¿Qué es una casa vacía?: así es la indefinición legal que protege al especulador

Si la política de vivienda fuera una casa, las leyes, ordenanzas, multas, recargos e incentivos serían el tejado. Es decir, el remate. Los cimientos serían las definiciones. Porque no es tan sencillo definir qué es una vivienda. Un techo y cuatro paredes no lo son. Hacen falta una serie de licencias. Y más allá de eso, ¿es la vivienda el soporte de un derecho –como un puesto escolar o una cama hospitalaria– o un bien sujeto al puro y duro tráfico mercantil? ¿Qué dimensión predomina? Las tensiones sobre la definición jurídica de la vivienda siguen irresueltas. Sin haber curado las heridas del anterior ciclo especulativo, España ha entrado en una nueva espiral agravada por el boom del turismo, la explosión de los precios del alquiler y la entrada en escena de nuevos operadores tipo Blackstone. Ante la montaña de desafíos sigue sin haber una legislación armonizada para garantizar que la vertiente mercantil de la vivienda no imposibilite a millones de personas el ejercicio del derecho. La existencia de un número no determinado oficialmente pero con toda seguridad elevado de viviendas vacías es al mismo tiempo una manifestación y una causa de la propensión del mercado español al encarecimiento y la especulación.

El Gobierno de Pedro Sánchez (PSOE), que viene realizando los más diversos anuncios sobre sus intenciones en materia de vivienda, ha declarado que quiere actuar contra las casas vacías. "Ni casas sin gente, ni gente sin casa", decía el lema de la PAH. El cumplimiento de esta máxima, como el pleno empleo, es un horizonte al que se tiende, no un objetivo verosímil, al menos a corto-medio plazo. Pero el Ministerio de Fomento, dirigido por José Luis Ábalos, ha declarado ya en varias ocasiones su intención de ir avanzando en esa dirección. Cómo lo hará es una incógnita. Pueden ser sanciones, subvenciones, financiación de programas autonómicos existentes, creación de programas nuevos. Las medidas pueden establecerse con el desarrollo de leyes ya existentes o con la aprobación de nuevas. Pueden ser medidas de ejecución estatal, autonómica o local. La concreción está por llegar mientras las autonomías desarrollan sus propias leyes y los ayuntamientos pelean por lograr mayores ingresos con un recargo del IBI a las viviendas vacías y –en el caso de las ciudades– por paliar los efectos del fenómeno Airbnb.

En medio de la discusión –que incluye informaciones sobre supuestos planes del Gobierno, amenazas de la patronal ydesmentidos públicos–, Ábalos ha alzado la voz para decir que, como requisito previo al tejado, están los cimientos. En este caso, definir qué es una vivienda vacía, condición sine qua non para combatir el fenómeno. Hay que "acotar" el concepto, ha afirmado el ministro. Un portavoz de su departamento admite que aún no hay nada avanzado en cuanto a la definición y que están en fase de "diagnóstico". Pero lo que sí hay es trabajo hecho desde hace más de diez años. Un trabajo que, aunque descoordinado e ineficiente hasta ahora, puede servir de base al empeño de Ábalos.

"No quiero un país de proletarios, sino de propietarios", dejó dicho el falangista José Luis Arrese, ministro de Vivienda de Franco de 1957 a 1960. La lógica de su afirmación impregnó el desarrollismo español, con un fuerte componente turístico-inmobiliario, y atravesó la primera era del pelotazo y el ciclo de acumulación masiva de capital previo al estallido de la burbuja. Durante décadas ninguna norma se cruzó en el camino de las viviendas vacías en su imparable avance. Ya con la quiebra del modelo en boca de todos los expertos, en 2007, Cataluña aprobó su Ley de Derecho a la Vivienda, que de forma pionera introducía el concepto de vivienda vacía, un fenómeno que está en la base de problemas estructurales del funcionamiento del sector, como su irrefrenable propensión a la especulación. Así la definía la norma catalana: "Vivienda que queda desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años. A tal efecto, son causas justificadas el traslado por razones laborales, el cambio de domicilio por una situación de dependencia, el abandono de la vivienda en una zona rural en proceso de pérdida de población y el hecho de que la propiedad de la vivienda sea objeto de un litigio judicial pendiente de resolución".

