Sí en el Congreso, no en el Senado: quién elige a los letrados de las Cortes y por qué discrepan por la amnistía

La ley de amnistía entra en una nueva fase parlamentaria cinco días después de recibir luz verde en la Cámara Baja. La Mesa del Senado, controlada por el PP, ha dado este martes el visto bueno a la tramitación de la norma. Y lo ha hecho con dos informes de los servicios jurídicos de la Cámara Alta recién salidos del horno. Los letrados admiten, por un lado, la imposibilidad de bloquear la iniciativa, algo que se había exigido desde la ultraderecha. Pero, al mismo tiempo, censuran la amnistía. Sostienen que es inconstitucional. Y que vulnera varios principios, valores y derechos fundamentales. Un choque con la Ley Fundamental que, sin embargo, no vieron los servicios jurídicos del Congreso en el momento de pronunciarse sobre la admisión a trámite de la misma.

Todo parece indicar, además, que la batalla política por la amnistía se recrudecerá. El PP, que pretende dilatar su entrada en vigor, ha anunciado este martes que planteará un conflicto entre órganos constitucionales –en concreto, con el Congreso– por la proposición de ley. Es una de las opciones que los letrados del Senado ponen sobre la mesa en su informe. Aunque dejando claro que "el planteamiento" de dicho conflicto "no paraliza la tramitación en el Senado" de la ley: "En la regulación del conflicto entre órganos constitucionales no se hace mención expresa a que su interposición tenga efecto suspensivo alguno ni a la posibilidad de solicitar medidas cautelares".

Un cuerpo de letrados de las Cortes Generales que no configuran a su antojo los partidos, sino que está compuesto por expertos en derecho que han superado una dura oposición con más de cuatro centenares de temas. Ahora bien, sí hay injerencia política a la hora de configurar la cúpula de estos servicios jurídicos, encargados de prestar asesoramiento y emitir informes no vinculantes sobre asuntos tratados en las Cortes Generales. Es a las Mesas del Congreso y del Senado a quienes corresponde la designación del máximo responsable de los mismos a propuesta del presidente de cada una de las Cámaras, así como de su número dos y tres en el organigrama.

Letrados del Congreso: no puede concluirse la inconstitucionalidad

Los primeros en pronunciarse sobre la norma de olvido jurídico con la que el Gobierno pretende poner punto y final al procés fueron los servicios jurídicos del Congreso de los Diputados. Lo hicieron el pasado 20 de noviembre, seis días después de que se registrase la proposición de ley. El informe de la Secretaría General de la Cámara Baja, sobre el que se apoyó la decisión de admitir a trámite la iniciativa, resaltaba que no existen en la Ley Fundamental ni en la jurisprudencia constitucional "parámetros o elementos suficientes" como para determinar si se produce "una contradicción evidente y palmaria" de la norma con la Constitución.

Los letrados de la Cámara Baja recordaban que la Ley Fundamental no incluye referencia alguna a la amnistía y que el Tribunal Constitucional tampoco se ha pronunciado "de manera tajante" sobre la situación en la que se encuentra esta medida de gracia tras la entrada en vigor de la Constitución. Es decir, que hasta ahora el máximo intérprete de la Carta Magna ni ha confirmado ni tampoco ha excluido "la posibilidad de adoptar" nuevas amnistías. Ahora bien, el informe de los servicios jurídicos también apuntaba que el TC mantiene en la actualidad la vigencia de la Ley de Amnistía de 1977, de lo que se puede colegir que el contenido de la misma "es conforme" a la Constitución.

Tampoco existe, continuaban, consenso dentro de la doctrina sobre la constitucionalidad de una norma de estas características. Algunos autores sostienen que la misma no tiene cabida porque no está recogida expresamente en la Ley Fundamental o porque violentaría el respeto al principio de igualdad o la exclusividad de los jueces de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Otros, sin embargo, consideran que el hecho de que se haga mención en varios artículos de la Constitución a la "prerrogativa de gracia" –y no solo al indulto– hacen pensar que el legislador constituyente no quiso excluir la amnistía.

El informe también trataba de explicar las diferencias entre esta iniciativa y la registrada en 2021 por los partidos independentistas. La tramitación de esta última fue rechazada por los servicios jurídicos de la Cámara al considerar que estaba concebida como un indulto general, algo que prohíbe expresamente la Constitución. Sin embargo, para los letrados de la Cámara Baja la norma actual establece un ámbito de actuación "más claramente definido, tanto en el marco temporal como en los actos amnistiados", "no pone en duda" a las autoridades judiciales y administrativas y no incluye "una disposición que individualice las causas abiertas identificándolas de manera concreta y específica" –algo que sí hacía la proposición de 2021–.

El de la Secretaría General no fue, sin embargo, el único informe jurídico emitido durante la tramitación de la amnistía en el Congreso. También se pronunciaron los letrados adscritos a la Comisión de Justicia. En este segundo documento, en el que se entraba ya a analizar la exposición de motivos y el articulado, se ponía en duda la constitucionalidad de la norma de olvido jurídico. "La iniciativa contenida en la presente proposición plantea dudas de que pueda tener cabida en la Constitución, de manera que debiera ser articulada a través del procedimiento de reforma constitucional", recogía el documento.

