Las cuentas de los Ayuntamientos

Los municipios pierden uno de cada 10 euros por su ineficacia recaudatoria

El Ayuntamiento de Zaragoza tiene una unidad especializada en el control de los grandes contribuyentes.

Las cofradías de Sevilla ingresaron 3,68 millones de euros en 2017 por alquilar las 40.000 sillas que colocan en las calles para ver las procesiones de la Semana Santa. Por esa ocupación del espacio público pagan una tasa al Ayuntamiento que varía de 34 céntimos a 3,35 euros, dependiendo de la calle, cuando el precio por el las cofradías alquilan cada silla no baja de 72,38 euros la más barata y puede llegar a 158,33 euros la más cara. Cofradías y hermandades no tienen ánimo de lucro.

En España existen un puñado de pueblos que operan como pequeños paraísos fiscales cuando de pagar el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM) se trata. Patones en Madrid, Aguilar de Segarra en Barcelona y Retascón en Zaragoza son algunos de ellos. Desde que las matrículas de los coches dejaron de incluir el distintivo provincial, en 2001, las empresas de alquiler de vehículos –aunque no sólo– empezaron a matricular sus flotas donde más bajo le ofrecían el impuesto. Patones tiene 553 habitantes, pero 10.249 vehículos matriculados: 20 coches por vecino. Aguilar de Sagarra, 252 habitantes, pero 64.451 vehículos, nada menos que 262 coches por cabeza. En Retascón sólo viven 79 personas, pero en su ayuntamiento se han matriculado 780 automóviles, unos 10 por habitante, según los últimos datos de la Dirección General de Tráfico, de 2015. La fuga de conductores particulares y empresas tiene un motivo claro: mientras el Ayuntamiento de Aguilar de Segarra cobra 12,62 euros a los vehículos de menos de ocho caballos fiscales, y 34,08 euros a los que superan esa potencia, mientras que Barcelona duplica el recibo a 23,47 y 64,06 euros.

El Ayuntamiento de Albacete cobró en 2012 la mitad del importe de un total de 2.455 multas de tráfico y aparcamiento, pese a que los conductores las pagaron cuando ya se había consumido el plazo de 20 días que permite acceder a esa reducción. El consistorio dejó de ingresar por ese descuento 171.000 euros. Lo mismo hizo el Ayuntamiento de Murcia con otras 2.701 multas. Se hurtó a las arcas municipales 100.000 euros, según consta en sendos informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas.

Los anteriores son buenos ejemplos de los agujeros que drenan la recaudación de los ayuntamientos. Aunque no toda la brecha fiscal es fraude, sí que responde a problemas de ineficacia recaudatoria. Pero hasta ahora nadie ha medido la amplitud de ese descosido que se le hace a las arcas municipales. Sólo en 2017 la Agencia Tributaria Catalana encargó un estudio al Institut d’Economía de Barcelona sobre la brecha fiscal en los impuestos de competencia autonómicala brecha fiscal en los impuestos de competencia autonómica: Patrimonio, Sucesiones y Donaciones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, y Estancias en Establecimientos Turísticos. Concluyó que el tax gap, como lo denominan los economistas en inglés, es en Cataluña del 26,5%; es decir, la Generalitat pierde 2,65 euros por cada 10 que podría recaudar. En total, el fisco catalán deja de ingresar al año 790 millones de euros por esta causa.

Las entidades locales –además de los 8.124 ayuntamientos, las diputaciones provinciales, cabildos insulares, comarcas, mancomunidades…– tienen previsto recaudar este año 46.923,05 millones de euros, según el Ministerio de Hacienda. Una cifra nada despreciable si se tiene en cuenta, además, que los tributarios representan el 65% de los ingresos municipales. El Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) es el más importante de los tributos locales por su volumen, equivale al 47% de la recaudación de estas entidades. El Impuesto de Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica suman casi el 13% de los ingresos tributarios de los ayuntamientos. El Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, conocido como plusvalía, recauda el 8,4%, mientras que el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) sólo equivale al 2% de los ingresos fiscales. Los ayuntamientos también cobran un buen número de tasas, que representan el 23% de la recaudación, así como algunos impuestos indirectos y contribuciones especiales.

