Los desafíos de la política

A España aún le faltan datos: el Estado hace política a oscuras en áreas clave por su histórico déficit estadístico

Numerosas áreas fundamentales aún adolecen de falta de datos oficiales actualizados y de calidad.
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El dato es el nuevo fetiche de la política. Se nombra casi con más devoción que el dinero. El plan del Gobierno para los fondos euros acude al dato una y otra vez. "Gestión de datos". "Uso intensivo del dato". "Economía del dato". "Gobierno del dato". "Big data". Todo ello conectado, por supuesto, con la transformación digital.  De modo que el futuro es el dato. Quizás. El presente, no. En España siguen faltando datos. Le faltan al Estado, que se mueve a oscuras o entre tinieblas en espacios cruciales. Pero también le faltan a la opinión pública y los investigadores. Viviendas vacías, plataformas digitales, educación, sanidad, residencias de mayores... Apenas hay área que escape a una ausencia, escasez, obsolescencia o falta de detalle del dato oficial, déficit con graves implicaciones políticas. Y ello mientras ahí fuera, en el mundo de la economía, se acelera una revolución tecnológica liderada por empresas que tienen su fuente de poder, precisamente, en los datos.

"Tenemos un problema como país, pero es especialmente grave en el sector público”, afirma Francisco Longo, profesor del Centro de Gobernanza Pública de Esade. A su juicio, es un problema hecho a su vez de múltiples problemas: “déficit de diseño de nuestros sistemas de datos”, “insuficiencias manifiestas en digitalización”, “problemas de gobernanza multinivel y coordinación interterritorial”, “falta de interoperabilidad [compatibilidad entre sistemas]”, “falta de transparencia", "cultura de la patrimonialización del dato”, “ausencia de estrategia transversal del dato”. ¿Resultado? “Las Administraciones, que básicamente son grandes acumuladores de datos, no les dan un uso adecuado ni eficiente. Un porcentaje altísimo de los fallos ocurridos en pandemia se han producido por fallos de gobernanza multinivel relacionados con los datos, que todos hemos podido ver”, responde. Y añade: “No hay una estrategia de datos asumida por nuestro sistema público, ni por supuesto conectada con las comunidades científica y empresarial”.

La concreción de todos estos problemas se despliega hacia fuera y hacia dentro. Es decir, por un lado es un lastre para quien quiere saber, sea académico, periodista... Pero no sólo eso: es que es la propia Administración, son los propios gobiernos los que ignoran, señala Longo, datos claves para hacer frente a los retos y problemas. Los datos están –deben estar– en el seno de la Administración, pero no están adecuadamente trabajados y pulidos, continúa el profesor. ¿Ejemplo? “Mira, en mi campo, cuando intento saber el número de trabajadores del sector público, me tengo que conformar con moverme en una banda entre 2,6 y 3 millones”. Longo relata sus dificultades para moverse entre los diferentes registros públicos existentes, ninguno de los cuales le parece “cien por cien fiable” ni adecuadamente integrado con el resto. El ejemplo es un problema en sí, pero a la vez es síntoma de un problema general.

Hugo Cuello, especialista en análisis y evaluación de políticas públicas, afirma que la ineficiencia del uso de datos afecta “a todas las áreas en España”. No obstante, para rebajar dramatismo, recalca que no es un mal exclusivo de nuestro país. “He trabajado en Estados Unidos, en proyectos que pretendían ayudar a empresas de minorías vulnerables, y ¡no sabían ni cuántas había!”, explica. Eso no le quita gravedad al problema. “A los gobiernos les faltan datos descriptivos de lo que está pasando. Sin eso, no se puede ver la escala del problema, por lo que a su vez es imposible diseñar y no digamos evaluar correctamente las políticas.

¿Una razón? “La eterna dificultad –responde– de aunar bases de datos. Las Administraciones son muy celosas”.

