Las puertas giratorias funcionan sin descanso a unos meses de las elecciones

En las últimas semanas en España se han conocido los siguientes hechos:

Todo esto en un lapso muy pequeño de tiempo y cuando se acercan las elecciones generales y, por tanto, la posibilidad de que se produzca un cambio en el poder político. Noticias que se suman a tantas anteriores sobre la regulación de las incompatibilidades de los cargos públicos o las puertas giratorias (revolving doors o pantouflage), y que suelen suscitar una fuerte controversia pública. Baste recordar la presencia de los expresidentes José María Aznar y Felipe González en las cúpulas de las multinacionales Endesa y Gas Natural –el socialista ya salió de él este año–, con jugosos sueldos. 

La pregunta, de ahora y de antes, es si la legislación española es suficiente o si tiene varias lagunas. Los expertos en la materia se agarran más a esta segunda opción: faltan normas y falta, también, el "compromiso ético" de dirigentes e incluso de empresas, de forma que ni unos ni otros se aprovechen del tránsito por el sector público de una persona.

La regulación, recuerda Agustí Cerrillo, catedrático de Derecho Administrativo de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC), no es sencilla, porque hay una frontera difusa, esquinas a la que el Derecho "no puede llegar", porque no puede ir caso a caso. No es fácil porque, por ejemplo, no se puede hilvanar tan fino como para impedir que un ex alto cargo mantenga un encuentro informal o tenga una llamada de teléfono con un contacto del que dispone gracias a su paso por la Administración. Por eso habría que apelar, insiste, al cumplimiento de un código ético. 

01. EL CASO DE SANTAMARÍA Y SU MARIDO

Por partes. Primero, el informe de la Abogacía del Estado, encargado por la vicepresidenta del Ejecutivo, Soraya Sáenz de Santamaría. Es de 2012, justo cuando Telefónica fichó para su gabinete jurídico en Telefónica a su marido, Iván Rosa Vallejo, abogado del Estado de profesión (como ella). El documento, de 21 páginas y al que ha tenido acceso infoLibre [consúltalo aquí en PDF], señala que la número dos de Mariano Rajoy no tendría por qué inhibirse en los actos administrativos, decretos o proyectos de ley que el Ejecutivo apruebe y que afecten a los intereses de la operadora. La razón es que Rosa presta servicios de asesoramiento "en un tercer nivel", ya que tiene a jefes por encima que supervisan sus labores. Su puesto depende directamente de la Vicesecretaría General de los Servicios Jurídicos de Telefónica, y esta a su vez cuelga del secretario general de los Servicios Jurídicos y del Consejo. 

El artículo 7. 1 de la Ley de Conflicto de Intereses, aprobada en 2006, bajo el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, prescribía que los altos cargos "vienen obligados a inhibirse del conocimiento de los asuntos en cuyo despacho hubieran intervenido o que interesen a empresas o sociedades en cuya dirección, asesoramiento o administración hubieran tenido alguna parte ellos, su cónyuge o persona con quien conviva en análoga relación de afectividad [...] y en los dos años anteriores a su toma de posesión como cargo público". La Abogacía entendía que cuando en la norma se hablaba de labores de "asesoramiento" se refería a puestos de primer nivel, que no sería el caso de Rosa y, por tanto, no afectaría a Santamaría.

Esa ley es la que estaba en vigor cuando los servicios jurídicos del Estado elaboraron el informe. Pero fue reemplazada por la ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto de la Administración General del Estado, que Rajoy incorporó al paquete de regeneración democrática. Sin embargo, la parte análoga al viejo artículo 7. 1 no sufrió muchos cambios. En la nueva norma, que entró en vigor en abril, la cuestión de los conflictos de intereses queda plasmada en los artículos 11 y 12. 

¿De quién son las leyes?

¿Qué habría pasado si Rosa fuera un asesor de primer nivel, el máximo responsable? Pues que Santamaría tampoco habría tenido que ausentarse en la deliberación y posterior votación de proyectos de ley que afecten a Telefónica. La Abogacía sostiene que la aprobación de las leyes "escapan" al control del Ejecutivo, ya que son las Cortes –Congreso y Senado– quienes las sacan adelante. Quienes formalmente las aprueban. Un argumento chocante, cuando menos, si se tiene en cuenta que la mayor parte de la producción legislativa es impulsada desde el Gobierno (cualquiera que sea). Más aún en este cuatrienio, en el que Rajoy dispone de una holgada mayoría absoluta. 