Más eficaces con el IBI y el IAE

La eficacia recaudatoria de una administración se mide relacionando los derechos reconocidos –lo que debería ingresarse– por cada impuesto con la recaudación efectivamente realizada. El Ministerio de Hacienda la calculó por última vez para el ejercicio de 2015: el 90,65%, por lo que, de cada 10 euros, las entidades locales perdieron uno. Menos que la administración catalana, pero aun así una cantidad considerable: 5.439,5 millones de euros.

Según el Panorama de la Fiscalidad Local 2018, elaborado para el Consejo General de Economistas de España por la profesora de la Universidad de Murcia María José Portillo, los ayuntamientos de las capitales de provincia andaluzas son los menos eficaces recaudando los impuestos directos, puesto que sólo ingresan el 76,8% de los derechos reconocidos. Le siguen los extremeños y los castellano-manchegos. Así, los municipios andaluces pierden 2,3 euros de cada 10 que podrían recaudar, más del doble que la media nacional. Los vascos tienen la mayor eficacia, un 92,1%. El informe se ha basado en las cuentas de 2015.

La gestión recaudatoria también difiere según el impuesto. Los ayuntamientos son más eficaces con el IBI y el IAE –87,4% y 87,9%– que con el impuesto de vehículos –84,7%–, la plusvalía –80,4%– y el ICIO –79,6%–.

Entre los mayores ayuntamientos, los porcentajes que ellos mismos aportan sobre el éxito de su gestión tributaria son muy elevados. Para 2017, Barcelona sitúa su eficacia en el 94,5%, Zaragoza dice que la suya es del 93% y Madrid la cifra en el 89,27%. También es considerable, 90,22%, la que calcula para 2016 Suma Gestión Tributaria, el organismo autónomo que gestiona los impuestos de los municipios de Alicante y que depende de su Diputación Provincial. Consultando las estadísticas del Ministerio de Hacienda desglosadas por impuestos, Barcelona y Zaragoza tienen la eficacia recaudatoria más alta en el IBI, con un 97% y 95,8% en 2017. Y el Ayuntamiento de Sevilla las más bajas en el impuesto de vehículos y en la plusvalía, con un 77,27% y un 78,84%, respectivamente.

Pese a estos porcentajes, y sólo contando los cuatro principales impuestos –IBI, IAE, Plusvalía y Vehículos–, Madrid dejó de recaudar 296,66 millones de euros en 2017; Barcelona, 46,07 millones; Valencia, 38,5 millones; Zaragoza, 22,7 millones de euros, y Sevilla, sólo por el impuesto de vehículos y la plusvalía, 14,71 millones.

Sevilla no facilita el dato sobre eficacia recaudatoria del IBI y del IAE a ejercicio cerrado. Un portavoz del Ayuntamiento explica a infoLibre que su sistema de contabilidad con la recaudación es “distinto”: los ingresos del segundo semestre no se computan en el ejercicio en curso, “debido al periodo de pago voluntario”, sino en el primer semestre del año siguiente, por lo que “no aparece en ningún registro a 31 de diciembre”. No obstante, el Consejo Económico y Social del ayuntamiento sevillano aprobó el pasado día 9 el informe sobre el proyecto de ordenanzas fiscales para 2019, que cifra en 168 millones de euros la cantidad que las arcas municipales dejaron de recaudar en 2017, y en 157 millones la pérdida de ingresos tributarios en 2016. En el dictamen sobre las ordenanzas fiscales del ejercicio anterior, el Consejo critica los 182 millones de euros que el consistorio clasifica como de “difícil recaudación”, una cifra que a su juicio revela “un serio problema de gestión tributaria”. En el debate que precedió a la aprobación del informe de este año, el equipo de gobierno del Ayuntamiento adujo que los derechos reconocidos habían crecido un 4,35% en 2017 y la recaudación, un 3,14%. Pero tampoco entonces proporcionó la cifra de eficacia a ejercicio terminado: de los 444,36 millones de euros que tenía previsto recaudar, sólo reconoce como ingresados 281,63 millones, el 63,37%. “Los mecanismos para el control de pagos pendientes se han reforzado”, asegura no obstante el portavoz municipal, “de hecho, este año se han recaudado 129 millones de euros de ejercicios cerrados anteriores, nueve millones más que en 2017, y la previsión es llegar a 140 millones a final de año”.