La ley catalana fue la precursora de las conocidas como "leyes de vivienda de segunda generación", que coincidiendo con la etapa de gobierno de Mariano Rajoy (2011-2017), intentaron ofrecer desde las autonomías un contrapunto a las políticas del PP, basadas en evitar a toda costa una pérdida de valor del producto vivienda ante el temor a que afectase a un sector bancario delicado de salud. Andalucía, durante el gobierno PSOE-IU, abrió fuego en 2013 con suDecreto de Función Social de la Vivienda, luego convertido en ley, que introducía una amplia definición de la vivienda vacía cuya base era esta: "Se presumirá que la vivienda no está habitada cuando no se destine efectivamente al uso residencial [...] durante más de seis meses consecutivos [...]".

Dificultades técnicas y políticas

La experiencia andaluza es elocuente de las múltiples dificultades políticas y técnicas para definir eficazmente la vivienda vacía y arbitrar incentivos o medidas coercitivas para forzar su salida en alquiler. La idea, propagada por el PPy las patronales de la construcción, de que se perseguía la segunda propiedad –el apartamento en la playa, por ejemplo– o la vivienda en alquiler discontinuo caló durante la preparación de la norma andaluza. Ante la dificultad de hilar una definición que disipase estos fantasmas, el Gobierno andaluz optó por dejar fuera todas las viviendas de personas físicas y las viviendas turísticas. La definición que alcance Ábalos –si la alcanza– también tendrá que decidir en este punto.Un gobierno parlamentariamente débil, de 84 diputados, y con un escenario incierto ante sí tiene a priori pocos alicientes para meterse en el charco de meter en el mismo paquete de "vivienda vacía" al particular que a las empresas, más aún cuando el foco del problema está en los fondos buitre.

La legislación andaluza también trató de encarar el desafío técnico y de gestión que supone la vivienda vacía.¿Cómo sabe la autoridad correspondiente, como el ministerio, una consejería o un ayuntamiento, que un inmueble está deshabitado? "Se presumirá que la vivienda no está habitada cuando la misma no cuente con contrato de suministro de agua o de electricidad o presente nulo o escaso consumo de suministros, calculados con base en la media habitual de consumo por vivienda y por año", dice la norma andaluza. La propia ley prevé una forma de establecer que una vivienda no está habitada en base a datos de padrón, consumos "anormalmente bajos" de agua, gas y luz, que no llegue el correo, que los vecinos declaren que allí no vive nadie. También se considera "indicio" de una vivienda vacía que su propietario no responda cuando la administración le pregunta.

Recursos escasos

En cualquier caso, la declaración de vivienda vacía debe realizarse tras un proceso administrativo contradictorio, en el que el propietario tiene derecho a presentar alegaciones. Todo puede acabar en los tribunales. En resumen, es largo y difícil. La norma andaluza de 2013 se ha quedado en nada en lo que respecta a vivienda vacía. No obstante, en ello han tenido mucho que ver los recursos de los gobiernos del PP, que han mantenido paralizado el decreto y la ley. Finalmente el Tribunal Constitucional ha avalado la definición de la vivienda vacía en Andalucía, así como las sanciones. Pero el Gobierno andaluz, que ya había cambiado el rumbo de sus políticas con una ley de tanteo y retracto para comprar viviendas a bancos y fondos de inversión, no ha retomado ese camino.

El decreto y la ley de Andalucía marcaron el camino a normativa en Navarra, País Vasco, Extremadura y Comunidad Valenciana, entre otras autonomías. Sus medidas contra las viviendas vacías también han sido avaladas por el Constitucional. El esquema de la declaración de inmueble deshabitado es similar en todas las normas, si bien el tiempo de desocupación para considerarla vacía va de los seis meses a los dos años. Las dificultades técnicas son siempre las mismas. Los recursos de inspección de vivienda de las comunidades autónomas –al igual que de los ayuntamientos– son escasos ante la enorme tarea que plantea detectar inmuebles desocupados.

Un dato equívoco

Para complicar las cosas existe una extendida confusión en torno a las viviendas vacías. El dato que suele circular es del INE: 3,4 millones, tomando como referencia el censo de 2011. No obstante, es un dato de escasa utilidad para Ábalos. La definición de vivienda vacía del INE es poco concreta: es aquella "disponible para venta o alquiler, o simplemente abandonada". A las limitaciones metodológicas se suma que desde 2011 ha habido enormes cambios en mercado de la vivienda, entre ellos el auge de las socimis y la consolidación en el escenario de grandes fondos especulativos a los que puede interesar retener ladrillo sin uso en reposo a la espera de una posible revalorización.