La Abogacía, no obstante, ya ha empleado ese razonamiento en otras ocasiones. En concreto, permitió en 2013 a Miguel Arias Cañete votar en el Consejo de Ministros el anteproyecto de la Ley de Evaluación Ambiental, que sanciona el bunkering o transferencia de crudo en alta mar, de barco a barco. Se lo autorizó pese a que, además de ser entonces accionista minoritario, el entonces titular de Agricultura y hoy comisario europeo había sido presidente de una compañía con intereses en el segmento del bunkering, Petrolífera Dúcar SL. El informe de los servicios jurídicos del Estado, que desveló este periódico, afirmaba que votar un proyecto de ley en el Consejo no implica tomar "decisión alguna sobre ningún asunto", ya que son las Cortes las que fijan el contenido definitivo de las leyes y las aprueban. Cañete tuvo que vender sus participaciones en las petroleras familiares para poder ser responsable de una cartera menor en el Ejecutivo comunitario, la de Energía y Acción Climática. 

Santamaría, pese a la autorización de la Abogacía del Estado, se inhibió al menos dos veces en 2013, según informó el propio Ejecutivo en respuesta a una pregunta de la entonces diputada de ICV Laia Ortiz.

El poder del Gobierno

Manuel Villoria, catedrático de Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) y miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional (TI) España, pone el dedo en la primera llaga: la Abogacía del Estado depende del Ministerio de Justicia. Es un cuerpo de élite que trabaja, pues, para el Gobierno, que coordina Santamaría. "Es difícil que la Abogacía haga un informe contra el Ejecutivo. No se ha visto en la historia. No es sencillo siquiera que lo haga la Fiscalía". La siguiente razón que sirve para desmontar la argumentación de los letrados del Estado es que los proyectos de ley "pueden ser modificados por las Cortes", pero el jefe del grupo mayoritario "depende de un partido", y este del Ejecutivo, "y con mayoría absoluta, más". "Las cuestiones centrales no cambian con el paso por las Cámaras", aduce. 

Para Cerrillo, esta es una prueba más de la insuficiencia de la legislación. "El informe se adecua a lo previsto en la ley. Pero la vicepresidenta se abstuvo, pese a todo, una muestra de que el Derecho no puede regular todo. Consideró necesario ausentarse de la reunión, porque que hubiera participado en ella hubiera puesto en entredicho, desde el punto de vista ético, la neutralidad de la decisión", aduce. Este catedrático cree que también flaquea el argumento de que Iván Rosa es un asesor de tercer nivel, porque "puede influir a la hora de tomar una decisión" en los que tiene por encima de él. "Y es evidente que el Gobierno no tiene participación directa en la aprobación de las leyes, pero a fin de cuentas los proyectos salen adelante en las Cortes sin modificaciones sustanciales de su contenido, sobre todo si hay mayoría absoluta", esgrime.

La misma opinión comparte Jorge Malem, catedrático de Filosofía del Derecho de la Universitat Pompeu Fabra (UPF): "Una cosa es el análisis formal de la división de poderes, y otra el anális material. Los miembros del Legislativo son correa de transmisión del presidente del Gobierno a través de la estructura del partido, porque el que se aparte de la consigna oficial queda apartado de las siguientes listas. Se hace difícil pensar que cuando el Ejecutivo formula un anteproyecto [borrador] o un proyecto de ley no cumpla una función legislativa". 

Joan Queralt, catedrático de Derecho Penal de la Universitat de Barcelona (UB), insiste, no obstante, en que no hay que fijarse sólo en la labor legislativa, que para un Gobierno "le supone un 3%". "El Ejecutivo central tiene en sus manos toda la potestad reglamentaria, la actividad de control y sancionadora, el poder de adjudicar concesiones. Y eso es una tarea ingente. Un acuerdo de armamento, por ejemplo, lo elabora el Gobierno, no es una ley, y no es un tema menor". Queralt subraya, además, que "el primer contratista del Estado" es, precisamente, Telefónica, de modo que sale una "enorme cantidad" de regulación del Consejo de Ministros que le afecte, "hasta poner un poste". Malem hace ver que incluso el abstenerse en una votación no es garantía de nada. "Si Santamaría se aparta de la deliberación, sabiendo sus pares [los ministros] cuál es la solución, da igual que esté o no presente". Y eso sí que es más difícil de impedir legalmente. 