Control tributario sobre grandes empresas

Todos los ayuntamientos están obligados a adoptar un plan de control tributario. En Zaragoza y Barcelona, por ejemplo, han puesto especial atención en las grandes superficies comercialesgrandes superficies comerciales, para que “declaren también los pasillos que ocupan temporalmente con stands de otras empresas u oficinas bancarias, por ejemplo, y paguen el correspondiente IAE”, apunta la directora de la Agencia Tributaria de Zaragoza, Ana Sanromán. Jordi Ayala, gerente de Presidencia y Economía del Ayuntamiento de Barcelona, calcula que el consistorio ha expedientado por un importe total de dos millones de euros a grandes superficies que no declararon correctamente el IAE. También han apuntado hacia las compañías de telefonía móvil, destaca Sanromán, después de que el Tribunal de Justicia de la UE dictaminara que se les podía pedir que pagaran por el uso del subsuelo para instalar sus redes.

Ayala dice que el Ayuntamiento enfoca hacia los grandes contribuyentes. Zaragoza incluso ha creado una unidad especializada en controlar a las mayores empresas. Barcelona ha liquidado cuatro millones de euros a empresas comercializadoras de electricidad para que paguen como deben la tasa de ocupación de espacios públicos, un 1,5% de su cifra de negocio. Y ha recuperado otros nueve millones de euros no declarados por el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Pero mientras Zaragoza no publica una lista de grandes deudores, quienes deben más de un millón de euros, Barcelona acaba de revelar la primera este año. Aunque es muy corta: sólo tiene un nombre, la promotora inmobiliaria Sacresa Terrenos 2, con una deuda de 1,64 millones de euros por el IBI, la plusvalía y el IAE. La lista de Madrid, en cambio, es mucho más larga. Incluye 35 deudores, entre ellas los gigantes inmobiliarios Reyal Urbis y Nozar, ambas en proceso de liquidación. Pero los mayores deudores del Ayuntamiento de Madrid son administraciones públicas. En primer lugar, la Comunidad de Madrid, que le debe casi 28 millones de euros, por el IBI y la tasa de residuos. La Tesorería de la Seguridad Social, otros 20,48 millones. De hecho, la Seguridad Social y la Comunidad de Madrid libran en los tribunales y ante el fisco municipal una batalla por un puñado de inmuebles propiedad de la primera pero transferidos a la segunda. Y mientras se dirime el litigio, no pagan. Los ayuntamientos de Arganda del Rey y Rivas Vaciamadrid, por su parte, adeudan al Ayuntamiento de la capital 12,1 y 7,78 millones, por la tasa de residuos y de reciclados, ya que ambos utilizaban el vertedero de Valdemingómez para eliminar sus basuras. La Administración General del Estado también debe seis millones de euros en impuestos municipales al consistorio madrileño. Lo mismo le ocurre al Ayuntamiento de Zaragoza, al que la comunidad autónoma adeuda 40 millones de euros por el IBI de sus edificios oficiales.

Somos Sindicalistas abrió este verano una campaña para que el Ayuntamiento de Madrid refuerce su lucha contra el fraude, tras denunciar la “opacidad” que cubre la eficacia recaudatoria. “Se desconocen los datos de cuántos y quiénes son los contribuyentes, personas físicas y empresas que no pagan y por qué”, asegura el sindicato, que pone la mira en los que llama “defraudadores profesionales”. Y en la mejora de las plantillas: “Por cada euro que se invierte en inspectores y trabajadores especializados en la lucha contra el fraude, el Estado recupera al menos 20 euros”, subrayan. De modo que la junta de personal de la Agencia Tributaria madrileña ha exigido ya a sus responsables que informen “no sólo de lo que se cobra, sino de lo que no se cobra y por qué”, así como de las principales “vías de escape”: insolvencias, prescripciones, deudores desconocidos... 