No está actualizado, no está territorializado, no hay dato

Las quejas de los investigadores se extienden por varios planos. A pesar de que las administraciones son inmensas acumuladoras de datos, a la hora de la verdad es frecuente que: 1) No estén actualizados. 2) No estén a escala autonómica, provincial o local, quedándose en un número general grueso. 3) Directamente no estén. Es decir, que no haya.

En ocasiones ese déficit deja a las administraciones inermes, o con las capacidades disminuidas, ante problemas que están transformando la sociedad a una velocidad de vértigo. El Ministerio de Trabajo desconoce el número de trabajadores en plataformas digitales que hay en España, un fenómeno en auge que está alterando el statu quo del mercado del trabajo. El departamento de Yolanda Díez prepara una ley que pretende encarar la situación de los “falsos autónomos” que trabajan para grandes plataformas, pero le falta ese dato para dimensionar el problema. Así lo constata Digital Future Society, una iniciativa del Ministerio de Asuntos Económicos y el Mobile World Capital Barcelona, en su informe El trabajo en plataformas digitales en España: ¿qué sabemos?: “No existen estadísticas oficiales sobre el trabajo en plataformas en España”.

Así estamos: todos hablando de un problema del que no tenemos el datoel dato.

La investigación Vergüenza: El escándalo de las residencias (Planeta, 2021), del periodista de infoLibre Manuel Rico, ha puesto de relieve cómo un área tan sumamente sensible del Estado del bienestar era un auténtico solar informativo y estadístico. Faltan datos fiables sobre ocupación, número y tipo de habitaciones... El Imserso ofrece cifras de la titularidad de los centros, pero no de la gestión, lo cual deja gran parte de la fotografía fuera, ya que hay nada menos que 754 residencias privatizadas.

Déficits y carencias

Lucas Gortazar, investigador y analista de políticas educativas, también se da cabezazos contra los datos. Con la lectura aún fresca del informe sobre el uso de los fondos europeos [ver aquí y aquí], reflexiona: “Está claro que hay un buen olfato de lo que hay que decir. Se resalta la importancia del dato, se utiliza la retórica... Pero luego existe una desconexión enorme entre toda esa prospectiva futurista y el baño de realidad que te das cuando ves cómo funcionan las cosas”.

Gortazar hace una salvedad de entrada: “Ojo, en España hay instituciones y profesionales sólidos, y también buenos registros”. Entonces, ¿qué pasa? Cita cuatro problemas: 1) Ausencia de un “uso estratégico de los datos”. “Se invierte poco en I+D+i pública. No hay perfiles técnicos trabajando de manera centralizada uniendo piezas para hacer puzles, de forma que podamos mirar al futuro, hacernos preguntas y tratar de responderlas", explica. 2) Los servicios de estadística, en los distintos niveles de la Administración, tienen “papeles muy subsidiarios”. “En calidad no envidian nada a nadie, pero se invierte poco en ellos”, según Gortazar. 3) Falta de “interoperabilidad”interoperabilidad. Este palabro, del que la RAE no se ha dado aún por enterada, es de uso frecuente en el mundillo datos. Hace referencia a la capacidad de los sistemas de información de compartir datos, de modo que abarca cuestiones que son tanto tecnológicas como culturales. La gestión de los datos durante la pandemia ha ofrecido un ejemplo valioso de estos problemas, además de desvelar un deterioro de las costuras del Estado autonómico ante el exigente test de estrés a su coordinación. 4) Un problema generacional. “Las élites políticas del país son analógicas”, dice Gortazar.

“Que Glovo tenga más datos que el Estado sobre un área, y que la empresa tenga que ser la proveedora de datos, no es un fallo del mercado, es un fallo del Estado. Es llamativo que tengas a un ayuntamiento dependiendo de una plataforma, sea Glovo o Airbnb, para saber lo que pasa en la ciudad. ¿Qué creo que falta? Que los gobiernos sienten a la mesa a los diferentes agentes, aprovechen su capacidad para ordenar la sociedad”. Un ejemplo: una cesión de datos anonimizada de una empresa como Uber. Pero, claro, la información es poder. Si pueden evitarlo, las empresas no sueltan prenda.