02. EL TRÁNSITO DE RENOVALES Y DE HERRERO DE EGAÑA

Los casos de Pérez Renovales o de Herrero de Egaña suscitan el debate de la puerta giratoria. El primero, según defendieron en su entorno, se trata más bien de un caso de ida y vuelta. Renovales dirigía la Asesoría Jurídica del Grupo Santander, y era vicesecretario general y del consejo del banco. Y, a partir del 1 de septiembre, será secretario general y del consejo y responsable de la nueva división de Secretaría General y Recursos Humanos de la entidad. Razón por la que no incumpliría la Ley del Alto Cargo. En cualquier caso, no hay que olvidar que Renovales, como subsecretario de la Presidencia, era considerado como el número tres de la Moncloa, uno de los colaboradores más estrechos de Santamaría, como ella misma reconoció cuando su cese, el pasado 19 de junio. Y como tal, tenía acceso a la información más sensible del Gobierno.

Para Villoria, puede ser admisible en la medida en que es un movimiento "coherente" en una trayectoria profesional, dentro del gabinete jurídico de la misma compañía. "Otra cosa son los contenidos y temas que aborde, ya que la Oficina de Conflictos de Intereses no analiza con suficiente detalle todos los casos", explica. 

Jaime Pérez Renovales, en su etapa como subsecretario de la Presidencia | LA MONCLOA

Queralt no tiene tan claro que sea admisible ese camino de ida y vuelta. Advierte de que las grandes corporaciones no cubren la vacante cuando el afectado marcha a un puesto de alta dirección en el Estado, así que este sabe que su retorno está "asegurado". "Así que muy en contra de su antigua empresa no va a ir", razona. Por la misma regla de tres, sigue Malem, se podría argüir que el titular de Economía, Luis de Guindos, tiene el perfil adecuado para fichar por el sector bancario, del que procedía –fue presidente para España y Portugal de la quebrada Lehman Brothers y responsable del área financiera de la auditora PricewaterhouseCoopers–. "Pero eso hace surgir las dudas de si las medidas que ha tomado como ministro beneficiaron o no al sector, y esta es una cuestión grave". 

La falta de independencia del supervisor

Enseguida se tropieza con una piedra fundamental. La Oficina de Conflictos de Intereses. Tiene un estatus semejante al de 2006. Está adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas –o sea, depende de Cristóbal Montoro– y la lidera un director nombrado por el Consejo de Ministros, a propuesta del titular de Hacienda. Eso sí, tiene que pasar un examen en el Congreso previo a su ratificación. "Nació mal y sigue mal –opina Villoria–. No tiene independencia de funcionamiento, no dispone de los recursos humanos y materiales necesarios, ni apoyo para desarrollar su labor, y tampoco están bien definidos los procedimientos". Este catedrático se refiere a que la Oficina no tiene los instrumentos necesarios "para analizar caso por caso" de forma exhaustiva, o para requerir información a las empresas privadas que acojan a los ex altos cargos, y sancionarlas si no lo hacen. 

Cerrillo cree que la dependencia jerárquica de la Oficina respecto del Gobierno es un "hándicap formal que se podría superar con una actividad eficaz", de forma que se impulsase un "seguimiento real de la actividad de los altos cargos". El profesor se queja de que la acción de la Oficina "no es plenamente transparente ni supervisable", algo que también critica Jesús Lizcano, presidente de TI España. Un ejemplo, en el Portal de la Transparencia del Ejecutivo se pueden consultar las autorizaciones de compatibilidad en vigor, pero no el informe emitido por la Oficina. TI ya había reclamado que se garantizase la "independencia suficiente" a este organismo, y para ello debía otorgársele "cierta capacidad presupuestaria, un nombramiento de la dirección basado en criterios meritocráticos y una protección a su dirección frente a ceses políticos". 

Malem incide en que la configuración de los órganos de control no es una cuestión menor, porque la tendencia natural del Ejecutivo es "colonizarlos". Incluso cuando tienen mayor autonomía. La evolución de la Oficina Antifrau de Catalunya (OAC) ilustra esa querencia del poder. El organismo goza de autonomía presupuestaria y depende del Parlament. ¿Cómo domesticarla? Reduciendo dinero y competencias o bien ocupándola. Resultado: los actuales director y directora adjunta –Daniel de Alfonso y Maite Masià–, son acusados de cercanía al Govern. En resumen, concluye Malem, "no se trata sólo de que un órgano no dependa del Ejecutivo, porque puede acabar igualmente bajo su control". 