Para combatir el fraude y mejorar la recaudación, los ayuntamientos firman convenios con otras agencias tributarias, con las que no sólo cruzan datos sino también persiguen a los deudores que residen fuera del municipio. Por ejemplo, las devoluciones del IRPF son embargables si el contribuyente adeuda impuestos a un ayuntamiento. Así ha ingresado el de Barcelona 33 millones de euros el último año. El cruce de datos también se hace entre los distintos impuestos del mismo municipio: 21.000 empresas que pagaban el IAE han tenido que abonar 10 millones de euros al consistorio barcelonés por la tasa de recogida de residuos por la que no habían tributado desde 2010.

¿Cómo eluden los contribuyentes sus obligaciones con las haciendas municipales? Además de las empresas insolventes que no pagan, muchas deudas terminan prescribiendo, a veces por ineficacia del recaudador. En otros casos, las empresas declaran obras menores de las que realmente ejecutan. En febrero de 2017 Hacienda creó una comisión de expertos para diseñar una reforma de los impuestos locales. Del IAE, por ejemplo, están exentas el 90% de las empresas desde 2002, cuando se estableció que sólo debían pagarlo las que facturen más de un millón de euros. La plusvalía fue anulada por el Tribunal Constitucional en 2017, pero el pasado mes de julio el Tribunal Supremo ha matizado que sí debe abonarse cuando el contribuyente haya ganado dinero con la venta de un inmueble. Así que el impuesto está pidiendo a gritos una reforma que acabe con la incertidumbre jurídica. Las multas de tráfico se persiguen con mayor o menor intensidad según el Ayuntamiento. Tampoco hay que olvidar las bonificaciones que algunos municipios conceden en ciertos impuestos “muchas veces por decisiones políticas”, critica el catedrático de la Universidad de Oviedo y miembro de la comisión Javier Suárez Pandiello, que terminan erosionando la capacidad recaudatoria del impuesto.

Los problemas de los municipios más pequeños

En los municipios más pequeños, los problemas son otros. El 65% de los ayuntamientos de entre 5.000 y 100.000 habitantes han delegado la recaudación de sus impuestos en la Diputación provincial o en la comunidad autónoma si ésta es uniprovincial. Es lo que han hecho los 141 municipios de Alicante, cuya recaudación está en manos del organismo autónomo Suma Gestión Tributaria. Creada en 1990, ingresa 807,43 millones de euros cada año de unos dos millones de contribuyentes. Se ocupa de la gestión integral de los tributos, desde la inspección hasta su liquidación y cobro, tanto en periodo voluntario como en la fase ejecutiva.

Así se salvan algunos de las rémoras con que tienen que lidiar los ayuntamientos con menor capacidad de gestión. El Tribunal de Cuentas fiscalizó en 2016 las labores de recaudación de 174 ayuntamientos con una población de 5.000 a 100.000 habitantes. El 10% de ellos carecía de aplicaciones informáticas específicas para registrar la gestión recaudatoria, por lo que el control de los aplazamientos y fraccionamiento de las deudas o los embargos es “manual”. El 20% no tenía política de seguridad para la protección de datos. La implantación del pago telemático de los tributos, además, es muy baja. El informe también alerta de los riesgos de prescripción de muchas deudas tributarias por problemas en las notificaciones de las providencias de apremio. En 2012, el Ayuntamiento de Murcia canceló casi el 20% de sus derechos de cobro de ejercicios ya cerrados porque habían prescrito o afectaban a empresas insolventes.

Otros municipios no exigen el abono de los recargos. Murcia no se los reclama a las administraciones públicas que no han pagado sus impuestos en el periodo voluntario y que le debían 4,33 millones de euros en el momento en que fue fiscalizado por el Tribunal de Cuentas. Y el de Albacete no lleva a cabo ningún tipo de control sobre lo que recauda por las tasas de agua, alcantarillado y estacionamiento.

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