En su campo concreto, el educativo, Gortazar ve serias carencias. La primera sería puramente política: falta de reflejos. “No puede ser, por ejemplo, que aún no hayamos hecho evaluaciones de diagnóstico de la pérdida de aprendizaje durante la pandemia. Estamos en la mayor crisis educativa de este siglo y no hemos tomado la temperatura al asunto”, explica. La segunda es el ritmo: lentitud en la publicación de los grandes números. Gortazar: “No podemos saber un año y medio después cuánta gente ha repetido curso”.

El Ministerio de Educación es un emisor constante y fiable de información estadística. Las series no se interrumpen y permiten hacer seguimientos y comparaciones. Bien hasta ahí. ¿Los problemas? La lentitud a la que aludía Gortazar. De alumnado matriculado, el último dato publicado es un avance del curso pasado. De resultados académicos, de 2018-2019. Igual que de formación profesional. El último informe de Datos y cifras, de septiembre de 2020, tiene la distribución de alumnado por tipo de financiación de centro –público, concertado o privado– actualizada a 2018-2019, igual que la tasa de alumno repetidor. El porcentaje de alumnado con necesidades especiales, también del 18-19. El gasto por alumno en instituciones educativas públicas es de 2017. La Estadística de Gasto Público Educativo tiene límites. El gasto por ciclo, que llega hasta 2019, ofrece los datos de Infantil sin desagregar el periodo de 0 a 3 años. El Ministerio así lo reconoce y remite, para verlo desglosado, a Eurostat. Pero allí es de 2017. La educación 0-3 no es baladí. El Gobierno le otorga un carácter estratégico por su capacidad para combatir la desigualdad y favorecer la conciliación. Con la pandemia, numerosos estudios alertan del riesgo de que se agrave la brecha en las guarderías. No estaría de más que el ministerio supiera cuánto gasta cada comunidad autónoma.

El problema de los retrasos está lejos de ser exclusivo de la educación. La última estadística sanitaria de gasto púbico del ministerio, publicada en marzo de 2021, está cerrada con datos anteriores a la pandemia. La última Encuesta Nacional de Inmigrantes es con datos de 2007. Es lógico, lo admiten todos los investigadores, que haya áreas de las que la información no se actualice cada año. Pero también es unánime la certeza de que se están desaprovechando las posibilidades de la revolución tecnológica.

Turismo y vivienda

El turismo y la vivienda son dos pilares de la economía, a pesar de lo cual hay carencias importantes. No obstante, hay que anotar algo: las cosas van mejorando. Eso sí, poquito a poco, y todavía con limitaciones.

Daniel Sorando, sociólogo especialista en urbanismo y vivienda, es de los que ve el vaso medio vacío. “La situación sigue siendo un escándalo”, dice. Veamos. No sería exagerado decir que el fenómeno de las viviendas de uso turístico ha marcado la pasada década en España. Y no hay visos de que vaya a remitir. El boom de Airbnb es un hecho de época. Pues bien, el primer estudio sobre viviendas turísticas del Instituto Nacional de Estadística es de agosto de 2020.

Se trata de una estadística experimental y estimativa. La técnica utilizada es la del web scraping, que mediante programas de software extrae los datos de tres plataformas. Es la técnica que utilizan webs como Inside Airbnb o Datahippo. De hecho, la falta de información ha jugado a favor de Airbnb a la hora de minimizar los efectos de los intentos de algunos ayuntamientos, especialmente Barcelona, de controlar su actividad. “Se recurre al web scraping porque los registros oficiales no tienen calidad. Esto es tremendo. El Estado debería estar coordinado para tener esos datos, ordenarlos y presentarlos. ¿Qué pasa? No existe un incentivo fuerte para las plataformas que las lleve a inscribir las viviendas, porque no hay inspección. Finalmente, el Estado acaba haciendo lo que llevan años haciendo webs privadas”, afirma Daniel Sorando, autor de First we take Manhattan. La destrucción creativa de las ciudades (Los Libros de la Catarata, 2016).