La alianza de políticos y altos funcionarios

El pasado 15 de junio el BOE publicó el cese, a petición propia, del que era director del Servicio Jurídico de la Agencia Tributaria desde 2010, el abogado del Estado Juan Manuel Herrero de Egaña, que pasó al sector privado, a Deloitte Abogados, el área de la consultora dedicada a diversos temas económicos y legales, como el asesoramiento y la planificación fiscal, fiscalidad internacional o fusiones y adquisiciones, tal y como figura en su web. La compañía aseguraba que el fichaje de Herrero de Egaña suponía el fortalecimiento del "asesoramiento fiscal que ofrece el despacho en el área de contencioso tributario". 

También es polémico el tránsito de abogados del Estado al sector privado, en muchos casos para asesorar a empresas que litigan contra el Estado y que aprecian de ellos su gran conocimiento del Derecho público y les paga por ello un buen sueldo. Se calcula que un 40% de los 650 letrados del Estado está en excedencia. 

Villoria detecta en estos casos de puerta giratoria una fisura legal. A los cuerpos de élite del Estado, dice –diplomáticos, jueces, fiscales, inspectores de Hacienda, abogados– debería "exigírseles que para emigrar al sector privado pasen por el examen de una comisión que estudiase caso por caso y diera su autorización", al estilo de lo que ocurre en Francia. También podrían caber sanciones a quien se salte los trámites, o replantear el reingreso. "En algunas ocasiones hablamos de ejemplos escandalosos. Uno no sabe muy bien al final de qué lado están y qué defienden estos servidores públicos", argumenta. Cerrillo coincide: "Cuanto mayor es la preparación y el nivel de influencia, con más intensidad se plantean estas dudas. Quizá no se pueda establecer una regulación específica para estos cuerpos, pero sí un mayor seguimiento de la actividad que llevan a cabo cuando se acogen a una excedencia". 

¿Impedir que litiguen contra el Estado?

Queralt sube el tono de indignación. Juzga que el compadreo de altos funcionarios y políticos es la madre del desbarajuste. Porque "Mariano Rajoy, o Pedro Sánchez o Pablo Iglesias, si llegasen a gobernar, no hacen las leyes. Las hacen los técnicos. Para los que elaboran las leyes son sus leyes. Y encuentran el pago en este tipo de cosas. Es una vergüenza absoluta". Villoria lo llama, sencillamente, "corporativismo, apoyo mutuo" entre políticos y funcionarios, ya que a fin de cuentas muchos altos cargos provienen de estos cuerpos de élite, "ya sucedía con Franco y sigue ocurriendo hoy". El catedrático de la UB cree que, si hay voluntad, se podría atajar el problema. Por ejemplo, impidiendo a estos cuerpos de élite pleitear contra el Estado o poniendo bajo la lupa los seis meses anteriores al anuncio de su fichaje. "Es que ese tipo de saltos entre lo público y lo privado se negocian. No es como una mercería debajo de tu casa que pone el cartel de 'Se busca personal'. Son mercados muy complicados y quieren a los mejores. Quieren su agenda y sus contactos. Y el proceso de negociación a veces se alarga meses". Queralt no confía en los códigos éticos, porque si no hay sanción, "no sirve de nada".

Malem tacha de "escandaloso" el paso de altos funcionarios a la privada si están en excedencia, porque disponen de mucha y muy buena información, a la que obviamente no pueden renunciar. Distinto sería si renunciasen al cuerpo del que procedían, en cuyo caso la prohibición sería más complicada. 

03. LAS LAGUNAS LEGALES

La regulación de las puertas giratorias en el caso de los políticos también es mejorable, según el catedrático de la URJC. Los altos cargos "durante los dos años siguientes a la fecha de su cese, no podrán prestar servicios en entidades privadas que hayan resultado afectadas por decisiones en las que hayan participado", según explicita la ley. El mismo plazo, dos años, que fijaba la anterior norma, la de 2006. El PP no aceptó las propuestas de otros grupos. El PSOE reclamaba extender la limitación a los cinco años posteriores al cese, e Izquierda Plural (IU-ICV-CHA), a los diez. 

La ley, la anterior y la vigente, se aplica a los altos cargos de la Administración General del Estado. "En lo local –advierte Villoria– no hay ningún control, no hay una Oficina de Conflictos de Intereses, con la salvedad de la Oficina Antifrau de Catalunya, que sí ha abierto expedientes. En lo municipal, pues, hay un completo cachondeo. En lo autonómico, las normas están obsoletas, no hay ninguna a la altura de la del Estado, así que no hay verdaderos controles". Y la norma de 2015 contiene aún "varias debilidades", como la ya citada dependencia de la Oficina de Conflicto de Intereses, sus ataduras económicas, o un planteamiento "más ambicioso" para atajar las puertas giratorias, completa Cerrillo. 

