máximo del 101,7% en 2015, se estabilizará en 2016 y descenderá desde el año siguiente al 74,2%, para 2024 (gráfico 15). Esta ratio deuda/PIB prevista para 2024 seguirá superando, empero, el valor que tenía en 2009, antes de que empezase la crisis de la deuda en España y sobre todo seguirá superando el tope del 60% marcado por Maastricht y por el Programa de Estabilidad. Por lo tanto, según estas estimaciones, el plan del gobierno evitará la explosión de la deuda, lo cual ya es algo, pero no generará descensos apreciables de la relación deuda/PIB, como los conseguidos por los arreglos y la inflación en los siglos XIX y XX. De manera que, en el mejor de los casos, España, como sucederá en el resto de las economías avanzadas, tendrá que acostumbrarse a convivir con altos niveles de deuda pública durante largo tiempo. Será una herencia de pasivos a la cual los futuros contribuyentes no podrán renunciar y que tendrán que acabar amortizando, pagando más impuestos o soportando el impuesto implícito que es la inflación.

Con todo, hay otros escenarios futuros que, por descabellados que parezcan, sería insensato no tomar en consideración.

En primer lugar, con respecto al saldo presupuestario, es probable que el gobierno de España que salga de las elecciones de diciembre de 2015 tenga serias dificultades para reducir el déficit y aún más para liquidar superávits presupuestarios, en el caso de que siga aceptando la política responsable de la deuda, objetivo de responsabilidad fiscal que podría ser cuestionado si accedieran al poder los partidos extremistas.

Un primer escollo, en cuanto a la reducción del déficit, es que el nivel de partida todavía es alto, para los niveles históricos españoles. Su ulterior reducción se enfrentará a la resistencia de la población, particularmente en los gastos sociales (pensiones, sanidad), por lo que probablemente los futuros gobiernos seguirán rebajando aún más los gastos de inversión, sobre todo en educación, ciencia y tecnología, lo que abocará a España a seguir con el modelo de crecimiento basado en el ladrillo y el turismo.

El segundo problema es que, como hemos visto, el gobierno de España no ha podido resistir, en un año con múltiples elecciones, la tentación de aumentar los gastos en sueldos y subvenciones y de reducir los tipos impositivos. No hay que descartar, como preveía el gobierno, que el crecimiento económico incremente la recaudación futura pero, desde luego, lo hará en menor medida que si no se hubiesen rebajado los tipos del IRPF. Es más, el gobierno prometió aumentar aún más el gasto en sueldos para 2016, para atraer el voto de los funcionarios. Esta desidia en el recorte del déficit, tradicional en los gobiernos españoles, podría tener efectos favorables para salir de la crisis, al contrario de lo que sostienen los economistas ordoliberales alemanes. De hecho, la menor reducción del déficit presupuestario hasta 2014 y la creación de empleo público y el aumento de las obras públicas en 2015 explicaban el mayor crecimiento económico de España, pero hacían peligrar el cumplimiento de los objetivos de déficit.

El tercer escollo era que, a pesar de haberse evitado la catástrofe financiera, la crisis bancaria todavía no estaba resuelta, como mostraban algunos indicios como la dudosa legalidad de considerar los créditos fiscales como capital, los altos volúmenes de créditos morosos y los montones de deuda pública española en la cartera de los bancos.

Cuarto, el cumplimiento del programa de reducción del déficit dependerá del gobierno que se forme tras las elecciones generales de diciembre de 2015; de mantenerse las preferencias de los votantes reveladas en las elecciones locales, la gobernabilidad del país podría quebrarse, desterrando la política de control del déficit presupuestario. Históricamente, los periodos de inestabilidad social y política coinciden con aumentos en el déficit presupuestario y la deuda soberana.

En segundo lugar, aunque había analistas que hablaban de la “nueva normalidad”, la situación era bastaste extraña y el mantenimiento de los bajísimos tipos de interés actuales, incluso negativos, tampoco estaba garantizado a medio plazo; en España, ni siquiera lo estaba a corto plazo. El peligro de un incremento de los tipos de interés para la Hacienda española era evidente porque aumentaría las cargas financieras, al aplicarse inmediatamente sobre deuda pública a corto plazo, que tenía un volumen relativamente alto, y con un cierto retardo sobre la deuda a medio plazo. Como hemos visto, los tipos de interés de la deuda española, y su prima de riesgo, habían caído fuertemente desde que el gobernador del BCE había prometido “hacer lo que hiciera falta” para salvar el euro, en julio de 2012. Desde marzo de 2015, además, el BCE comenzó a practicar una política monetaria extrema de “flexibilidad cuantitativa” (mediante la compra directa en el mercado secundario de bonos públicos y privados), que redujo los tipos de interés prácticamente a cero, e incluso llegaron a ser negativos, para la deuda flotante. Esta política del BCE se mantendría, según su gobernador, hasta septiembre de 2016; lo cual, junto al exceso de ahorro mundial, mantendría los tipos reducidos durante este tiempo, de no ocurrir otro terremoto financiero como el de 2008, o incluso peor.