Antonio Ibáñez, consultor en vivienda y urbanismo, ve el vaso medio lleno. Destaca el inconformismo del INE al recurrir al web scraping, partiendo de la constatación de que la información de los registros autonómicos se deja fuera una buena parte de la fotografía. Del Ministerio de Transporte, Movilidad Urbana y Agenda Urbana valora también el índice de alquiler de vivienda, que en teoría debería valer para establecer limitaciones a los precios en las zonas más caras y saturadas. “Hacienda ha colaborado con sus datos, y eso es muy importante”, señala. Las palabras “Hacienda” y “Agencia Tributaria” aparecen en todas las conversaciones como ejemplo de lo que sí es manejar bien y rápido la información. “¡Ay, si todo funcionara como Hacienda con los datos!”, es un suspiro que bien podría sintetizar el anhelo de la profesión académica española. Otras instituciones consideradas sólidas, criticadas pero en general reconocidas, son el INE, el Banco de España y el CIS.

Sorando e Ibáñez coinciden en algo: la estadística de viviendas vacías que hay no sirve. Y no es que sea un tema menor. Llevamos desde la Gran Recesión hablando del problema de las viviendas vacías. “Ni casas sin gente, ni gente sin casa”, se lee en los carteles en las manifestaciones contra los desahucios. Pero, ¿cuántas hay?

Ningún experto en la materia lo sabe. Y, lo que es más grave, el Estado no lo sabe. En primer lugar, hay un problema terminológico. La vivienda vacía no está definida en una ley estatal, aunque sí en normas autonómicas. Pero es que, además, la última estadística es con datos de 2011 publicados en 2013. “Lo peor no es que esté desfasada, es que se basa en la impresión de los agentes censales", afirma Sorando, que cree que el dato que se viene repitiendo en base a aquella estadística del INE, 3,4 millones de viviendas vacías, está inflado. “Todo el mundo admite que está mal. Se atribuyó a los agentes censales casi una capacidad paranormal para determinar qué vivienda estaba vacía”, señala Ibáñez. El INE también está al tanto del fallo. El proyecto técnico del censo de población y vivienda cambia el sistema. Se calculará en base al consumo eléctrico. Ibáñez anticipa desafíos: “¿Cuál es el límite de consumos a partir del cual consideraremos que una vivienda no tiene uso?”. Si se establece una fiscalidad extra para viviendas vacías, es posible que haya incentivos para dejar una luz encendida aunque no haya nadie. Nadie ha dicho que esto sea fácil.

Ibáñez, que trabaja habitualmente con administraciones locales, señala que es tan grave como frecuente que los ayuntamientos no sepan cuántas viviendas protegidas y libres hay. La información de la que dispone el ministerio no desagrega por provincias. Este problema, el de la escala, es típico. “Hay unas lagunas tremendas”, afirma el consultor en turismo Iñaki Gaztelumendi, que lamenta no poder hacer zoom a escala local con los datos de gasto turístico del INE. Las administraciones, explica, vuelven a depender de empresas privadas. “Hay destinos de primer nivel en la provincia Girona, en la Costa Brava, que no tienen datos de demanda. Muchos ayuntamientos tiran con lo que recaban en sus oficinas de turismo, que no es una muestra representativa”, señala.

¿Qué ocurre? En busca de datos de calidad, muchas veces los ayuntamientos se ven abocados a recurrir a empresas especializadas en datos, como Transparent o Airdna.