La exvicepresidenta del Gobierno Elena Salgado, en una imagen de archivo | EP

Sí tiene algunos elementos positivos, como una redacción más "sistemática y global" del ejercicio del alto cargo y de su nombramiento, con criterios más exigentes (prevé que no puedan ser nombrados o que deban dimitir los condenados por sentencia firme a prisión, hasta que se cumpla la condena). Con esta ley en vigor, por ejemplo, la exministra Elena Salgado no habría podido irse a los tres meses de dejar el cargo a Endesa Chile (Chilectra), ya que impide pasar tanto a las empresas afectadas por las decisiones en las que haya participado como a sus filiales. 

Ampliar o no los plazos

¿Son suficientes dos años de limitación? Los expertos aseguran que en otros países hay plazos más o menos cortos. Lo importante, avisan, es que se controle de forma exhaustiva la actividad del ex alto cargo. Así lo expresa Cerrillo: "Más importante que el tiempo es el cómo se integra en la vida profesional fuera del sector público, porque si el afectado quiere vivir de su agenda de contactos conseguida como cargo da igual que hayan pasado tres o cinco años". Malem, en cambio, sí considera que hay que ampliar el veto a, al menos, cinco años, porque los compromisos que pudiera haber contraído el político con una compañía o un sector a tanto tiempo vista correría el riesgo de no poder ser cumplido. Asimismo, defiende que debe prohibirse el trasvase entre la esfera política o judicial para impedir casos como el de Enrique López, un magistrado muy vinculado al PP y a FAES que ahora será el encargado de juzgar una parte de la trama Gürtel. 

No obstante, el problema de las puertas giratorias no es único de España, apunta Cerrillo. Es un tema de debate recurrente hasta en el mismo EEUU, donde la ida y vuelta entre el Congreso y la calle K de Washington –el emplazamiento de numerosos lobbies– es una constante.

La solución, en consecuencia, estriba, primero, en afinar y endurecer la regulación, sin ser asfixiante, sin que se llegue a la muerte civilmuerte civil del político. Los expertos estiman que la legislación española no está muy por detrás de otras de su entorno. Aun así, la norma no lo resuelve todo. Se requiere un mayor "compromiso ético", como incide el profesor de la UOC. Falta, dice, una "infraestructura de ética y seguridad", que asesore a los altos cargos. Aunque esa demanda es igualmente exigible a la otra parte, a las empresas contratantes, de forma que se nieguen a fichar a un ex alto cargo en un plazo corto o a vivir de su agenda. Malem trae a colación los negocios del diputado del PP Vicente Martínez-Pujalte, que él mismo definió legales, pero no éticos. "Ser inmoral no es algo menor", alerta. 

"Sin sanción social no se puede"

Este catedrático de la UPF va algo más allá: es necesario, arguye, "una nueva cultura política". En la Transición se primó armar un modelo que confiriera estabilidad al sistema, y todos los órganos del Estado, añade, estaban enfocados para tal fin. Pero con el tiempo ese diseño se ha vuelto un "obstáculo para la transparencia y el control". 

Los analistas señalan que el nivel de mentalización y de exigencia de los ciudadanos ha avanzado en los últimos años, como producto de la crisis y de la emergencia de los nuevos partidos, Podemos y Ciudadanos, que a su vez han hecho ponerse las pilas, en mayor o menor medida, a PP y PSOE. Malem, no obstante, desconfía de la verdadera voluntad de las dos grandes formaciones –"Los creadores de Frankenstein no van a matar a Frankenstein"–, y asume asimismo que los emergentes pueden quedar "absorbidos" en parte por la misma dinámica cuando se consoliden en las instituciones. Así que la clave es que se preserve el control ciudadano, que la trampa no sea vista como sinónimo de "éxito". En definitiva, "sin sanción social desde el interior de un país es muy difícil luchar contra la corrupción". 

El filósofo argentino Ernesto Garzón Valdés diferenciaba entre catástrofes –los desastres provocados por causas naturales– y calamidades –"desgracia, desastre o miseria que resulta de acciones humanas intencionales"–. La lucha contra la corrupción y los abusos de la política se encuentra en este último cajón.

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