En cualquier caso, los riesgos inherentes para la Hacienda española de un mundo, nuevo o no, con tipos de interés “subnormales” se relacionaban, en primer lugar, con la acumulación de altos volúmenes de deuda. Desde luego, con unos tipos de interés prácticamente despreciables, en agosto de

2015, cualquier tamaño de la deuda pública en relación con el PIB parecía sostenible. Que lo siguiese siendo en el futuro dependería de que los políticos aprovechasen esta oportunidad para realizar reformas estructurales e inversiones en infraestructuras que fomentasen el crecimiento económico, sin el cual las deudas no podrían ser atendidas a la larga. Pero la mayor pega era que el crecimiento económico, además de ser moderado, retraería la voluntad de los políticos para proseguir las reformas y para reducir rápidamente el déficit presupuestario.

En un mundo con un lento e indeciso crecimiento económico y sin inflación, la reversión de los tipos de interés al alza hacia la media histórica parecía lejana. De manera que, en agosto de 2015, dados los casi nulos costes financieros, los gobiernos no mostraban urgencia alguna para reducir el déficit presupuestario, particularmente los gobiernos del mundo desarrollado que tenían unas Haciendas altamente endeudadas en la actualidad, destacando entre ellos el español. Sin embargo, en algunos países individuales, no podía descartarse una reversión inesperada hacia el aumento de los tipos de interés que descabalaría la política económica imprevisora de sus gobiernos, como sería el caso de los países del sur de Europa y de Japón (Plender).

En todo caso, además, sobre la evolución futura de los tipos de interés pendían, al menos, dos incertidumbres. Una era la respuesta del mercado al aumento de los tipos de referencia de la Reserva Federal americana, inminente desde mediados de 2014, según las propias declaraciones de sus responsables. Sin duda, la experiencia histórica de los aumentos de los tipos por la Reserva Federal es preocupante (desencadenó la crisis de 1929), lo que explica el temor de sus gobernadores a aumentar los tipos de referencia, aunque sea muy gradualmente. La otra incertidumbre radicaba en que cualquier “evento de la deuda”, como pudiera ser un empeoramiento de la crisis griega que, a pesar del tercer rescate, estaba lejos de haber sido resuelta por los problemas políticos en Europa y en Grecia, aumentaría los rendimientos de las deudas de los países débiles del euro, contagiando otra vez a la deuda española.

En tercer lugar, el crecimiento económico español parecía no ser un problema en 2015, pues, en julio, el FMI preveía que sería de un 3,3%. Pero este organismo añadía que la recuperación de la economía española era frágil, porque continuaba sufriendo altas tasas de desempleo. Habría que añadir que también lo era porque el modelo de crecimiento (ladrillo, turismo, empleo público y automóvil) seguía siendo el mismo que había antes de la crisis de 2008 y, además, seguían vigentes los viejos problemas económicos de España: baja productividad, amplio desempleo, economía sumergida, fraude fiscal y corrupción política, circunstancias todas ellas que frenarían el crecimiento y, sobre todo, hundirían la economía española cuando llegase la siguiente depresión económica. La experiencia histórica muestra que, en las fases de recuperación, la economía española converge hacia las naciones avanzadas creciendo más que ellas (como sucedió en 2015), pero también que en las crisis, el PIB español, y sobre todo el empleo, se hunde mucho más, provocando la divergencia de la economía española, lo que explica que la renta per cápita española de 2014 siga suponiendo el mismo porcentaje frente a la media europea que en 1870.

El mantenimiento durante largo tiempo de la alta tasa de crecimiento del PIB de 2015 era la panacea en la que confiaba el gobierno español para solucionar los problemas de la deuda. Pero sus previsiones para el futuro fueron rebajadas por el FMI pues, a mediados de agosto, preveía una tasa de crecimiento del PIB del 2% para 2018 (cuando el gobierno estimaba el 3%), una ratio déficit/PIB del 2% (el gobierno preveía un 0,3%) y una ratio deuda/PIB del 97% (cuando el gobierno estimaba un 93,2%). Pero podría suceder que esta recuperación fuera todavía más efímera de lo que preveía el FMI y, en realidad, el crecimiento de 2015 no indicara una salida de la crisis de la economía española que parecía imposible sin la recuperación de la economía europea y mundial, que era más que dudosa.