El Ministerio de Fomento, con competencias de vivienda, no tiene ni definición oficial. Ningún plan estatal de vivienda, tampoco el vigente, aborda la vivienda vacía. El departamento de Ábalos tampoco dispone de datos oficiales. Aunque los del INE no le sirven como referencia, sí ofrecen algunas claves de interés: el 62% de las viviendas vacías están en poblaciones de menos de 50.000 habitantes –cuando el problema de acceso a la vivienda es mayor en las grandes ciudades–, el 35% tienen más de 50 años, el 18,8% están en ruinas o estado muy deficiente. Según el experto en políticas públicas de vivienda Iker San Román, sólo un 50% de esos 3 millones de viviendas serían utilizables para su puesta en alquiler, y eso advirtiendo que cualquier cuantificación tiene riesgos. No necesariamente lo que sea definido como vivienda vacía a efectos sancionadores o de recargo del IBI lo tiene que ser a efectos de incentivos.

Una oportunidad en la Ley de Haciendas Locales

San Román afirma que el Gobierno debe tener claro su papel competencial: la política general. "El Constitucional ha establecido que las comunidades autónomas pueden regular las viviendas desocupadas y garantizar su función social. El Gobierno ya tiene poco que decir ahí", afirma, consciente de que hay comunidades, como Madrid, que no han regulado este fenómeno. San Román afirma que el Gobierno tiene su mejor campo de actuación en la Ley de Haciendas Locales. Esta norma introdujo en 2002 la posibilidad de un recargo fiscal a las viviendas vacías."Numerosos ayuntamientos han intentado tirar del marco de esta ley para pera establecer gravámenes, pero las ordenanzas han acabado tumbadas en los tribunales", explica San Román.

Mientras que a nivel de defensa de su función social –sea mediante sanciones o metiendo las viviendas en programas de alquiler– es a las autonomías a las que corresponde establecer qué es una casa vacía, a efectos de recargo del IBI la mejor vía es el desarrollo reglamentario de Ley de Haciendas Locales, que lleva pendiente desde 2002. Una sentencia de 2015 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias sobre una ordenanza del Ayuntamiento de Oviedo apunta a que el camino para delimitar la vivienda vacía a efectos de recargo del IBI es un reglamento tributario estatal. El vacío legal actual ha frustrado numerosos intentos de los ayuntamientos de establecer un recargo a la vivienda vacía en la contribución urbana, una fórmula que funciona en Francia.

La profesora de Derecho Financiero Pilar Pérez Barbeito, en su artículo Reflexiones sobre la fiscalidad de la vivienda vacía en España, señala que la interpretación legal dominante ha venido otorgando al Estado la competencia para la delimitación de la vivienda vacía a efectos fiscales. Hoy hay más de 200 municipios que han establecido el recargo a viviendas desocupadas, según la información del catastro. Los ayuntamientos de Euskadi y Navarra, al tener ambas autonomías competencias tributarias propias, lo tienen más fácil que el resto. En el sector se habla de un panorama general de "inseguridad jurídica".

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Dificultad de criterios "universales"

San Román señala que una mejor delimitación de las posibilidades de los ayuntamientos en la Ley de Haciendas Locales sería relativamente rápida "y de aplicación inmediata". Y hay pocas políticas en vivienda de aplicación inmediata. La vivienda es una realidad que se adapta mal al cortoplacismo político. "Los intentos para definir la vivienda vacía chocan con ladificultad de establecer criterios rigurosos y universales aplicables en actuaciones administrativas", señalaba el investigador sobre vivienda, demografía y urbanismo Julio Vinuesa en El fenómeno de las viviendas desocupadas, de 2008. Y advertía: "El carácter punitivo de la declaración de vivienda vacía presumiblemente desatará estrategias enmascaradoras eficaces entre los propietarios".

Los desafíos detectados por hace diez años por Vinuesa –autor del celebrado ensayo El festín de la vivienda– persisten hoy. Y nadie los ha abordado. Las autoridades empiezan encarar el fenómeno del crecimiento exponencial de los apartamentos turísticos, cuya mera definición está ocasionando fricciones entre instituciones, sin haber resuelto la cuestión de la vivienda vacía, ni siquiera conceptualmente. El Gobierno tiene un mandato para hacerlo. El Congreso exigió al Gobierno (entonces del PP) la definición en junio de 2017. El Ministerio de Fomento no se ha puesto plazo para dar con una definición.