Letrados del Senado: "Un producto normativo imposible"

Los servicios jurídicos del Senado, por su parte, sostienen que una amnistía no tiene encaje en la Ley Fundamental. Así lo defiende la Secretaría General de la Cámara Alta en un extenso informe en el que señala que la iniciativa recibida en el Senado "es, en realidad, una reforma constitucional encubierta o un fraude constitucional o un producto normativo imposible". "Para otorgar una amnistía como la que se pretende sería necesario que previamente se reformara la Constitución para prever expresamente la posibilidad de que las Cortes Generales otorguen amnistías, bien mediante un acto no legislativo o bien mediante ley", señala el documento.

Los servicios jurídicos del Senado recuerdan que los constituyentes no quisieron "deliberadamente" incluir "la posibilidad de conceder amnistías" en la Ley Fundamental. Es más, rechazaron dos enmiendas que tenían ese propósito. De esta manera, nació en 1978 una Constitución que ni permite –como sí hicieron históricamente otras Cartas Magnas– ni prohíbe expresamente –como sí hace con los indultos generales– esta medida de gracia. El informe, sin embargo, considera que dicho "silencio" no puede "servir para amparar" una "excepcionalidad" como la amnistía. Y asume parte de la argumentación de aquellos autores contrarios a la norma. "Si no se pueden autorizar indultos generales, menos se podrán acordar amnistías", apunta, a pesar de que ambas figuras son distintas.

El informe trata de responder también a la parte de la doctrina que entiende que lo no prohibido expresamente –como la amnistía– estaría permitido. "Tal posición de relativismo normativo deja en papel mojado la Constitución", asevera. De esta manera, y tras un extenso análisis histórico-jurídico, los letrados concluyen que "no cabe entender que la amnistía pueda instrumentarse mediante ley". "La presente iniciativa es inconstitucional a menos que se aborde previamente la reforma constitucional que residencie en el Parlamento el poder de otorgar amnistías", apunta el informe. Una reforma que se tramite "con el suficiente grado de sosiego" si lo que se quiere realmente es "lograr la reconciliación social y política".

Los servicios jurídicos de la Cámara Alta, además, consideran que la iniciativa vulnera "varios principios, valores y derechos fundamentales". Mencionan el principio de separación de poderes por la "injerencia" en el "ejercicio de la función jurisdiccional". O el de igualdad, al "discriminar" a aquellos condenados por los mismos delitos "que los beneficiarios de la amnistía". También hablan de vulneración del derecho fundamental a la libertad ideológica, al producirse una discriminación entre ciudadanos que poseen una ideología, para quienes "se alza o suspende" la aplicación del Código Penal, y los de otra, para los que "la ley penal es de obligado cumplimiento". O de los principios de seguridad jurídica, legalidad penal o del derecho fundamental a la libertad y la seguridad.

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Las Cortes Generales cuentan, en la actualidad, con más de medio centenar de letrados, que se encargan de prestar asesoramiento y emitir informes jurídicos no vinculantes. Un cuerpo de élite que no configuran los partidos, sino que lo componen juristas que han conseguido superar una compleja oposición para la que se requieren, de media, tres años de estudio. Son 450 temas de historia jurídico-política, teoría política y derecho de todo tipo –desde constitucional a civil, parlamentario, electoral, financiero o del trabajo– y varios exámenes. Solo los mejores logran acceder. En la última convocatoria para el Congreso de los Diputados, por ejemplo, sólo hay tres plazas a cubrir. Y a ellas aspiran una veintena de candidatos.

Ahora bien, sí que hay injerencia política a la hora de configurar la cúpula de estos servicios jurídicos. El secretario general del Congreso y el letrado mayor del Senado, que vienen a ser los jefes de los letrados, son nombrados por las Mesas de ambas Cámaras a propuesta de sus presidentes –en este caso, Francina Armengol y Pedro Rollán– entre miembros de dicho cuerpo con más de cinco años de servicio activo. Esos puestos los ocupan en la actualidad Fernando Galindo Elola-Olaso y Sara Sieira Mucientes. La designación del primero, que se produjo a comienzos de noviembre, fue criticada por la oposición dado el papel que había tenido en el Gobierno: fue subsecretario de Política Territorial. Sieira, por su parte, fue ascendida hace pocas semanas.

Las Mesas, del mismo modo, son las encargadas también del nombramiento de sus adjuntos entre los miembros del cuerpo de letrados y a propuesta de los jefes de los servicios jurídicos de ambas Cámaras. Tanto en el Congreso como en el Senado, esos puestos, que completan la cúpula de estos servicios, los ocupan cuatro mujeres: Mercedes Araújo, Sylvia Martí, Paloma Martínez e Isabel María Abellán.