De una parte, la UE seguía colgada de su política de austeridad, que impedía a Europa salir de la depresión. Algunos economistas hablaban incluso de estancamiento secular para Europa, con un lento crecimiento económico. De otra, la depreciación del euro tampoco sería eterna, pues la guerra de divisas creada por la flexibilización cuantitativa del BCE tendría repuesta en otros países (el 11 de agosto de 2015, por ejemplo, el gobierno chino realizó la mayor devaluación del renmenbi en dos décadas), sin olvidar que la mayor parte de las exportaciones españolas iban a la propia eurozona. Además, los países emergentes estaban entrando en una grave crisis, debido a los problemas de China para mantener su tasa oficial de crecimiento del 7% y cambiar su modelo de crecimiento de la inversión y exportación hacia el consumo interno, así como a sus tremendos desequilibrios financieros en la bolsa, los entes locales, la construcción y el sector financiero. Finalmente, los precios del petróleo y de otras materias primas seguían cayendo, pero esta ventaja se veía parcialmente anulada para España por la depreciación del euro (Legrain, Díez). En fin, esta caída de precios, sobre todo del petróleo, podría reforzar otro riesgo para la sostenibilidad de la deuda, que era el comportamiento de los precios, pues no cabía descartar un escenario deflacionista en la eurozona, que sería un factor de desestabilización de la ratio de deuda sobre PIB en España (AFI) pues la deflación perjudicaría a los deudores.

Los bajos salarios contribuyeron a disparar el déficit en 2015

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En cualquier caso, el espejismo creado por el crecimiento de la economía española en 2015 y por las alegrías presupuestarias de los procesos electorales puede llevar a pensar que la deuda pública ya no es un problema. Lo que puede estar sucediendo es que el experimento monetario de la flexibilización cuantitativa (de nuevo, la monetización indirecta del déficit que ahora no produce inflación por la crisis de sobreproducción o de insuficiencia de demanda que asola a la economía mundial) esté postergando y encubriendo la insostenibilidad estructural de la deuda en los países del sur de la eurozona, entre ellos España.

Los bajos tipos de interés reducen temporalmente las cargas de la deuda en el presupuesto, pero tienen efectos perniciosos. Primero, refuerzan la adicción a la deuda del gobierno español: con letras del Tesoro a tipos negativos y con bonos a tipos de interés en mínimos históricos (considerando los periodos en que Hacienda española se ha financiado en los mercados), el gobierno pospondrá la reducción del déficit, sin considerar que esa deuda a largo plazo habrá que devolverla en algún momento, puesto que los bonos se emiten con un vencimiento máximo de 30 años; todavía no son deuda perpetua, como lo eran los juros. La “consolidación” de la deuda flotante en deuda a largo plazo, en el momento de los vencimientos de las letras, permite al gobierno quitarse el problema de su amortización en el año en curso, pero traspasando dicha carga a gobiernos y generaciones futuras.

El factor principal de las crisis de la deuda es el volumen de la misma. Por lo tanto, el serio problema estructural que implica mantener una deuda pública viva de un tamaño próximo al PIB de España resurgirá en cuanto los tipos de interés aumenten, pues las cargas financieras crecerán rápidamente en el presupuesto de gastos del Estado, como sucedió previamente y, por última vez, en la transición a la democracia (gráfico 10). En tal caso, resurgiría para el gobierno la crisis de la deuda, sobre todo si no se confirmaran las expectativas del gobierno de un franco crecimiento económico en la próxima década. Sin poder recurrir a la inflación para reducir el peso de la deuda, entonces, quizá no habría que descartar para España una reestructuración moderna de la deuda, como la que se proponía para Grecia, por economistas de todas las tendencias (del FMI, del Financial Times y de otros ámbitos): una reestructuración de la deuda con una quita para el país (que no supondría una pérdida para los inversores porque podría ser asumida y financiada por el BCE con emisión de deuda europea, de la que sería responsable solo el país rescatado) y convirtiendo los títulos restantes en deuda perpetua y, además, con tipos de interés ligados al PIB, de manera que no habría amortizaciones y los réditos dependerían del crecimiento económico; por lo que, en las depresiones económicas, el país deudor no pagaría cargas de la deuda (Varoufakis). Un título de esta naturaleza hubiera sido la panacea para los Austrias del siglo XVII: un juro que no hubiera pagado intereses durante la larga depresión económica que se inició en 1580, que rebajó la recaudación y fue una de las causas de la crisis fiscal y de la deuda que empezó a incubarse precisamente entonces. La cuestión es si los ahorradores castellanos o genoveses hubieran comprado un título que prometía no pagar nada en las crisis económicas, tan frecuentes entonces, en el siglo XVI, y ahora, en pleno siglo XXI.