'Cultura Excel'

“La Administración pública es básicamente un ente de gestión de la información. Esa es su principal tarea, y no la hace correctamente. Hasta los años 50, era una institución básicamente jurídica, pero entonces pasó a ser gestora. Y hoy la gestión es información. A pesar de eso, no hay gobernanza de datos. Hay que invertir en profesionales y en unidades específicas”, afirma Carles Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración, que destaca el ejemplo de la Oficina Municipal de Datos del Ayuntamiento de Barcelona. “El Estado tiene dentro la información, muchas veces está en algún sitio, pero no sale. Y eso afecta hacia fuera y hacia dentro. ¿Por qué? La Administración en España sigue siendo muy feudal, está muy extendida la cultura Excel, cada uno con su hoja de cálculo. Cuando acudo a Transparencia a pedir un dato, veo la reacción de auténtico miedo. No es que tengan que ocultar, es que hay que hacer mucha arqueología para sacar la información. No hay sistematización”, señala Ramió.

“¿Tú sabes cuántos consejeros autonómicos hay en España? ¡Ese dato no existe!”, se lamenta Juan Rodríguez Teruel, profesor de Ciencia Política, que se ve abocado a mirar decreto de nombramiento a decreto de nombramiento. Lo que viene a denunciar es la falta de integración y coordinación de datos que ya existen y que sería útil conocer para las propias administraciones y para los investigadores. Pero los datos no son reunidos, coordinados, expuestos. No son conocidos. Lleva, afirma, “diez años” intentando saber para sus investigaciones cuántos consejeros ha habido a lo largo del periodo democrático. Pone más ejemplos: saber cuántos políticos hay, incluyendo asesores con sueldo público. Le salieron unos 125.000. “Tuve que hacer arqueología, tirando de las más diversas fuentes”.

En cuanto a la financiación de partidos, entra en juego la opacidad interesada, dice. Es harina de otro costal. Pero todo forma parte, dice, de una misma cultura que no da su justo valor a la información, su exposición y su utilización para hacer políticas atinadas. “Cuando te vas a datos de actividad social, de realidades sociales complejas y cambiantes, todo se complica aún más”, señala. Rodríguez Teruel afirma que, a diferencia de los anglosajones, con una cultura más dada a “contarlo todo y hacer estadísticas de todo” –se observa en el deporte, dice–, en España “el impuesto de la renta generalizado sólo llegó ya después del franquismo”. Nos queda recorrido en la cultura del dato. La idea de que hay que medirlo todo no termina de calar. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), en un informe sobre subvenciones de 2019, detectó que de 1.396 líneas, el 36% no tienen indicadores sobre si funcionaron o no. De modo que no se generan datos nuevos. Eso genera una espiral negativa: ni se evalúan las políticas ni, en lo que se refiere a los datos, se puede incorporar nada para afinar el diseño del siguiente proyecto.

La demógrafa y socióloga María Sánchez-Domínguez presenta un panorama de claroscuros. “En demografía usamos variables independientes. Si estudias la fecundidad, o los matrimonios, necesitas conocer muchos determinantes sociales y económicos. Uno de nuestros problemas es la escasez de datos actualizados. Pero más grave aún, o tan grave, es que muchas veces no tenemos los datos vinculados”, explica. ¿Datos vinculados? Se refiere a cruces de datos. Hay grandes contenedores, como el CIS y el INE, pero no se relacionan lo suficiente, a su juicio. “Ahora mismo no sabemos en España cuántas personas viven juntas sin estar casadas. Nos podemos acercar escudriñando los censos, pero hay que hacer una tarea muy creativa”, señala Sánchez-Domínguez, que hace comentario aparte de los ayuntamientos, que adolecen de estructuras de información “muy arcaicas”.

Sánchez-Domínguez expresa esperanza en un acuerdo que ha generado una expectativa positiva generalizada: el alcanzado esta semana por el INE, la Agencia Tributaria, la Seguridad Social y el Banco de España para la integración de sus datos, lo cual repercutirá en la calidad de la información de la que dispondrá el propio Estado y la comunidad científica. Todavía es un proyecto en fase preliminar, pero supone al menos la aceptación de que existe un déficit y una voluntad de resolverlo. No es mal dato.

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